交警非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范路徑探析

劉俊宜,鐘鄧鵬

(延安大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院,陜西 延安 716000)

2022年初,網(wǎng)傳“佛山廣臺高速一路口62萬車主違章,總罰款超1.2億元”事件,引發(fā)輿論熱議[1]。佛山市公安局交警支隊對此于4月12日發(fā)布通報,稱該地點(diǎn)啟用“電子警察”的非現(xiàn)場執(zhí)法模式以來,累計抓拍交通違法行為18萬宗,網(wǎng)傳62萬宗與實(shí)際不符;針對輿論反映的該路段設(shè)計不合理、標(biāo)志標(biāo)線設(shè)置不完善問題,即日起對該路段標(biāo)志標(biāo)線進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)。雖然不是62萬宗,但同一地點(diǎn)查處18萬宗違章,同樣堪稱“天量”罰單:平均每天約有500名司機(jī)違章,足以證明該處交通規(guī)劃管理存在顯著問題。網(wǎng)絡(luò)輿論的質(zhì)疑與意見,全部指向標(biāo)線標(biāo)識極易誤導(dǎo)司機(jī)的設(shè)計缺陷。在高速道路施劃標(biāo)線,為的就是引領(lǐng)駕駛?cè)宋拿?、平安行車?？梢?從大數(shù)據(jù)分析和用路人實(shí)際體驗(yàn)來看,這個路口的標(biāo)線,引領(lǐng)的卻是一條“罰單之路”,而且為變道行駛平添安全隱患。結(jié)合規(guī)劃效果和處罰現(xiàn)狀來看,這顯然已經(jīng)背離了交通管理及相關(guān)規(guī)定的初衷,到了非改不可的地步[2]。

目前有關(guān)非現(xiàn)場執(zhí)法的定義,因各學(xué)者研究的側(cè)重點(diǎn)不同,尚未能得出一致的理論通說。學(xué)術(shù)界判斷現(xiàn)場執(zhí)法與非現(xiàn)場執(zhí)法的主要依據(jù)是兩者執(zhí)法技術(shù)手段的不同。在實(shí)務(wù)中,以執(zhí)法目標(biāo)為導(dǎo)向,大致以執(zhí)法的當(dāng)場性與否來判斷現(xiàn)場執(zhí)法與非現(xiàn)場執(zhí)法。本文認(rèn)為,交警非現(xiàn)場執(zhí)法,也叫電子監(jiān)控執(zhí)法,是交管部門利用交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備或執(zhí)法測速儀等執(zhí)法工具捕捉并記錄交通違法行為,再由違法行為當(dāng)事人到交通違法處理窗口或指定的線上途徑接受處理的執(zhí)法模式的統(tǒng)稱。嚴(yán)格地說,交通警察不是在違法行為現(xiàn)場做出的行政處罰行為都叫“非現(xiàn)場執(zhí)法”,而狹義上則特指交管部門憑預(yù)設(shè)的執(zhí)法設(shè)備采集到違法證據(jù)而對交通違法行為進(jìn)行處罰,本文重點(diǎn)討論的即是通過交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備做出的交通違法行政處罰行為。

非現(xiàn)場執(zhí)法在其他領(lǐng)域也有所應(yīng)用,比如在城市綜合管理領(lǐng)域。有研究提出了非現(xiàn)場執(zhí)法在提高執(zhí)法效率的同時,須對執(zhí)法對象進(jìn)行教育而不是單純懲戒;也有論者從城管執(zhí)法形態(tài)的比較出發(fā),在論證了非現(xiàn)場執(zhí)法優(yōu)越性的同時指出了其在執(zhí)法效果上相較現(xiàn)場執(zhí)法的不足。由此可見,非現(xiàn)場執(zhí)法在各領(lǐng)域都有所應(yīng)用的同時,也仍存在著數(shù)字治理的法治悖論[3]。

在我國數(shù)十年的實(shí)踐中,非現(xiàn)場執(zhí)法發(fā)揮了在效率、成本等方面的優(yōu)勢,然而其在運(yùn)行過程中依舊存在著一些問題。本文擬就非現(xiàn)場執(zhí)法模式當(dāng)中現(xiàn)存的癥結(jié)予以解析,在回顧非現(xiàn)場執(zhí)法制度發(fā)展歷史及其優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,分析非現(xiàn)場執(zhí)法行政價值的實(shí)現(xiàn)困境,從行政活動對人的需要的滿足和實(shí)現(xiàn)出發(fā),嘗試提出非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范路徑。

一、非現(xiàn)場執(zhí)法的變遷及其優(yōu)勢

非現(xiàn)場執(zhí)法在我國起步較早,其發(fā)展路徑呈現(xiàn)為起步、發(fā)展、完善三個階段。規(guī)范化采用非現(xiàn)場執(zhí)法則是20世紀(jì)末開始,對相對人進(jìn)行必要的違法通知等內(nèi)容在2008年才得以正式規(guī)范化地確立。近年來,隨著社會的發(fā)展,出于實(shí)際需要,算法等技術(shù)逐步進(jìn)入非現(xiàn)場執(zhí)法,自動化行政程度也越來越高,非現(xiàn)場執(zhí)法占總執(zhí)法比率也大幅提升,其優(yōu)勢日益凸顯。本部分從非現(xiàn)場執(zhí)法的發(fā)展歷程出發(fā),闡述非現(xiàn)場執(zhí)法較現(xiàn)場執(zhí)法的優(yōu)勢。

1.非現(xiàn)場執(zhí)法的發(fā)展歷程

第一,起步階段(1988-2004年)。我國非現(xiàn)場執(zhí)法的記錄最早可追溯到1988年,當(dāng)年北京市相關(guān)部門從國外引進(jìn)了兩套電子監(jiān)控設(shè)備,自此非現(xiàn)場執(zhí)法在我國得到初步應(yīng)用。到1997年4月,深圳市有關(guān)部門用自己的技術(shù)生產(chǎn)出了第一臺電子監(jiān)控設(shè)備,可以對交通違章行為進(jìn)行24小時不間斷的初步智能監(jiān)管。1997年,公安部交管局發(fā)文要求全國根據(jù)各地情況普及電子監(jiān)控設(shè)備在道路管理方面的運(yùn)用,首次規(guī)定執(zhí)法部門可以通過書面或其他非現(xiàn)場方式告知違章人在規(guī)定日期內(nèi)到指定場所處理違規(guī)行為,同時要求執(zhí)法部門將相關(guān)信息錄入電腦,至此,非現(xiàn)場執(zhí)法的運(yùn)行模型基本建立起來。

第二,發(fā)展階段(2004-2008年)。隨著非現(xiàn)場執(zhí)法的相關(guān)技術(shù)日益發(fā)展,安裝成本日漸降低,2005年起,全國各地開始在城區(qū)要道裝設(shè)電子監(jiān)控設(shè)備、在郊區(qū)的高速公路和城區(qū)快速路上安設(shè)激光設(shè)備用于查辦車輛超速,各地道路交通管理部門開始大規(guī)模推廣電子監(jiān)控設(shè)備?！兜澜环ā?2003)第114條從法律規(guī)范的層面規(guī)定了執(zhí)法部門可以根據(jù)技術(shù)性的記錄對機(jī)動車的相關(guān)違法行為進(jìn)行處罰?！兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》(2004)(以下簡稱《程序規(guī)定》)將《道交法》相關(guān)規(guī)定稱為“非現(xiàn)場處罰”程序。《程序規(guī)定》(2008)沒有繼續(xù)采用“非現(xiàn)場處罰”的表述,而是改為“依據(jù)監(jiān)控技術(shù)進(jìn)行處罰”。而2008年發(fā)布目前仍然有效的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》附則中的《查處超速行駛操作規(guī)程》章節(jié)則依舊沿用了“非現(xiàn)場處罰”的表述。非現(xiàn)場處罰依據(jù)電子監(jiān)控產(chǎn)生的視頻、圖像、數(shù)據(jù)等,在不影響交通通行的情況下提高行政處罰效率,保證了交通執(zhí)法人員在道路執(zhí)法中的安全,降低了人為主觀因素干擾的可能性[4]。在責(zé)任追究制度上,出于“現(xiàn)場取證,事后處理”的特點(diǎn),將違章車輛所有人推定為駕駛?cè)?實(shí)際上是突破了個人責(zé)任原則,形成了“責(zé)任追究制度的創(chuàng)新”,程序上將非現(xiàn)場處罰定位為當(dāng)場處罰的另一種形式的運(yùn)用。

第三,完善階段(2008年至今)。公安部陸續(xù)發(fā)布文件,對有關(guān)非現(xiàn)場執(zhí)法取證設(shè)備行業(yè)進(jìn)行規(guī)范,同時要求進(jìn)一步完善非現(xiàn)場執(zhí)法處理的制度,特別是在電子測速的取證層面制定了細(xì)化規(guī)則。近幾年來,伴隨著行政執(zhí)法踏上快速信息化的道路,人工智能、算法等技術(shù)也逐步地被引進(jìn)非現(xiàn)場執(zhí)法,成為了中國政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程的舉足輕重的里程碑和未來發(fā)展的重要趨勢。與之相對應(yīng),2020年新頒行的《程序規(guī)定》在具體制度安排上對原《程序規(guī)定》(2008)中不合時宜的部分進(jìn)行了調(diào)整與變通[5]?！冻绦蛞?guī)定》(2020)第52條規(guī)定,非現(xiàn)場處罰只適用簡易程序,不適用普通程序。目前學(xué)術(shù)通論也認(rèn)為非現(xiàn)場處罰僅適用簡易程序[6],簡易程序針對的多是輕微案件,屬于侵益較弱的處罰裁量。在非現(xiàn)場執(zhí)法中,機(jī)器學(xué)習(xí)算法完成的進(jìn)度越快[7],自動化程度也就越高。立法通過降低相對人的損益程度,彌合行政自動化與相對人保護(hù)之間的間隙,將非現(xiàn)場處罰限制在簡易程序領(lǐng)域?！兜缆方煌ò踩ā?2021)第41條作為本次行政處罰法修改的一大亮點(diǎn),被稱為“非現(xiàn)場執(zhí)法專門法條”,首次專門針對非現(xiàn)場執(zhí)法做出規(guī)定,其中第一款對電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定;第二款對利用其得出的證據(jù)要求達(dá)到“真實(shí)、清晰、完整”并必須通過人工審核;第三款對行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)以及當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)作出了規(guī)定,新增了對實(shí)際駕駛?cè)颂幜P的規(guī)定。

2.非現(xiàn)場執(zhí)法相較現(xiàn)場執(zhí)法的優(yōu)勢

高行政效率是行政權(quán)力行使的應(yīng)有之義。在交警非現(xiàn)場執(zhí)法中,超速檢測、闖紅燈檢測等多個電子監(jiān)控設(shè)備可以同時對多臺車輛進(jìn)行違章檢測,形成了獨(dú)特的空間、時間全覆蓋的“全景敞視主義”執(zhí)法管控模式[8],在此種模式管控范圍內(nèi)的駕駛?cè)嘶凇耙坏┻`法一定會被發(fā)現(xiàn)和處罰”的心理畏懼,多會自發(fā)地按照既定規(guī)則駕駛車輛[9]。

與傳統(tǒng)現(xiàn)場執(zhí)法手段相比,非現(xiàn)場執(zhí)法方式有如下優(yōu)點(diǎn):

第一,降低整體執(zhí)法成本。傳統(tǒng)交警現(xiàn)場執(zhí)法依靠大量人員,而非現(xiàn)場執(zhí)法主要通過電子監(jiān)控設(shè)備進(jìn)行執(zhí)法,使得現(xiàn)階段有條件對多條道路進(jìn)行全天候無死角監(jiān)控,實(shí)現(xiàn)了對一些持續(xù)時間較短的違法行為也能被實(shí)時抓拍,這在傳統(tǒng)執(zhí)法中難以實(shí)現(xiàn)。非現(xiàn)場執(zhí)法緩解了執(zhí)法人員短缺的困境,拓寬了道路交通的常態(tài)化管理界限,執(zhí)法強(qiáng)度得以保證,執(zhí)法所需的人力、時間成本也得以進(jìn)一步降低。

第二,保證執(zhí)法過程公平性。非現(xiàn)場執(zhí)法主要通過數(shù)字化方式生成電子證據(jù),機(jī)器采集證據(jù)的客觀性比起人工取證更有利于采證程序的規(guī)范化,也更具有說服力。執(zhí)法設(shè)備在對證據(jù)進(jìn)行識別收集之后,自動上傳到相關(guān)的信息管理系統(tǒng)中,這就增加了電子證據(jù)的可靠性,可有效避免違法干預(yù)的出現(xiàn),增加了執(zhí)法的平等性與客觀性。

第三,改善執(zhí)法環(huán)境。在現(xiàn)場執(zhí)法中,執(zhí)法人員需要與執(zhí)法對象在道路中進(jìn)行直接的近距離接觸,有時甚至是同時接觸多個執(zhí)法對象。而非現(xiàn)場執(zhí)法運(yùn)用的是先記錄再處理的執(zhí)法方式,避免了在記錄過程中執(zhí)法人員與執(zhí)法對象的不必要接觸,降低了傳統(tǒng)沖突如抗拒執(zhí)法、暴力襲警發(fā)生的概率。

第四,維持道路通行秩序。一直以來,機(jī)動車的道路違法行為,如超速、闖紅燈等行為,嚴(yán)重威脅著道路行駛的安全性?，F(xiàn)場執(zhí)法要求執(zhí)法人員對車輛進(jìn)行攔截,從而進(jìn)一步處理,客觀上沖擊了原有的道路通行秩序,存在潛在安全事故發(fā)生的可能。非現(xiàn)場執(zhí)法則有效地抑制了這些可能,車輛得以正常暢通行駛,保證了車輛通行效率和行車安全。

二、非現(xiàn)場執(zhí)法的行政價值實(shí)現(xiàn)困境

執(zhí)法權(quán)力超常行使的同時,相對人應(yīng)然層面上的權(quán)利卻沒有得到對應(yīng)的行使保證。非現(xiàn)場執(zhí)法的出現(xiàn)有效降低了人工的使用頻率,車輛違章的查處也從隨機(jī)執(zhí)法模式變?yōu)榉乾F(xiàn)場執(zhí)法對車輛的全方位監(jiān)控。但是,現(xiàn)階段非現(xiàn)場執(zhí)法存在著過度注重提高執(zhí)法效率而漠視對執(zhí)法對象合法權(quán)益合理保護(hù)的弊端。

1.政策背景視角:執(zhí)法創(chuàng)收背景下應(yīng)時而生的執(zhí)法亂象

現(xiàn)行行政處罰法第41條規(guī)定了電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備應(yīng)設(shè)置合理、標(biāo)志明顯,設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會公布,即行政機(jī)關(guān)在設(shè)置時須遵循公開原則和合理原則,然而,實(shí)際情況不盡如此。2021年《半月談》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)(1)《半月談》評地方政府亂作為,詳見 孫亮全,靠罰款撐起1/3財力?地方政府豈能“靠路吃路”!http://m.banyuetan.org/jrt/detail/20210417/1000200033134991618667590232223313_1.html,最后訪問時間2022年11月23日。,某縣交通部門收繳的交通違章罰款每年超過3 000萬元,這部分收入支撐著該縣財政收入的近三分之一。當(dāng)?shù)卦S多司機(jī)反映,縣內(nèi)幾十公里的省道上,就有近10個電子違章抓拍設(shè)備;在其他道路上,電子監(jiān)控設(shè)備也很多。但同樣在這條省道上,臨近另外兩個縣的范圍內(nèi),路況環(huán)境幾乎相同,交通違章抓拍設(shè)備卻很少。可見,本應(yīng)對相對人起到的懲戒作用和教育引導(dǎo)作用的監(jiān)測工具在這種“逐利執(zhí)法”中絲毫沒有體現(xiàn),電子監(jiān)控設(shè)備成了執(zhí)法創(chuàng)收的有力工具。

執(zhí)法創(chuàng)收的思想在一些地方的非現(xiàn)場執(zhí)法中主要通過兩種方式體現(xiàn):一是電子監(jiān)控設(shè)備本身設(shè)置不符合實(shí)際。部分地方道路管理部門根據(jù)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)道路交通狀況,故意出臺容易造成違章的規(guī)定,然后利用非現(xiàn)場執(zhí)法對違法行為高效捕捉的特點(diǎn)輔助收繳巨額罰款。二是電子監(jiān)控設(shè)備擺放位置隱蔽,存在“暗中執(zhí)法”的嫌疑,沒有起到提前公告的效果。如電子眼執(zhí)法路段標(biāo)識的形狀大小、擺放位置等方面沒有明顯可視度、可辨認(rèn)度,無法給相對人提供明確的執(zhí)法提醒。

2.行政主體視角:上令下從的行政管理困境

為保證上級指示能在行政管理體制內(nèi)得以最終落實(shí),行政組織中的一個重要原則是下級必須無條件服從上級,最終呈現(xiàn)為行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的實(shí)效結(jié)果?，F(xiàn)代行政系統(tǒng)的絕對服從機(jī)制為各級政府命令得以落實(shí)提供了制度保證。這里的治理悖論是,上級規(guī)定得越明確,具體決定權(quán)力越集中于上級,結(jié)果是決定與實(shí)際需要之間差距越大,因此上級一般也會允許下級在執(zhí)行過程中越大程度的偏移[10]。

非現(xiàn)場執(zhí)法中的“命令下達(dá)者”和“命令執(zhí)行者”也存在這樣的困境。部分地方領(lǐng)導(dǎo)為了緩解財政壓力,違規(guī)甚至違法地要求下級機(jī)關(guān)單位完成硬性罰款指標(biāo),導(dǎo)致基層執(zhí)法單位利用非現(xiàn)場執(zhí)法的便利胡亂執(zhí)法,執(zhí)法亂象的嚴(yán)重性在部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部過分看重效率、法治觀念較為淡薄的大環(huán)境下更加突出。對上級命令采取絕對服從態(tài)度的執(zhí)法人員機(jī)械式地執(zhí)行政策,漠視法律的本質(zhì)精神與價值。換言之,即使所被要求執(zhí)行的法律政策內(nèi)容明顯危及著執(zhí)法對象的人權(quán),執(zhí)法者也很難在道德上自我譴責(zé)。公務(wù)人員對上級的違法命令是否必須服從,本質(zhì)上很難界定對錯。一方面,如果下級可以以某種理由公然不執(zhí)行上級的命令,那么組織內(nèi)部根本無法得到運(yùn)轉(zhuǎn)。換言之,如果下級主觀上認(rèn)為上級下達(dá)的命令確屬違法并以此理由抗拒,那么國家機(jī)構(gòu)在組織過程中對一致性與效能性的基本需求就無法得到實(shí)現(xiàn)保證。另一方面,公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守現(xiàn)行法律法規(guī),法治原則也要求公務(wù)員模范執(zhí)行相關(guān)規(guī)定,因此在法理層面也不支持公務(wù)員以違法為理由抗辯上級的指示。這樣的治理悖論在其他領(lǐng)域的非現(xiàn)場執(zhí)法乃至地方治理的其他領(lǐng)域中也存在,而在機(jī)動車保有量較大的大前提下,這種現(xiàn)象在交警非現(xiàn)場執(zhí)法中更為突出。

3.科技風(fēng)險視角:算法黑箱對正當(dāng)程序的沖擊

(1) 算法執(zhí)法程序自身不足 在非現(xiàn)場執(zhí)法大規(guī)模適用算法技術(shù)的前提下,相對人權(quán)益的保護(hù)依賴于行政機(jī)關(guān)對正當(dāng)程序的持守。正當(dāng)程序的發(fā)展應(yīng)與時俱進(jìn),充分體現(xiàn)法治的現(xiàn)代化與信息化,同時要順應(yīng)非現(xiàn)場執(zhí)法創(chuàng)造新的程序適用規(guī)則?；诖?正當(dāng)程序與算法決策程序的矛盾可以通過行政信息公開與公眾參與等方式加以緩和[11],但由此也產(chǎn)生了算法在行政執(zhí)法中正當(dāng)程序的規(guī)則管制與其外延界定的問題。程序公開原則呼吁非現(xiàn)場執(zhí)法的透明性與非隱蔽性,也就是要求執(zhí)法過程須是面向公眾的。問題是,現(xiàn)階段算法決策程序仍存在人們不能知曉的部分,這也導(dǎo)致了相對人對執(zhí)法部門的信任度低下。如果行政機(jī)關(guān)利用算法分析個人信息等數(shù)據(jù),并且將分析得到的結(jié)果作為判斷是否對相對人采取損益的行為依據(jù)時,那么決策過程對相對人來說就有著正當(dāng)程序的權(quán)利行使的瑕疵問題。算法的黑箱性讓執(zhí)法部門的權(quán)力行使無法實(shí)現(xiàn)公開與透明。顯然,算法沖擊了非現(xiàn)場執(zhí)法正當(dāng)程序的公開性。

(2)市場化算法制度弊端 在政府采購行為或者把將相關(guān)服務(wù)外包的前提下,執(zhí)法部門使用的算法系統(tǒng)有兩個來源:一是在市場上采購相關(guān)系統(tǒng),二是將所需的服務(wù)通過外包的方式轉(zhuǎn)移給高度專業(yè)化的高新技術(shù)企業(yè)?？萍计髽I(yè)的收入高度依賴于算法的研發(fā)及其產(chǎn)權(quán),對企業(yè)而言,其營利性與排他性也推動著其自身的發(fā)展,故通常來講,企業(yè)并沒有意愿公開算法,公眾也就無從得知相關(guān)信息?？梢钥闯?在現(xiàn)階段算法應(yīng)用制度高度應(yīng)市的前提下,營利導(dǎo)向型、自我封閉型的市場主體得以在購買服務(wù)方與具體服務(wù)方之間逐步形成,算法在應(yīng)用于行政相關(guān)行為時也保留了原本用于商業(yè)用途時的黑箱性。如今,算法技術(shù)的前端應(yīng)用與科研領(lǐng)域已逐步走進(jìn)深度學(xué)習(xí)的時代,但算法黑箱性的固有弊端仍然存在于其在行政機(jī)關(guān)的應(yīng)用。

4.非現(xiàn)場執(zhí)法自身視角:程序性與合理性義務(wù)未盡

(1)程序性義務(wù)執(zhí)行缺位 現(xiàn)場執(zhí)法本身具有對執(zhí)法程序公開的推進(jìn)作用,如執(zhí)法人員亮明身份證件、當(dāng)面告知違法事由、當(dāng)面聽取意見,相對人能非常清晰地感知執(zhí)法理由、認(rèn)定根據(jù)、處罰結(jié)果等,通過罰教效果結(jié)合的處罰方式,比較好地體現(xiàn)了“不是為了處罰而處罰”的行政處罰基本原則[12]。反觀非現(xiàn)場執(zhí)法中,違法證據(jù)收集的高效便捷則有可能助長程序性缺失現(xiàn)象的出現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中,交通違法數(shù)量之高使得如果相對人都正常地行使救濟(jì)權(quán)利,可能致使救濟(jì)途徑陷入人手嚴(yán)重缺失的困境。毋庸置疑,整個處罰程序的高效性是以損害相對人的程序性權(quán)利為前提的,這正是非現(xiàn)場執(zhí)法的現(xiàn)有缺陷所在。非現(xiàn)場執(zhí)法所搜集的電子證據(jù)可以作為執(zhí)法部門作出處罰的唯一依據(jù),但這種缺失相對人參與的執(zhí)法過程無疑是“缺席審判”[13]。簡言之,非現(xiàn)場執(zhí)法中被處罰人參與權(quán)利是缺失的,而且相對人權(quán)利行使的制度化路徑同樣也同樣處于空白區(qū)域。

(2)合理性義務(wù)執(zhí)行缺位 比例原則是執(zhí)法部門在制定與施用非現(xiàn)場執(zhí)法時須貫徹全程的重要行政法基本原則。非現(xiàn)場處罰的制定范圍須遵循限定原則與限度原則,處罰的具體實(shí)施方法及具體違法行為對應(yīng)的應(yīng)罰程度,均須相關(guān)立法職能部門根據(jù)具體違法行為的本質(zhì)屬性、具體情境、違法后果等因素給予科學(xué)評價,執(zhí)法部門在對相對人進(jìn)行處罰時對自由裁量權(quán)的行使也應(yīng)慎重[14]。

現(xiàn)實(shí)中處罰比例過高的現(xiàn)象說明在行政處罰制度的制定及其具體施行過程中,某種意義上背離了應(yīng)遵循的過罰相當(dāng)性原則與比例原則。現(xiàn)實(shí)中有這么一種情況:相對人通過理性地計算違法收益而依舊選擇實(shí)施該違法行為,甚至選擇多次違法,那么在不考慮相對人對規(guī)則不知悉、行政處罰告知滯后的情況之下,對這種情況有兩種解釋:第一,處罰力度、處罰密度過大,且規(guī)定針對的違法主體過于寬泛,使得處罰不得人心,失去了應(yīng)有的公信力;第二,處罰力度過小,相對人不能從處罰中得到應(yīng)有的懲戒,公眾也不能從處罰中感到應(yīng)有的“一般預(yù)防”作用[15]。

三、非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范路徑

在分析非現(xiàn)場執(zhí)法現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上,此處嘗試從三個方面給出相應(yīng)的規(guī)范路徑:一是行政體制內(nèi)部的政績評價體系;二是非現(xiàn)場執(zhí)法本身的算法公開策略;三是行政執(zhí)法流程的具體執(zhí)行程序。

1.行政體制內(nèi)部:重塑政績評價體系

“可治理的民主”[16]中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是人民對政府行為的評價有效反饋到政府并作用于政府的行為。評價因素的結(jié)果導(dǎo)向作用在政府績效評價體系運(yùn)行過程中已經(jīng)得到充分驗(yàn)證?，F(xiàn)階段,為構(gòu)造依憲依法行政和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政府治理框架,為塑造以人民評價為目標(biāo)導(dǎo)向的服務(wù)型政府,亟需以人民滿意為中心,在政府績效管理層面加快推進(jìn)行政體制改革,以達(dá)成政府績效評價體系的重塑目標(biāo)。重新塑造新的、以人民為中心的政府評價體系是引導(dǎo)政府積極作為以滿足人民真正需求的必要前提。以人民真正需求為核心的公共價值的構(gòu)造需要經(jīng)過社會價值篩選,并最終體現(xiàn)為黨的意志與執(zhí)政方向,這也是政府績效管理的基本流程,公眾最終會在政府提供公共服務(wù)時感受到政府職能的轉(zhuǎn)變。

制度的高度確定性有利于前述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[17]。具體而言有以下三點(diǎn):第一,政績考評應(yīng)堅持結(jié)果導(dǎo)向。公共事務(wù)的處理往往是具有長期性的,片面地依賴過程導(dǎo)向的理念執(zhí)政容易導(dǎo)致形式主義;反之,則有利于形成高效政府。第二,在非現(xiàn)場執(zhí)法中,政績考評應(yīng)堅持價值導(dǎo)向。中國各地方發(fā)展水平差異較大,即使在一省之內(nèi)各地市的實(shí)際情況之間都可能大相徑庭,因此,必須堅持價值導(dǎo)向,因地制宜,科學(xué)確定實(shí)際可行的考核方法,而非“一刀切”地僅依賴單一的數(shù)據(jù)式考核。此外,還可考慮引入第三方評價機(jī)制,發(fā)揮其獨(dú)立、專業(yè)優(yōu)勢,推動政績考核逐步走向現(xiàn)代化、專業(yè)化。

2.人民監(jiān)督體系:結(jié)合干部容錯機(jī)制

近年來,為激勵干部敢作敢為,黨中央推出了干部容錯機(jī)制。具體而言,在加強(qiáng)全過程人民民主監(jiān)督的同時,對干部在合理范圍內(nèi)造成的“過錯”或“未達(dá)預(yù)期”作部分或全部的責(zé)任豁免。反之,如果一味地通過權(quán)力監(jiān)督對敢于試錯的干部進(jìn)行問責(zé),甚至營造過于謹(jǐn)慎的從政環(huán)境,故意打壓敢做事能做事的干部那么會造成干部過于保守、不敢創(chuàng)新的新問題。換言之,權(quán)力監(jiān)督須注意目標(biāo)導(dǎo)向,如果權(quán)力監(jiān)督的某種方式造成的結(jié)果是干部執(zhí)政不敢作為,那么應(yīng)通過調(diào)整對待監(jiān)督中“問責(zé)”和“容錯”的比例與處理方式[19];否則會影響監(jiān)督的最終效果,失去了監(jiān)督的正當(dāng)性,甚至可能造成監(jiān)督本身被利用的工具化困境。展開來說,在非現(xiàn)場執(zhí)法中,應(yīng)通過以下幾點(diǎn)進(jìn)行改進(jìn):

第一,在非現(xiàn)場執(zhí)法的全過程中加強(qiáng)人民民主監(jiān)督,努力使民主監(jiān)督的意見渠道豐富化。

第二,在交警非現(xiàn)場執(zhí)法領(lǐng)域增加干部容錯機(jī)制的面向?qū)ο?為干部的“必要試錯”作有效兜底。重視人才是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng),干部容錯機(jī)制不僅應(yīng)堅持現(xiàn)已涵蓋的黨政、人大、民主黨派的范圍不縮小,而且應(yīng)擴(kuò)大到各企事業(yè)單位、人民團(tuán)體等依法從事提供公共服務(wù)的工作人員。

第三,相關(guān)職能部門還應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好人民監(jiān)督與干部容錯機(jī)制的平衡,細(xì)化相關(guān)政策,實(shí)事求是,結(jié)合具體個案的實(shí)際情況,作出利益衡平的處理決定。

3.非現(xiàn)場執(zhí)法本身:優(yōu)化算法公開策略

(1)算法自身應(yīng)改進(jìn)算法解釋邏輯 算法解釋權(quán)的特點(diǎn)是動態(tài)性、溝通性、相對性、程序性,其應(yīng)具有行政行為應(yīng)有的正當(dāng)程序原則,方便行政方和相對人之間的溝通與建立信任。在對算法本身要求落實(shí)運(yùn)行公開透明原則的同時,應(yīng)賦予相對人一定的意見申辯權(quán)利與參與權(quán)利,以確保算法解釋想表達(dá)的意思有效地被具體特定相對人所知悉,并能有效消除相對人對行政行為的疑問與不解。但是,從另一方面看,算法得以高效自動運(yùn)轉(zhuǎn)的邏輯前提是“無須進(jìn)行與自然人之間的信息交流”,也由此產(chǎn)生了算法呈現(xiàn)“權(quán)力感”的魅惑外觀。算法試圖使相對人產(chǎn)生“信任感”,本質(zhì)上與算法沒有關(guān)系,這種“信任”實(shí)質(zhì)上是算法背后的行政機(jī)關(guān)與相對人之間基于人類共同特點(diǎn)的信任[19]。算法解釋邏輯的具體改進(jìn)路徑闡述如下:

第一,算法解釋權(quán)的外延界限并不是處于持續(xù)確定的狀態(tài),其權(quán)利主張具有程序性的特點(diǎn),該權(quán)利的實(shí)時界限應(yīng)按照實(shí)際情形下相對人對行政機(jī)關(guān)的信任程度與成本給定[20]。第二,執(zhí)法部門應(yīng)對算法如何進(jìn)行解釋有系統(tǒng)性的通曉。算法往往“由眾多工程師設(shè)計組成的復(fù)雜公式?jīng)Q定”,行政機(jī)關(guān)掌握其算法的整體運(yùn)行機(jī)制,這是算法解釋權(quán)有效實(shí)施的前提[21]。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),執(zhí)法部門或運(yùn)用算法決策的規(guī)制機(jī)構(gòu)就應(yīng)打通其內(nèi)部壁壘,在執(zhí)法部門內(nèi)部樹立算法倫理與合規(guī)實(shí)踐,在執(zhí)法的全過程落實(shí)執(zhí)法部門應(yīng)履行的告知及解釋義務(wù)和對相對人的回應(yīng)[22]。第三,在告知環(huán)節(jié)執(zhí)法部門可以在事前進(jìn)行模糊性解釋。由于算法的自我演化與不確定性,算法向相對人的告知可以描述算法的整體運(yùn)行,讓相對人感知算法的具體運(yùn)行情況,幫助個體更加了解決策依據(jù),而非對算法的所有參數(shù)和所有細(xì)節(jié)進(jìn)行描述[24]。第四,執(zhí)法部門可以根據(jù)自身能力、日常執(zhí)法數(shù)量與算法影響程度而選擇人工解釋或機(jī)器解釋。在理念層面,人工解釋具有一定的優(yōu)先性,專業(yè)高效的人工解釋更有利于信任的建立。同時,對于一些對個人或社會造成重大影響的算法,應(yīng)采取人工的方式進(jìn)行解釋[24],以便相對人或公益組織對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行算法監(jiān)督[25]。

(2)行政引導(dǎo):推行算法專利制度 以算法審計、算法透明度報告為代表的呼聲較高的治理路徑,都不可避免地增加治理成本與企業(yè)抵觸心理。而專利公開與算法解釋有機(jī)結(jié)合,在降低治理成本的同時,其核心在于激發(fā)企業(yè)活力。算法創(chuàng)新是充分發(fā)揮數(shù)據(jù)及硬件資源的價值的關(guān)鍵前提,是智能社會運(yùn)轉(zhuǎn)的基石,也是先進(jìn)生產(chǎn)力的標(biāo)志。在供給側(cè)改革的大背景下,高技術(shù)附加值產(chǎn)品的創(chuàng)新需要基礎(chǔ)科研與應(yīng)用創(chuàng)新的共同發(fā)展?；A(chǔ)科研的進(jìn)步,主要依靠政府財政對科研單位的投入,應(yīng)用技術(shù)的創(chuàng)新則更多地依賴企業(yè)進(jìn)行專利創(chuàng)新。通過公開換壟斷,實(shí)現(xiàn)基于其商業(yè)化后的利益保障,是企業(yè)創(chuàng)新的源動力。因此,人工智能基礎(chǔ)算法的可專利性,將進(jìn)一步引導(dǎo)企業(yè)加大投入并申請專利,同時利用專利公開減輕企業(yè)所面臨的監(jiān)管壓力,最終達(dá)到利用專利公開破除算法黑箱的目標(biāo)。

現(xiàn)階段,專利申請在整個周期的實(shí)際時間成本較之前有較大的減低。目前存在的問題是其還未完全完成對算法的技術(shù)性程序更迭,仍需加大改良相關(guān)的審查流程?，F(xiàn)階段專利申請與審查逐漸推廣電子化辦公,但相關(guān)制度化建設(shè)仍未能跟上腳步。一方面,目前全國各個省區(qū)市現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)機(jī)制已填充了部分新技術(shù)領(lǐng)域主體的需求,然而在職能區(qū)域劃分等層面仍存在不足。國家層面、各細(xì)分領(lǐng)域?qū)用鎸χR產(chǎn)權(quán)的高質(zhì)量綜合服務(wù)體系仍未建成,造成了各地市各謀其政的局面,不能集中力量辦事?，F(xiàn)階段最迫切需要做的事情就是建立健全有關(guān)人工智能等高新技術(shù)領(lǐng)域?qū)＠暾垖彶榈膬?yōu)先服務(wù)制度。另一方面,應(yīng)對算法等人工智能技術(shù)的專利審查開通綠色通道,嘗試把算法等人工智能技術(shù)用作專利審查的輔助手段,并在實(shí)踐中形成匯集使用數(shù)據(jù),以便形成標(biāo)準(zhǔn)合理的制度化使用路徑。

4.行政執(zhí)法流程:改良具體執(zhí)行程序

(1)落實(shí)行政程序義務(wù)履行 盡管非現(xiàn)場執(zhí)法簡化了行政處罰程序,但行政相對人程序參與的權(quán)利不能因此而被忽視。非現(xiàn)場執(zhí)法的本質(zhì)是行政處罰行為,行政行為不會隨著其形式與作出程序的不同而發(fā)生屬性的變化。也就是說,非現(xiàn)場執(zhí)法依然歸屬于負(fù)擔(dān)性行政行為,決定著相對人合法權(quán)益的削減事宜。非現(xiàn)場執(zhí)法的高效快捷使得相對人在決策過程中參與權(quán)利的伸張空間縮小,此時應(yīng)針對性地改良相對人知悉懲戒后的申訴流程。具體而言,在非現(xiàn)場執(zhí)法作出決策后應(yīng)盡快告知相對人,使其知悉申訴程序的存在。如果涉及重大利益的,行政機(jī)關(guān)還應(yīng)開啟聽證流程,確保相對人的合法權(quán)益得到有效保障。

(2)建立行政處罰標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制 立法者在對具體行為處罰程度進(jìn)行設(shè)定時,考慮原有的情節(jié)、結(jié)果等不可變因素之外,還應(yīng)考慮潛在處罰頻率、當(dāng)?shù)鼐用袷杖氤惺苣芰Φ茸償?shù)指標(biāo),進(jìn)而使得執(zhí)法部門擁有更加靈活的自由裁量權(quán),進(jìn)一步增加處罰的合理性。也就是說,就變數(shù)指標(biāo)而言,執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)并沒有擴(kuò)張。從現(xiàn)實(shí)出發(fā),這些變數(shù)指標(biāo)在進(jìn)行換算的時候可能會給執(zhí)法本身帶來不確定性。對此,可以在某種情況下將變數(shù)指標(biāo)通過某種制度化的方式提前敲定,對該換算的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)時更新,這種更新成本與耗費(fèi)時間相較法律規(guī)范層面的修改有較大優(yōu)勢,從而能有效解決執(zhí)法中“過度靈活”與“過度確定”的衡平難題[26]。

四、研究結(jié)論與政策啟示

交警非現(xiàn)場執(zhí)法極大地提高了執(zhí)法效率,特別是在算法技術(shù)加持的自動化行政革命的時代背景下,非現(xiàn)場執(zhí)法占執(zhí)法比率大幅上升,但在“高效公正便捷”的外觀下,非現(xiàn)場執(zhí)法也逐漸在實(shí)踐中顯露出缺陷。交警非現(xiàn)場執(zhí)法的問題主要是:第一,部分地方政府利用非現(xiàn)場執(zhí)法的工具優(yōu)勢補(bǔ)充地方財政;第二,行政體制內(nèi)部上令下從導(dǎo)致即使上級命令不當(dāng)甚至違法,下級也必須服從且執(zhí)行;第三,自動化行政必需的算法技術(shù)給行政執(zhí)法正當(dāng)程序帶來嚴(yán)重沖擊,其原因既有其自身的不足,也有算法技術(shù)開發(fā)與采購市場化制度帶來的弊端;第四,執(zhí)法部門本身程序性與合理性義務(wù)執(zhí)行缺位,導(dǎo)致行政相對人的救濟(jì)權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)。

對此,本文提出改進(jìn)措施,具體而言:第一,在行政體制內(nèi)部應(yīng)重新塑造新的以人民為中心的行政評價體系;第二,優(yōu)化人民監(jiān)督體系,重點(diǎn)在于對干部的部分錯誤作出責(zé)任豁免處理;第三,在非現(xiàn)場執(zhí)法中正視自身問題,優(yōu)化算法公開策略,突出改進(jìn)算法解釋邏輯與推行算法專利制度的必要性;第四,改良非現(xiàn)場執(zhí)法的具體執(zhí)行程序,即加強(qiáng)行政程序義務(wù)履行的規(guī)范化與搭建動態(tài)調(diào)節(jié)行政處罰標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制。希冀通過以上四個具體層面的改進(jìn),交警非現(xiàn)場執(zhí)法能更加規(guī)范化。