鶴壁市探索推進(jìn)閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用實(shí)踐

鶴壁市農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展服務(wù)中心 任文杰

河南省農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展服務(wù)中心 陶俊宇

鶴壁市農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展服務(wù)中心 閆志寧

近年，鶴壁市不斷推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理工作，積極開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境整治工作，通過(guò)將閑置宅基地及農(nóng)房開(kāi)發(fā)利用，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、美化人居環(huán)境、完善村級(jí)基礎(chǔ)公共設(shè)施，探索出閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用鶴壁模式。但目前存在的農(nóng)民閑置宅基地及農(nóng)房利用積極性不高、盤活利用方式受限、區(qū)域差異大、規(guī)范化有待提升等問(wèn)題，制約了閑置宅基地及農(nóng)房的盤活利用。本文對(duì)鶴壁市閑置宅基地及農(nóng)房利用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入分析，并提出相應(yīng)對(duì)策及建議。

一、鶴壁市宅基地現(xiàn)狀

鶴壁位于河南省北部，下轄2 縣3 區(qū)3 個(gè)功能區(qū)，共有行政村779 個(gè)，根據(jù)第七次全國(guó)人口普查結(jié)果，鶴壁市城鎮(zhèn)常住人口的占比已達(dá)60.98%，較2010 年增加13.55 個(gè)百分點(diǎn)。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力人群離村赴城就業(yè)定居，農(nóng)村宅基地及農(nóng)房被大量閑置甚至廢棄。鶴壁市第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016 年末，全市99.8%的農(nóng)戶擁有自建住房。其中，擁有1 處住房的22.27 萬(wàn)戶，占84.4%；擁有2 處住房的3.82 萬(wàn)戶，占14.5%；擁有3 處及以上住房的0.25 萬(wàn)戶，占0.9%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門摸排統(tǒng)計(jì)全市農(nóng)村宅基地為31.33 萬(wàn)宗，其中，空閑廢棄宅基地1.59萬(wàn)宗。截至目前，全市宅基地盤活利用688宗，面積共計(jì)12.45 hm2，其中，將有價(jià)值的房屋改建圖書館、村史館、養(yǎng)老中心等公共設(shè)施共計(jì)51 宗，面積0.90 hm2；將閑置農(nóng)房以出租、入股、聯(lián)營(yíng)等方式，發(fā)展文化旅游、民宿等共計(jì)210 宗，面積5.15 hm2；其他利用方式共計(jì)327 宗，面積6.40 hm2。

二、鶴壁市閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用模式

近年，鶴壁市不斷加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作，印發(fā)了《鶴壁市貫徹〈河南省農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）〉實(shí)施方案》，成立了以政府主管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住建、市場(chǎng)監(jiān)管、應(yīng)急等部門主要負(fù)責(zé)同志為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地管理工作，探索形成了“鄉(xiāng)村旅游+”“人居環(huán)境+”“基礎(chǔ)設(shè)施+”等多種閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用方式。

（一）鄉(xiāng)村旅游+盤活利用

鶴壁市地處太行山東麓向華北平原過(guò)渡地帶，被譽(yù)為“北方漓江”“詩(shī)河”的淇河穿城而過(guò)，自然風(fēng)光優(yōu)美。同時(shí)，鶴壁市是封神榜故事發(fā)生地，商朝首都朝歌均位于此，歷史資源深厚。優(yōu)越的旅游資源為閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用奠定了基礎(chǔ)，通過(guò)采取自營(yíng)、出租、入股、合作等多種方式，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)公司、集體、村民的共贏。淇縣靈山街道辦事處涼水泉村，位于國(guó)家4A 級(jí)景區(qū)古靈山景區(qū)腹地，通過(guò)與河南中旅進(jìn)行深度合作，由中旅公司對(duì)全村房屋進(jìn)行整體租賃，根據(jù)房屋狀況共劃分4 個(gè)等級(jí)，分別按照10～40 元/ m2的價(jià)格租賃，將租賃的房屋打造成石光院子、花田木屋、懸崖竹屋等民宿品牌，構(gòu)建吃、住、行、游、購(gòu)、娛為一體的高端民宿集群，實(shí)現(xiàn)了從“深山舊宅”到“詩(shī)與遠(yuǎn)方”的跨越式發(fā)展。通過(guò)閑置宅基地及閑置農(nóng)房整體租賃，村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)增收33 萬(wàn)元，戶均實(shí)現(xiàn)增收1.1 萬(wàn)元。鶴山區(qū)姬家山鄉(xiāng)西頂村位于鶴山區(qū)“北斗七星”鄉(xiāng)村旅游示范帶中的玉衡星之位，村莊保留著石路石巷石頭墻，石樓石院石板房，石碾石磨石扇子，石臼石凳石灶臺(tái)，石壩石橋石頭坡的原始風(fēng)貌。通過(guò)采取“農(nóng)戶+村集體經(jīng)濟(jì)組織+企業(yè)”的經(jīng)營(yíng)模式，建立了“農(nóng)民所有、村集體經(jīng)濟(jì)組織使用、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)督指導(dǎo)”的四位一體運(yùn)行機(jī)制，將閑置宅基地及農(nóng)房用于發(fā)展民宿業(yè)務(wù)。目前，已流轉(zhuǎn)閑置房屋32 處，保護(hù)修繕20 多處破損嚴(yán)重的傳統(tǒng)院落，成功打造了石屋民宿、主體民宿和云端民宿3 種不同類型民宿客房。

（二）人居環(huán)境+盤活利用

鶴壁市緊緊圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深入實(shí)施“696111”工程，堅(jiān)持順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢(shì)，將盤活利用與改善人居環(huán)境相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境大改善。截至2022 年，全市共實(shí)現(xiàn)“一宅變四園”2767 處。山城區(qū)石林鎮(zhèn)按照重點(diǎn)先行、典型引路、梯次推進(jìn)、全面覆蓋的原則，運(yùn)用無(wú)人機(jī)、三維全景相機(jī)等技術(shù)對(duì)全鎮(zhèn)的閑置宅基地及農(nóng)房進(jìn)行摸排，摸清底數(shù)、掌握實(shí)情。通過(guò)建立閑置宅基地及農(nóng)房利用長(zhǎng)效投入機(jī)制，開(kāi)展集中整治等，探索出了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、壯大集體經(jīng)濟(jì)收入、生態(tài)空間山清水秀目標(biāo)的“美麗小鎮(zhèn)”“石林模式”。全鎮(zhèn)拆除閑置老宅基地、破舊房屋、殘?jiān)珨啾?05 處，騰退用地7.8 hm2，綠化美化5.53 hm2，獎(jiǎng)補(bǔ)39 個(gè)村，前期資金108 余萬(wàn)元，為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)注入動(dòng)力，也改善了農(nóng)村人居環(huán)境。淇縣衛(wèi)都街道辦事處黑龍莊村堅(jiān)持“宅權(quán)不變、群眾自愿、百姓受益”，按照先整治后提升、先規(guī)劃后建設(shè)、循序漸進(jìn)、梯次創(chuàng)建的工作思路，打好“拆、修、留、提”組合拳。建立健全“臺(tái)賬推進(jìn)制、督導(dǎo)考核制、獎(jiǎng)懲激勵(lì)制”三項(xiàng)制度，抓好建和管兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因地制宜推進(jìn)閑置宅基地及農(nóng)房利用工作。截至目前，村莊已整合閑置荒廢宅基地56 戶、96 間，拆除殘?jiān)珨啾?350 m2，建成菜園、花園、游園3 個(gè)，種植銀杏、竹子等綠植12 200 余棵，綠化草坪3500 m2，實(shí)現(xiàn)了舊村換新顏的美麗轉(zhuǎn)變。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施+盤活利用

鶴壁市堅(jiān)持以城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和基本公共服務(wù)均等化為發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)完善，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、農(nóng)民主體、城鄉(xiāng)融合、循序漸進(jìn)、建管并重的原則，探索出了鄉(xiāng)村建設(shè)“鶴壁模式”。鶴壁市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)依托濱淇河、市近郊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，通過(guò)打造“五村一線鄉(xiāng)村振興示范帶”項(xiàng)目，植入鄉(xiāng)味、鄉(xiāng)趣、鄉(xiāng)愁文化靈魂，突出“五村一線，一村一韻”特色，因地制宜打造宜居新鄉(xiāng)村。古城街道辦事處石佛寺村堅(jiān)持謀思路、定目標(biāo)、夯基礎(chǔ)、創(chuàng)特色，通過(guò)統(tǒng)一將村中村民閑置農(nóng)房進(jìn)行租賃改造，村集體返租，打造成為記錄美麗鄉(xiāng)村示范帶建設(shè)進(jìn)程的鄉(xiāng)村振興展館、“愛(ài)上拾間花園小館”、圖書館等，不僅為村民提供了一個(gè)舒適安靜、讀書看報(bào)、品茶畫畫的公益場(chǎng)所，而且豐富了村民的精神文化和業(yè)余生活，同時(shí)為集體經(jīng)濟(jì)組織增加了收入。古城街道辦事處馮莊村，通過(guò)將閑置的房屋改造成建筑面積180 m2，可容納200 余人的講理堂，不斷完善村莊設(shè)施，用于村中家長(zhǎng)學(xué)校、評(píng)選表彰等文明實(shí)踐活動(dòng)，提升村民的獲得感和幸福感。

三、閑置宅基地及農(nóng)房利用存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)民對(duì)閑置宅基地及農(nóng)房利用的積極性不高

根據(jù)2022 年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前鶴壁市常住人口城鎮(zhèn)化比例已達(dá)到62.29%，大量農(nóng)村居民定居城鎮(zhèn)，多數(shù)定居城市的農(nóng)民仍將農(nóng)村宅基地及農(nóng)房視為“根”，對(duì)土地特別是宅基地有著深厚的感情。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化加快，宅基地、農(nóng)房等資源的征用對(duì)進(jìn)城農(nóng)民也是一筆巨大的財(cái)富。因此，即便進(jìn)城定居，他們對(duì)宅基地依舊有很強(qiáng)的保護(hù)意識(shí)。這就導(dǎo)致農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)房的利用面臨著集體意愿強(qiáng)，但村民積極性不高的矛盾狀態(tài)。

（二）閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用方式受限

雖然在鄉(xiāng)村振興及鄉(xiāng)村建設(shè)的大背景下，各地探索了包括發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿等多種發(fā)展模式，但根據(jù)2021 年中國(guó)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)閑置宅基地僅占全國(guó)宅基地宗數(shù)的4.9%，占比較低。受限于農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)房占比少、分布不均衡、存在碎片化等情況，在盤活利用閑置宅基地及農(nóng)房時(shí)，不能做到連方成片，只能在零星分布的基礎(chǔ)上進(jìn)行謀劃，發(fā)展模式上受限較多。

（三）閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用區(qū)域差異大

根據(jù)對(duì)鶴壁市閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用的摸底調(diào)查，盤活利用情況還受到包括地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多種因素的影響。在鶴壁市西部山區(qū)，由于受交通不便等多種因素的影響，空閑房屋較多，部分村甚至可以整村規(guī)劃利用，盤活利用較多。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的平原村中，盤活利用情況較少。

（四）閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用規(guī)范化有待提升

《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》中提出“城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的，要嚴(yán)格遵守合同法的規(guī)定，租賃合同的期限不得超過(guò)二十年”。受限于農(nóng)村多數(shù)村民的法律意識(shí)淡薄，在合同簽訂過(guò)程中，仍存在著合同不規(guī)范等問(wèn)題。如遇到村莊拆遷等涉及利益分配時(shí)，合同的法律效應(yīng)及相關(guān)條款等可能存在爭(zhēng)議，在處理時(shí)將面臨一系列的問(wèn)題。

四、對(duì)策及建議

在當(dāng)前和美鄉(xiāng)村建設(shè)的大背景下，要想真正盤活利用農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)房這個(gè)沉睡的資源，實(shí)現(xiàn)集體、村民、市場(chǎng)多元共贏的良好局面，鑒于對(duì)鶴壁市閑置宅基地及農(nóng)房利用和問(wèn)題分析，本文提出以下建議。一是加大宣傳引導(dǎo)力度，積極組織編印政策手冊(cè)、明白紙等宣傳資料，充分利用報(bào)紙、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)、短信、微信等手段，加大土地管理法律、法規(guī)和政策的宣傳力度，形成農(nóng)村宅基地規(guī)范管理的良好氛圍。二是完善退出條件和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)有條件的村莊開(kāi)展有償退出激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮好市場(chǎng)盤活利用的作用，讓農(nóng)民在閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用中得到真真正正的實(shí)惠。三是探索更多符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的利用模式，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般、產(chǎn)業(yè)模式不突出的平原村莊，要因地制宜盤活利用好閑置宅基地和農(nóng)房。四是研究制定農(nóng)村宅基地租賃合同，出臺(tái)合同示范文本，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民使用合同示范文本，并指導(dǎo)做好合同備案、公證等工作。