政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)

盧榮婕 周佑勇

(1.東南大學(xué)法學(xué)院,南京,211189; 2.中央黨校[國(guó)家行政學(xué)院]政治和法律教研部,北京,100091)

1 引言

政務(wù)信息資源高質(zhì)量管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于清晰明確的產(chǎn)權(quán)界定,以及公平合理的界定標(biāo)準(zhǔn)。所謂政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是指數(shù)據(jù)主體對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)資源所享有的持有權(quán),對(duì)政務(wù)原始數(shù)據(jù)享有的加工使用權(quán),對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品所享有的經(jīng)營(yíng)權(quán),屬于一種多元權(quán)利并存的權(quán)利束,而政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)則是對(duì)上述數(shù)據(jù)資源提供權(quán)益配置方案。中央文件多次指出要構(gòu)建歸屬清晰的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度,強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定的重要性,提出要逐步完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的政策及標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)《國(guó)家數(shù)據(jù)資源調(diào)查報(bào)告(2021)》統(tǒng)計(jì),2021年全國(guó)數(shù)據(jù)資源總存儲(chǔ)量達(dá)到6.6ZB,位列全球第二[1]。政務(wù)數(shù)據(jù)是最優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)資源,因而,如何將海量紛繁混雜的原始數(shù)據(jù)資源升級(jí)為數(shù)據(jù)服務(wù)或產(chǎn)品,進(jìn)而轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)資產(chǎn)與資本,不僅是我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)面臨的“攔路虎”,也是世界性難題[2]。

目前,學(xué)者對(duì)于數(shù)據(jù)的討論多集中在數(shù)據(jù)權(quán)利類型、數(shù)據(jù)要素保護(hù)理論,對(duì)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定討論很少,更遑論政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)。在立法路徑上,以低位階形式運(yùn)行為主,僅在地方數(shù)據(jù)立法、市場(chǎng)主體工作條例制定等方面進(jìn)行初步探索,并沒(méi)有形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)法律體系。此外,還具有司法適用窘迫,因此,提出政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)極具理論與實(shí)踐意義[3]。基于此,本文通過(guò)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)概念以及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定現(xiàn)有模式進(jìn)行梳理,分析政務(wù)數(shù)據(jù)確權(quán)所面臨的權(quán)益復(fù)雜性、政務(wù)數(shù)據(jù)性質(zhì)的依附性、主體的多元化等難題,提出政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的三維標(biāo)準(zhǔn)去探討當(dāng)下政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定。

2 政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的現(xiàn)有模式及其存在的問(wèn)題

概念乃是解決法律問(wèn)題所必需的和必不可少的工具[4]。政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)的提出,需要在厘清政務(wù)數(shù)據(jù)概念的前提下,通過(guò)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定現(xiàn)有確權(quán)模式的梳理,分析現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)界定模式的不足,以便為政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定提供參考方案。

2.1 政務(wù)數(shù)據(jù)的內(nèi)涵

討論政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定模式,首先應(yīng)厘清政務(wù)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)等基本范疇。理論與立法實(shí)踐關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)的概念分歧較大,核心爭(zhēng)議點(diǎn)主要體現(xiàn)為兩個(gè)層面:其一,就數(shù)據(jù)主體而言,是采用狹義界定、中義界定還是廣義界定。其中,狹義是指主體僅限于政府;中義是將主體擴(kuò)大為行政主體;廣義是指將主體擴(kuò)大至黨委工作機(jī)構(gòu)。理論與立法實(shí)踐觀點(diǎn)如表1所示。其二,就數(shù)據(jù)處理行為而言,是將行為限定為履行法定職責(zé)還是只要與政務(wù)活動(dòng)相關(guān)即可。

表1 理論與立法實(shí)踐關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)定

政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定障礙之一,在于未對(duì)權(quán)利客體進(jìn)行清晰界定。程嘯[7]、劉權(quán)[12]、薛麗等[13]認(rèn)為政務(wù)數(shù)據(jù)(公共數(shù)據(jù))是指行政機(jī)關(guān)在履行行政職責(zé)過(guò)程中所獲取的數(shù)據(jù)集合[12],政務(wù)數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)等相關(guān)概念并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。雖然政務(wù)數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)、政府信息、公共數(shù)據(jù)有著密切的聯(lián)系,但四者之間仍然有著較大的區(qū)別?！栋不帐〈髷?shù)據(jù)發(fā)展條例》第48條第1款規(guī)定,公共數(shù)據(jù)包括政務(wù)數(shù)據(jù)以及與人民群眾利益密切聯(lián)系的教育、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域公用企事業(yè)單位制作或者收集的公用數(shù)據(jù)(1)安徽省人大(含常委會(huì))發(fā)布的《安徽省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》。。相類似的立法實(shí)踐如《四川省數(shù)據(jù)條例》第10條第2款規(guī)定(2)四川省人大(含常委會(huì))發(fā)布的《四川省數(shù)據(jù)條例》。。2022年12月2日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)二十條》)明確指出各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法行政履職或提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)屬于公共數(shù)據(jù)(3)中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì) 國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》。。

可見(jiàn),公共數(shù)據(jù)不僅包含政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù),以及公共機(jī)構(gòu)搜集的數(shù)據(jù),還包括特定私營(yíng)部門(mén)在具有公共屬性的領(lǐng)域或空間中涉及公共利益的數(shù)據(jù)[14]。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第2條可知,政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的信息,其功能在于保障社會(huì)公眾知情權(quán)(4)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》。。政府?dāng)?shù)據(jù)是指由政府產(chǎn)生或擁有的數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)稱[15],在功能上不僅僅在于保障知情權(quán),更多的是保障原始數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用權(quán)。政府?dāng)?shù)據(jù)不僅包含政府信息,還包括由傳感器或機(jī)器設(shè)備自動(dòng)生成的數(shù)據(jù)?？梢?jiàn),公共數(shù)據(jù)范圍最廣,政務(wù)數(shù)據(jù)和政府?dāng)?shù)據(jù)是公共數(shù)據(jù)的子集[16],政務(wù)數(shù)據(jù)范圍要大于政府?dāng)?shù)據(jù),政府?dāng)?shù)據(jù)范疇要大于政府信息。

不同數(shù)據(jù)主體制作與搜集數(shù)據(jù)的權(quán)限不同,產(chǎn)權(quán)界定也不相同,如事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)與狹義上政府部門(mén)制作或獲取的政務(wù)數(shù)據(jù),在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定時(shí)并不相同。因而,為了更為精準(zhǔn)地界定政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán),本文將研究對(duì)象定位為狹義政府?dāng)?shù)據(jù),也就是政府部門(mén)收集和掌握的數(shù)據(jù),事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等主體掌握的數(shù)據(jù)不屬于本文討論的“政務(wù)數(shù)據(jù)”范疇。換言之,通過(guò)數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)處理行為與權(quán)益相結(jié)合的方式對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)概念予以限縮,政務(wù)數(shù)據(jù)是指政府部門(mén)在進(jìn)行政務(wù)活動(dòng)過(guò)程中制作、獲取的與社會(huì)公共利益密切相關(guān)的各種數(shù)據(jù)資源集合,具體可分為兩類:一是政務(wù)自身數(shù)據(jù),該類數(shù)據(jù)是由政務(wù)部門(mén)制作或獲取的數(shù)據(jù),如政務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、自然環(huán)境數(shù)據(jù)等;二是政務(wù)附隨數(shù)據(jù),此類數(shù)據(jù)主要是來(lái)源于對(duì)政務(wù)自身數(shù)據(jù)加工處理而自動(dòng)形成的附隨數(shù)據(jù),如政府內(nèi)部管理數(shù)據(jù),以及使用政府機(jī)器設(shè)備、應(yīng)用軟件所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。

2.2 政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)概念是產(chǎn)權(quán)在大數(shù)據(jù)時(shí)代的擴(kuò)充與延展,因而,需要通過(guò)對(duì)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的剖析,總結(jié)出政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)概念。

(1)關(guān)于產(chǎn)權(quán)的概念。產(chǎn)權(quán)的規(guī)范含義無(wú)論在西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)還是法學(xué)領(lǐng)域,目前并沒(méi)有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn),主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于:一是產(chǎn)權(quán)是單一的權(quán)利還是由一系列權(quán)利所組成的權(quán)利束;二是產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。就第一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)而言,通過(guò)梳理西方產(chǎn)權(quán)理論可知,科斯更多的是從資源配置效率角度討論產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題,對(duì)于產(chǎn)權(quán)概念并沒(méi)有給出詳細(xì)的論證[17]。哈德羅·德姆塞茨在《關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論》中首次較為系統(tǒng)地闡述了產(chǎn)權(quán)概念,將產(chǎn)權(quán)看作是單一的受益或受損的權(quán)利[18]。相類似的觀點(diǎn)如阿曼·A·阿爾欽在《產(chǎn)權(quán):一個(gè)經(jīng)典注釋》中提出的產(chǎn)權(quán)是一種選擇的權(quán)利[19]?，F(xiàn)在觀點(diǎn)更多集中于將產(chǎn)權(quán)看作是所有權(quán)、支配權(quán)與處置權(quán)等所組成的權(quán)利束[20]。就第二個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)而言,則更多發(fā)生在法學(xué)領(lǐng)域。有學(xué)者將產(chǎn)權(quán)看作是財(cái)產(chǎn)權(quán)[21],認(rèn)為產(chǎn)權(quán)可以包含物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利或權(quán)能的組合[22]。也有學(xué)者將產(chǎn)權(quán)看作是所有權(quán)[23],是包含多種權(quán)利的權(quán)利束,具體包括占有權(quán)、控制權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等,其中排他性占有是產(chǎn)權(quán)的根本權(quán)利屬性[24]。本文認(rèn)為產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)雖緊密相關(guān)但不等同,產(chǎn)權(quán)集中在動(dòng)態(tài)層面上[25],側(cè)重于物的交易與利用,而所有權(quán)(財(cái)產(chǎn)權(quán))則是一種靜態(tài)的歸屬關(guān)系。因而,產(chǎn)權(quán)的范疇要大于所有權(quán),是一組包含所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、繼承權(quán)的權(quán)利束,所有權(quán)只是作為產(chǎn)權(quán)的核心權(quán)能。

(2)關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的概念。有學(xué)者通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)、產(chǎn)權(quán)概念的剖析,進(jìn)而指出數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是指從法律層面上確認(rèn)數(shù)據(jù)權(quán)益人,賦予數(shù)據(jù)權(quán)益人排他性使用數(shù)據(jù)資源的權(quán)利[20]。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定不同于物理產(chǎn)權(quán),物理產(chǎn)權(quán)具有排他性或者獨(dú)占性,而數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)則具有場(chǎng)景性或共享性,更強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)權(quán)的使用[14]。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)概念界定的難點(diǎn)在于,是以效率為首位還是以保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)益為本位。如果側(cè)重于數(shù)據(jù)的開(kāi)放利用,那么,數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的關(guān)注點(diǎn)在于對(duì)數(shù)據(jù)資源配置效率最大化;如果側(cè)重于保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)益,那么,數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定則是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)權(quán)益配置最大化。本文認(rèn)為,應(yīng)在利益均衡視角下予以概念界定,數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是一種在確保數(shù)據(jù)主體權(quán)益最大化的前提下實(shí)現(xiàn)資源配置效率優(yōu)化的方案,其實(shí)質(zhì)是對(duì)不同數(shù)據(jù)要素權(quán)利配置方案,主要分為數(shù)據(jù)所有權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、處置權(quán)、隱私權(quán)和許可權(quán)等[26]。政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是指對(duì)數(shù)據(jù)資源所享有的持有權(quán)、對(duì)原始數(shù)據(jù)的加工使用權(quán)、對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品/數(shù)據(jù)集合所獲得的運(yùn)營(yíng)權(quán),具體可以劃分為政務(wù)數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、原始政務(wù)數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權(quán),具有價(jià)值上的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特征[27]。關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬并未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn),而政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定不清,不僅會(huì)影響政務(wù)數(shù)據(jù)與其他類數(shù)據(jù)資源的深度融合,阻礙全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系的建設(shè),還會(huì)帶來(lái)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享責(zé)任認(rèn)定的難題。

2.3 政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的現(xiàn)有模式

目前尚未形成一個(gè)相對(duì)成熟與統(tǒng)一的界權(quán)模式。關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的代表性觀點(diǎn)如下:

(1)勞動(dòng)賦權(quán)理論下的正向確權(quán)模式。主要包括以下幾種情形:其一,運(yùn)用“投入界權(quán)”理念。根據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)增值的貢獻(xiàn)率進(jìn)行權(quán)屬配置,由數(shù)據(jù)原發(fā)者享有所有權(quán),數(shù)據(jù)處理者享有用益物權(quán)[28]。如《數(shù)據(jù)二十條》中指出,數(shù)據(jù)要素收益初次分配遵循“誰(shuí)投入、誰(shuí)貢獻(xiàn)、誰(shuí)受益”原則。其二,運(yùn)用產(chǎn)權(quán)分離理念。數(shù)據(jù)所有權(quán)與使用權(quán)分離是數(shù)字化時(shí)代權(quán)利特點(diǎn)之一[29],將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置成所有權(quán)與使用權(quán),保證數(shù)據(jù)要素“由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬”。2020年9月18日實(shí)施的《北京國(guó)際大數(shù)據(jù)交易所設(shè)立工作實(shí)施方案》中提出區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)所有權(quán)和使用權(quán),實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”(5)北京市地方金融監(jiān)督管理局、北京市經(jīng)濟(jì)和信息化局發(fā)布的《北京國(guó)際大數(shù)據(jù)交易所設(shè)立工作實(shí)施方案》。。其三,運(yùn)用國(guó)有財(cái)產(chǎn)理論。將政務(wù)數(shù)據(jù)看作是國(guó)有資產(chǎn),由國(guó)家和地方政府享有所有權(quán)與收益權(quán),政府部門(mén)享有管理權(quán),國(guó)有企業(yè)享有數(shù)據(jù)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)權(quán)[30]。有學(xué)者根據(jù)收集主體將權(quán)利予以歸屬,中央政府部門(mén)收集的數(shù)據(jù)歸中央政府所有,地方政府收集的數(shù)據(jù)歸地方政府所有[31]。立法上如《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第3條、《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》第6條與《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》第4條均采納了這一分配方案。

(2)算法規(guī)制理論下的反向確權(quán)模式。通過(guò)對(duì)算法的規(guī)制,將經(jīng)由不合法算法產(chǎn)生的衍生數(shù)據(jù)予以排除,實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利行使權(quán)限的界定,最終完成政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的反向確權(quán)[32]。換言之,單一、獨(dú)立的政務(wù)數(shù)據(jù)不具有高價(jià)值性,只有通過(guò)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理,在數(shù)據(jù)之間建立關(guān)系模塊,方可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的增值,同時(shí),這項(xiàng)工作的完成也離不開(kāi)算法技術(shù)的支撐[33]。因而,根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)是否經(jīng)過(guò)合法算法進(jìn)行采集、分析與建模等處理,排除非法算法產(chǎn)生的衍生政務(wù)數(shù)據(jù),只保留合法算法產(chǎn)生的衍生數(shù)據(jù),最終實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)利界限的厘清。

(3)開(kāi)發(fā)利用理論下的模糊化處理模式。基于阿羅信息悖論[34]可知,傳統(tǒng)的權(quán)利保護(hù)框架體系,如物權(quán)法保護(hù)模式、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法保護(hù)模式、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法保護(hù)模式等,都是產(chǎn)生于大數(shù)據(jù)時(shí)代之前,權(quán)利客體大多具有競(jìng)爭(zhēng)性,這與數(shù)據(jù)所具有的非競(jìng)爭(zhēng)性具有較大差異,無(wú)法滿足新興數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的需要[35]。此外,基于數(shù)據(jù)所具有的多棲性,如若只是將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)賦予某一個(gè)主體也就排除了其他主體重復(fù)利用同一數(shù)據(jù)要素的可能,則封鎖了數(shù)據(jù)倍增和實(shí)現(xiàn)最大價(jià)值的可能[24]。因而,應(yīng)將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)到對(duì)數(shù)據(jù)處理行為的規(guī)制,建立數(shù)據(jù)訪問(wèn)權(quán)[36],以數(shù)據(jù)價(jià)值開(kāi)發(fā)利用為核心,“不求所有,但求所用”[37],以期在數(shù)據(jù)主體間形成良性的利益互動(dòng)機(jī)制[38]。

2.4 現(xiàn)有模式存在的問(wèn)題

上述三種界定模式具有一定的合理性,但對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)而言仍面臨以下幾個(gè)難題。

第一,正向確權(quán)模式的判斷難題。該模式主要基于勞動(dòng)賦權(quán)理論進(jìn)行界定,或者運(yùn)用產(chǎn)權(quán)分離理論,根據(jù)不同主體對(duì)數(shù)據(jù)增值的貢獻(xiàn),將所有權(quán)歸屬于數(shù)據(jù)原發(fā)者,使用權(quán)、管理權(quán)或收益權(quán)等給予數(shù)據(jù)處理者。該種確權(quán)模式的局限性會(huì)增大交易成本(流通成本)且可操作性不強(qiáng),數(shù)據(jù)在原發(fā)者與處理者之間的增值具有動(dòng)態(tài)性,很難對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值貢獻(xiàn)比例與收益進(jìn)行明確劃分。此外,基于數(shù)據(jù)原發(fā)者的弱勢(shì)地位很難與數(shù)據(jù)處理者平等對(duì)話,甚至存在被數(shù)據(jù)處理者裹挾的風(fēng)險(xiǎn)。因而,在進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定時(shí),如若只是單一地根據(jù)勞動(dòng)進(jìn)行權(quán)利配置,那么,可能難以調(diào)和數(shù)據(jù)生產(chǎn)者與數(shù)據(jù)處理者之間的利益抵牾。

首先,對(duì)于數(shù)據(jù)生產(chǎn)者即社會(huì)公眾而言,其無(wú)時(shí)無(wú)刻不在產(chǎn)生原始數(shù)據(jù),但單個(gè)原始數(shù)據(jù)幾乎沒(méi)有價(jià)值,真正有價(jià)值的是規(guī)?；?、結(jié)構(gòu)化的衍生數(shù)據(jù)。此外,基于社會(huì)公眾的信息弱勢(shì)地位,即使賦予數(shù)據(jù)主體一定的數(shù)據(jù)權(quán)利,面對(duì)信息的不對(duì)稱性,數(shù)據(jù)生產(chǎn)者是否真正具備議價(jià)能力;如果將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)只配置給數(shù)據(jù)生產(chǎn)者,是否會(huì)陷入知情同意困境,進(jìn)而導(dǎo)致數(shù)據(jù)的規(guī)模效應(yīng)難以實(shí)現(xiàn)。這些都是將政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)單一賦權(quán)給社會(huì)公眾所面臨的困境。因而,政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分配時(shí),社會(huì)公眾即使被賦予數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán),更多的還是享有對(duì)數(shù)據(jù)資源的持有權(quán)。

其次,對(duì)于企業(yè)而言,由于數(shù)據(jù)具有噪聲性、低價(jià)值性與混雜性,如若要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)供給,需要對(duì)數(shù)據(jù)投入大量處理成本,但能否基于企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)升值的強(qiáng)貢獻(xiàn)度而取得絕對(duì)性、排他性的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán),這些因素都是將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)單一賦權(quán)給企業(yè)所不可回避的問(wèn)題。實(shí)踐中,企業(yè)主要是對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行加工使用,因而,企業(yè)享有的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)更多的是數(shù)據(jù)使用權(quán)、數(shù)據(jù)訪問(wèn)權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)權(quán)等。

最后,對(duì)于政府而言,其在數(shù)據(jù)搜集、存儲(chǔ)、處理等流程中處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位,對(duì)于數(shù)據(jù)倍增發(fā)揮著不可替代的貢獻(xiàn),但能否直接“一攬子”將產(chǎn)權(quán)界定給政府,則需要審慎考量。將數(shù)據(jù)授權(quán)給政府所有,確實(shí)能夠有效抗衡大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè),但可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)壟斷的風(fēng)險(xiǎn)[39]。將政務(wù)數(shù)據(jù)歸屬于國(guó)家或者政府所有,主要是通過(guò)將政務(wù)數(shù)據(jù)擴(kuò)大解釋為自然資源,或是將政務(wù)數(shù)據(jù)看作是公共財(cái)產(chǎn),抑或是從數(shù)據(jù)安全角度出發(fā),論證數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬于國(guó)家或政府所有。政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬于國(guó)家或政府的困境在于:一方面無(wú)法回應(yīng)到底由誰(shuí)享有的問(wèn)題,以及不同層級(jí)的政府部門(mén)擁有的政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)限是否具有同等性的問(wèn)題;另一方面將政務(wù)數(shù)據(jù)全部歸屬于國(guó)家或政府,容易形成國(guó)家所有的優(yōu)先性[40],忽視數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的合法權(quán)益,削弱數(shù)據(jù)交易的積極性,影響數(shù)據(jù)資源的配置效率,不利于社會(huì)公共福利的積累與實(shí)現(xiàn)[41]。

第二,反向確權(quán)模式的判斷難題。該模式通過(guò)對(duì)算法的規(guī)制,實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)利的認(rèn)定,進(jìn)而完成政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的反向界定。在實(shí)際運(yùn)行中,仍然存在著算法合法性如何進(jìn)行認(rèn)定的難題。此外,該模式的認(rèn)定也需借助勞動(dòng)賦權(quán)理論,進(jìn)而賦予政府對(duì)于衍生數(shù)據(jù)享有的權(quán)利。顯然,反向確權(quán)模式不僅僅延續(xù)了第一種確權(quán)模式的固有弊端,還具有如何認(rèn)定政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利范圍的難題。由于政務(wù)數(shù)據(jù)不僅具有人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)還具有國(guó)家主權(quán)等屬性,那么存在政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)利到底是只包括政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)以及共享管理權(quán)還是屬于一種新型權(quán)利束,是一種封閉性權(quán)利類型還是開(kāi)放型權(quán)利類型等問(wèn)題。因此,反向確權(quán)模式似乎也存在難以破解的困境。

第三,模糊化處理模式的判斷難題。該模式回避政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定,或認(rèn)為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度并不會(huì)促進(jìn)隱私保護(hù)或者激勵(lì)科技創(chuàng)新,甚至?xí)髿⒀哉撟杂伞⑿畔⒆杂?、科學(xué)與技術(shù)進(jìn)步,因而,無(wú)需為數(shù)據(jù)創(chuàng)建新的產(chǎn)權(quán)[42],或轉(zhuǎn)向以對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用為核心要義。該觀點(diǎn)雖具有一定的合理性,但問(wèn)題是,由于未形成良好的數(shù)據(jù)生態(tài),加之保密文化、“保密政府是好政府”[43]等固有思維,政務(wù)部門(mén)不愿主動(dòng)開(kāi)放或者共享政務(wù)數(shù)據(jù),認(rèn)為此項(xiàng)工作做與不做可能并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別,做了反而卻要承擔(dān)數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)的額外負(fù)擔(dān),這在客觀上滋生了政務(wù)部門(mén)壟斷數(shù)據(jù)的土壤。換言之,由于政務(wù)數(shù)據(jù)的高價(jià)值性,如果懸置數(shù)據(jù)權(quán)屬,那么存在產(chǎn)生的數(shù)據(jù)收益是政府部門(mén)收益還是與社會(huì)公眾進(jìn)行共享的收益的不確定性。因而,從長(zhǎng)期收益方面考量,擱置數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度不利于實(shí)現(xiàn)不同數(shù)據(jù)主體間的數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)利用之間的動(dòng)態(tài)平衡,對(duì)多元政務(wù)數(shù)據(jù)主體的激勵(lì)性不夠,進(jìn)而導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的動(dòng)力不足,最終使得政務(wù)數(shù)據(jù)聚合后的價(jià)值乘數(shù)效應(yīng)難以實(shí)現(xiàn)。

實(shí)踐中針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題主要采用授權(quán)運(yùn)營(yíng)予以突破。政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是將數(shù)據(jù)作為國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)給某個(gè)主體予以運(yùn)營(yíng),通過(guò)運(yùn)用聯(lián)邦學(xué)習(xí)、安全多方計(jì)算和可信計(jì)算等隱私計(jì)算技術(shù),構(gòu)建數(shù)據(jù)“可算不可識(shí)”的流通環(huán)境。可見(jiàn),數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)不是以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定為前提[44],而是通過(guò)提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的方式,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的流通與使用。一般主要有以下幾種運(yùn)營(yíng)模式:其一,除非是禁止開(kāi)放的共享類政務(wù)數(shù)據(jù),否則均允許市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng),將政務(wù)數(shù)據(jù)全部委托給大數(shù)據(jù)股份有限公司,如成都;其二,通過(guò)數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)利用平臺(tái)和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市去運(yùn)營(yíng)政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品,如海南;其三,以數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證作為載體,目的是實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)流通效率的提升,如廣東[45]。政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)雖回避了原始數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題,但仍然面臨數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)確權(quán)與監(jiān)管問(wèn)題。此外,授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體在進(jìn)行政務(wù)類數(shù)據(jù)處理時(shí),可能并沒(méi)有履行《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》第27條、第29條、第30條等相關(guān)法律規(guī)定的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù),未采取必要的技術(shù)保障措施,存在政務(wù)數(shù)據(jù)被泄露的風(fēng)險(xiǎn)。雖然可以通過(guò)對(duì)責(zé)任人追責(zé)與對(duì)公司進(jìn)行處罰予以間接規(guī)制或事后救濟(jì),但并未實(shí)質(zhì)性防患數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)不明所帶來(lái)的隱藏風(fēng)險(xiǎn)。

3 政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的考量因素

權(quán)利的清晰界定是市場(chǎng)交易必要的先決條件[46],解決不同主體權(quán)利歸屬的核心是建立產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度[47]。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置的前提,一方面能夠保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)利人的合法權(quán)益,另一方面也能減少數(shù)據(jù)供需方的交易風(fēng)險(xiǎn),提高數(shù)據(jù)的流通效率[48]。政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定可以參考數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定,但不能局限于此,而是需要立足于政務(wù)數(shù)據(jù)本身所具有的權(quán)益復(fù)雜性、政務(wù)數(shù)據(jù)性質(zhì)的依附性以及主體的多元化等屬性,方可實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定的標(biāo)準(zhǔn)化。

3.1 政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)益的復(fù)雜性

政務(wù)數(shù)據(jù)具有權(quán)益復(fù)雜性,其不僅具有私權(quán)屬性、公權(quán)屬性還具有國(guó)家主權(quán)屬性[49]。根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)可以將政務(wù)數(shù)據(jù)分為不同的類型:以政務(wù)數(shù)據(jù)是否涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密與個(gè)人隱私,可以將其分為公共性數(shù)據(jù)與私有性數(shù)據(jù);以政務(wù)數(shù)據(jù)是否關(guān)涉相對(duì)人權(quán)益為標(biāo)準(zhǔn),可以將其分為數(shù)據(jù)公權(quán)與數(shù)據(jù)私權(quán)[50]。

(1)政務(wù)數(shù)據(jù)公權(quán)的權(quán)利主體歸屬于國(guó)家或政府,由國(guó)家或政府對(duì)此類政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理與控制。詳言之,可以分為以下幾種權(quán)力類型:一是政務(wù)數(shù)據(jù)的管理權(quán),即國(guó)家或政府對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、保存、分析、流通、再利用乃至銷毀等全生命周期進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力。如《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》第12條第3款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)對(duì)其采集的政府?dāng)?shù)據(jù)依法享有管理權(quán)和使用權(quán)?！倍钦?wù)數(shù)據(jù)的控制權(quán),即對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量予以掌控的權(quán)力。數(shù)據(jù)質(zhì)量是保障數(shù)據(jù)增值的關(guān)鍵,國(guó)家或政府作為公權(quán)力機(jī)關(guān),其具備保障數(shù)據(jù)質(zhì)量與數(shù)據(jù)安全的能力,因而,對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)的控制權(quán)需要由國(guó)家或政府享有。三是政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享權(quán),即政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放權(quán)是行政機(jī)關(guān)面向社會(huì)公眾提供數(shù)據(jù)的權(quán)力,政務(wù)數(shù)據(jù)共享權(quán)是指數(shù)據(jù)在橫向不同部門(mén)間、縱向?qū)蛹?jí)間進(jìn)行共享的權(quán)力。政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享既是政府的權(quán)力也是政府的義務(wù),是作為政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用主渠道而存在。四是政務(wù)數(shù)據(jù)管轄權(quán)[51],即對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)參與主體,政務(wù)數(shù)據(jù)處理行為的管轄權(quán)。政務(wù)數(shù)據(jù)是數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)性資源,對(duì)政府治理能力與服務(wù)水平具有重大影響,也即是說(shuō)任何主體對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)的非法處理、挖掘等都可能對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益造成侵害。因此,對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)的管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于國(guó)家或政府享有,目的在于確保政務(wù)數(shù)據(jù)處理行為的安全合規(guī)。

(2)政務(wù)數(shù)據(jù)私權(quán)主要涉及數(shù)據(jù)的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)或者新型人格權(quán)。具體可以細(xì)分為以下幾種權(quán)利類型:一是政務(wù)數(shù)據(jù)人身權(quán),即該類政務(wù)數(shù)據(jù)主要關(guān)涉數(shù)據(jù)主體的人格性質(zhì),如戶籍信息、稅務(wù)信息、處罰類信息。此類數(shù)據(jù)不僅僅具有公共利益還關(guān)涉私人權(quán)益,因而在進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定時(shí),需要對(duì)復(fù)雜的數(shù)據(jù)權(quán)益進(jìn)行價(jià)值平衡。二是政務(wù)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán),即該類政務(wù)數(shù)據(jù)不具有侵犯數(shù)據(jù)相關(guān)主體身份權(quán)、隱私權(quán)等人格權(quán)的風(fēng)險(xiǎn),數(shù)據(jù)的處理與交易不會(huì)涉及公共安全。政務(wù)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的功能在于促進(jìn)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和有效利用,具體表現(xiàn)為對(duì)數(shù)據(jù)的占有權(quán)、使用權(quán)與收益權(quán)?？梢?jiàn),政務(wù)數(shù)據(jù)具有多重屬性,數(shù)據(jù)持續(xù)健康發(fā)展不僅關(guān)系到實(shí)體經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村振興、民生保障、社會(huì)治理等公共領(lǐng)域的發(fā)展,還影響數(shù)據(jù)主體人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。如果沒(méi)有處理好相關(guān)權(quán)益之間的關(guān)系,可能會(huì)對(duì)公權(quán)力的公信力產(chǎn)生負(fù)面影響,如不當(dāng)?shù)亟o相對(duì)人賦“紅碼”,限制相對(duì)人的出行自由,極易引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)公權(quán)力的信任危機(jī)。

3.2 政務(wù)數(shù)據(jù)性質(zhì)的依附性

根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)的概念可知,數(shù)據(jù)主體主要是行政主體,數(shù)據(jù)生成行為則與行政管理職能有關(guān)。每個(gè)政務(wù)部門(mén)都有其獨(dú)特的管理與服務(wù)職能,其制作或獲取的數(shù)據(jù)各有不同[52],因而,在進(jìn)行數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定時(shí),需要考量政務(wù)數(shù)據(jù)性質(zhì)的依附性。如衛(wèi)生部門(mén)所存儲(chǔ)的各類醫(yī)療數(shù)據(jù),教育部門(mén)所存儲(chǔ)的各類教育政務(wù)數(shù)據(jù),公安部門(mén)所存儲(chǔ)的人口信息管理數(shù)據(jù),人力資源和社會(huì)保障部門(mén)所存儲(chǔ)的各類社保數(shù)據(jù)(如養(yǎng)老、醫(yī)保與就業(yè)),規(guī)劃部門(mén)所獲取的各類自然資源數(shù)據(jù),氣象部門(mén)所獲取的天氣數(shù)據(jù),統(tǒng)計(jì)部門(mén)所獲取的各類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[53],農(nóng)業(yè)部門(mén)所獲取的各類農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)等?？梢?jiàn),政務(wù)數(shù)據(jù)具有職能高度相關(guān)性,范圍廣、類型多,此為政務(wù)數(shù)據(jù)的優(yōu)點(diǎn)但也是其缺點(diǎn),政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定的障礙之一正是基于政務(wù)數(shù)據(jù)性質(zhì)的依附性。

一般而言,基于不同的管理職能,政務(wù)數(shù)據(jù)具有不同的價(jià)值目標(biāo)。一是基于政務(wù)數(shù)據(jù)公開(kāi)職能。政務(wù)數(shù)據(jù)公開(kāi)是建立在公民知情權(quán)的基礎(chǔ)上,通過(guò)賦予政務(wù)部門(mén)數(shù)據(jù)公開(kāi)的法定義務(wù),增強(qiáng)政府透明度,從而實(shí)現(xiàn)公民對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督。二是基于政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放職能。政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放是以公開(kāi)為原則,不公開(kāi)為例外,強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮原始數(shù)據(jù)要素功能,目的是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的流通與最大化利用[54],其不僅僅局限于公開(kāi),更側(cè)重于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能。換言之,政務(wù)數(shù)據(jù)基于不同的行政職能,在進(jìn)行數(shù)據(jù)處理過(guò)程中所遵循的原則也不相同。因而,在進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定時(shí),需要基于政務(wù)數(shù)據(jù)不同的行政管理職能進(jìn)行相對(duì)應(yīng)的產(chǎn)權(quán)界定。具體而言,首先,針對(duì)公開(kāi)類政務(wù)數(shù)據(jù),有些核心類、重要類政務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)系到國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定,基于該類政務(wù)數(shù)據(jù)所蘊(yùn)含的重大公共利益,在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定時(shí)不能僅根據(jù)添附理論予以界定,而是需要將該類政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)全部歸屬于國(guó)家,由國(guó)家享有所有權(quán)。其次,針對(duì)開(kāi)放類政務(wù)數(shù)據(jù),雖以公開(kāi)為原則,但是也要遵循利益衡量原則,就政務(wù)數(shù)據(jù)所具有的私權(quán)屬性而言,尤其是涉及行政處罰類政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定,如賣淫嫖娼處罰類[55]政務(wù)數(shù)據(jù),該類政務(wù)數(shù)據(jù)不當(dāng)公開(kāi)或者泄露會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)主體產(chǎn)生不可逆的負(fù)面影響,具有“二次處罰”的風(fēng)險(xiǎn)。因而,在進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)處理時(shí)需要對(duì)公開(kāi)所取得的收益與對(duì)相對(duì)人的不利影響進(jìn)行成本收益分析。

3.3 政務(wù)數(shù)據(jù)主體的多元化

政務(wù)數(shù)據(jù)生成鏈的參與主體具有多元化,不僅包括數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、處理者還包括數(shù)據(jù)使用者,每個(gè)參與主體都有獲取數(shù)據(jù)權(quán)益的正當(dāng)性,因而,將產(chǎn)權(quán)單獨(dú)賦予某一個(gè)主體并不具有可行性[56],應(yīng)當(dāng)根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)源主體分別進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定。政務(wù)數(shù)據(jù)從來(lái)源上既包括政務(wù)部門(mén)本身所產(chǎn)生的數(shù)據(jù),也包括為履行職責(zé)從第三方所獲取的各種數(shù)據(jù),由于政務(wù)數(shù)據(jù)分別掌握在不同的政務(wù)部門(mén)中,而數(shù)據(jù)所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)制度目前并未有統(tǒng)一的法律制度予以明確。因此,政府要想實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、智慧化,則需要對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)主體予以明晰化,這樣才能打破政府部門(mén)間,政府與公民間的“數(shù)據(jù)壁壘”。根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)是否來(lái)源于第三方,可以將政務(wù)數(shù)據(jù)分為兩類:一類是政務(wù)自身數(shù)據(jù),該類數(shù)據(jù)是指為履行職責(zé)主動(dòng)制作或者政府設(shè)備自動(dòng)生成的數(shù)據(jù),另一類是非政務(wù)自身數(shù)據(jù),該類數(shù)據(jù)是指政務(wù)部門(mén)在進(jìn)行行政管理時(shí)與第三方共建產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。

(1)政務(wù)自身數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)是由政務(wù)部門(mén)主動(dòng)制作的數(shù)據(jù),如氣象數(shù)據(jù)、財(cái)政數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)、健康數(shù)據(jù)、國(guó)家機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)等,該類政務(wù)數(shù)據(jù)完全來(lái)自于政務(wù)部門(mén),行為上與行政職能具有高度耦合性,權(quán)益上與民生息息相關(guān)。因而,此類政務(wù)數(shù)據(jù)類似于“公共物品”[57],數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬于國(guó)家所有,除非是涉及國(guó)家秘密等法定不共享或不公開(kāi)理由,否則應(yīng)遵循全面開(kāi)放共享原則。

(2)非政務(wù)自身數(shù)據(jù)。該類數(shù)據(jù)是政務(wù)部門(mén)與自然人、法人、社會(huì)組織交互時(shí)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù),如判決信息、行政處罰信息、健康信息。此類數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬總體原則是產(chǎn)權(quán)歸屬于數(shù)據(jù)來(lái)源主體,政務(wù)部門(mén)可基于更好地提供公共服務(wù)而享有使用權(quán)與管理權(quán)。具體可以根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)源主體的不同,將政務(wù)數(shù)據(jù)分為以下兩種類型:一是來(lái)源于自然人,只要是具有可識(shí)別性的信息,都需要承擔(dān)數(shù)據(jù)隱私安全責(zé)任,除非具有法定公開(kāi)理由,否則該類政務(wù)數(shù)據(jù)以不公開(kāi)為原則,公開(kāi)為例外。二是來(lái)源于企事業(yè)單位,如企業(yè)的納稅記錄或經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù),該類政務(wù)數(shù)據(jù)除非符合商業(yè)秘密等法定不公開(kāi)理由,否則應(yīng)采取公開(kāi)為原則,目的是滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)與監(jiān)管權(quán)[58]。

如前所述,政務(wù)數(shù)據(jù)上述獨(dú)特屬性是政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定難的主要原因,加之政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值鏈生成的復(fù)雜性,政務(wù)數(shù)據(jù)的負(fù)外部性,倘若沒(méi)有清晰明確的界權(quán)標(biāo)準(zhǔn),可能很難實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)益的公平分配。

4 政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的多維標(biāo)準(zhǔn)

清晰明確的產(chǎn)權(quán)界定不僅有助于明確數(shù)據(jù)主體權(quán)利與義務(wù),還有助于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的規(guī)范化發(fā)展[56]。數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展不僅需要良善的政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)則與政策去保駕護(hù)航,更要有一套成熟且具有可執(zhí)行性的產(chǎn)權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)去實(shí)現(xiàn)政務(wù)權(quán)益公平配置?；谡?wù)數(shù)據(jù)所具有權(quán)益的復(fù)雜性、政務(wù)數(shù)據(jù)性質(zhì)的依附性與主體的多元化,很難使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行“一攬子”式確權(quán),因而,本文擬構(gòu)建多維標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決數(shù)據(jù)確權(quán)問(wèn)題。一是權(quán)益標(biāo)準(zhǔn),即將政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)益進(jìn)行分階衡量,優(yōu)化政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)益界定;二是行為標(biāo)準(zhǔn),即對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)處理行為進(jìn)行類型化分析;三是通過(guò)政務(wù)數(shù)據(jù)主體的參與式確權(quán),實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬的明晰化,政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的合規(guī)化。

4.1 權(quán)益標(biāo)準(zhǔn):政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)益的分階衡量

基于政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)益所具有的復(fù)雜性,可以將數(shù)據(jù)權(quán)益予以雙層利益衡量,第一階層是政務(wù)數(shù)據(jù)形成與政府行政職能的“耦合程度”;第二階層是政務(wù)數(shù)據(jù)泄漏事件發(fā)生后的“影響程度”。依據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)與行政管理職能的“耦合性”,政務(wù)數(shù)據(jù)發(fā)生泄漏或被非法利用后,對(duì)國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全以及政務(wù)數(shù)據(jù)主體權(quán)益所造成的影響,可以將政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)益劃分為核心政務(wù)數(shù)據(jù)、重要政務(wù)數(shù)據(jù)與一般政務(wù)數(shù)據(jù)。

4.1.1 核心政務(wù)數(shù)據(jù)

核心政務(wù)數(shù)據(jù)主要是指高度滿足雙階權(quán)益。在耦合程度上,核心政務(wù)數(shù)據(jù)形成與政府行政職能具有高耦合性與涉密性;在影響程度上,此類政務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)系著國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、重要民生與重大公共利益,一旦該類數(shù)據(jù)遭到篡改或者被不當(dāng)處理,在影響范圍與程度上不具有可控性,在后果上也不可逆。將此類政務(wù)數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬于國(guó)家,原因如下:其一,政務(wù)數(shù)據(jù)安全保障的需要。核心政務(wù)數(shù)據(jù)具有高價(jià)值性,其不僅關(guān)系到數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也關(guān)系到數(shù)據(jù)主權(quán)與國(guó)家安全問(wèn)題,對(duì)于數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與處理環(huán)境要求很高,因而,需要國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)安全予以保障。其二,防止數(shù)據(jù)壟斷的需要。將此類政務(wù)數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬于國(guó)家,可以避免各級(jí)政務(wù)部門(mén)獨(dú)占政務(wù)數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)收益部門(mén)化,對(duì)于該類政務(wù)數(shù)據(jù)而言,無(wú)論收集者是誰(shuí),最終數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬于國(guó)家,各級(jí)政務(wù)部門(mén)只是行使管理權(quán)。其三,數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的需要。不同政務(wù)部門(mén)所收集的數(shù)據(jù)類型也不盡相同,如果將政務(wù)數(shù)據(jù)所有權(quán)下放至收集的政務(wù)部門(mén),不利于政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的建立,不利于激活政務(wù)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、政治價(jià)值,不利于政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享,甚至?xí)a(chǎn)生政務(wù)數(shù)據(jù)部門(mén)化與利益化的傾向。

4.1.2 重要政務(wù)數(shù)據(jù)

重要政務(wù)數(shù)據(jù)主要是指中度滿足雙階權(quán)益。在耦合程度上,重要政務(wù)數(shù)據(jù)形成與政府行政職能具有中耦合性;在影響程度上,此類政務(wù)數(shù)據(jù)與公共安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定以及公共利益有著較高的聯(lián)系。一旦該類數(shù)據(jù)丟失或被不當(dāng)利用會(huì)對(duì)上述重大公共利益產(chǎn)生不利影響,范圍雖大但具有可控性,危害后果也具有可恢復(fù)性。針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)中具有公益屬性的數(shù)據(jù),應(yīng)突出其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性,以數(shù)據(jù)池的模式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的強(qiáng)開(kāi)發(fā)利用,主要是指政府自身數(shù)據(jù),表現(xiàn)為各種公文記錄或檔案信息,如規(guī)劃數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等,或者制定法律政策等各種數(shù)據(jù)信息[59]。由于該類數(shù)據(jù)所具有的公共性,不僅關(guān)系到數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府、數(shù)字中國(guó)的建設(shè),還關(guān)系到數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全,社會(huì)穩(wěn)定,國(guó)家安全等。因而,需要由國(guó)家享有所有權(quán),從而保障政務(wù)數(shù)據(jù)的安全性,提升政務(wù)數(shù)據(jù)的使用價(jià)值,加快政務(wù)數(shù)據(jù)合規(guī)流動(dòng),為數(shù)字政務(wù)建設(shè)提供良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。需要明確的是,國(guó)家只是形式上的所有權(quán)人,因?yàn)樵谥闄?quán)保障的基礎(chǔ)上和代議制民主的政治體制下數(shù)據(jù)權(quán)益本質(zhì)上屬于公眾[60],即政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)益由全民所共同享有,而作為政務(wù)數(shù)據(jù)的收集者、控制者的政務(wù)部門(mén),賦予其管理權(quán)較為合理。

4.1.3 一般政務(wù)數(shù)據(jù)

一般政務(wù)數(shù)據(jù)是指除了核心政務(wù)數(shù)據(jù)和重要政務(wù)數(shù)據(jù)之外的政務(wù)數(shù)據(jù)。在耦合程度上,這類政務(wù)數(shù)據(jù)的形成與政府行政職能具有低耦合性,主要是其他類數(shù)據(jù)主體收集產(chǎn)生的數(shù)據(jù);在影響程度上,此類政務(wù)數(shù)據(jù)與公共利益有著較低的聯(lián)系,一旦該類數(shù)據(jù)丟失或被不當(dāng)利用對(duì)公共利益幾乎沒(méi)有影響。因而,針對(duì)一般政務(wù)數(shù)據(jù)的處理只需要遵循“紅線原則”,即只要沒(méi)有使用非法手段處理,都具有產(chǎn)權(quán)歸屬的正當(dāng)性。

4.2 行為標(biāo)準(zhǔn):政務(wù)數(shù)據(jù)生成行為的類型化

基于政務(wù)數(shù)據(jù)性質(zhì)的依附性,通過(guò)將政務(wù)數(shù)據(jù)生成行為類型化為采集行為、處理行為與利用行為,以防患政務(wù)數(shù)據(jù)私有化與被不規(guī)范處理而引發(fā)的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.1 政務(wù)數(shù)據(jù)的采集行為

政務(wù)數(shù)據(jù)的采集手段是數(shù)據(jù)池建立的輸入端,在數(shù)據(jù)獲取階段,需要讓社會(huì)公眾知曉數(shù)據(jù)采集的目的是什么。數(shù)據(jù)獲取行為與數(shù)據(jù)隱私安全保護(hù)行為存在天然的張力,數(shù)據(jù)收集主體為了能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)預(yù)測(cè),希望數(shù)據(jù)不斷地被注入數(shù)據(jù)池,隨著數(shù)據(jù)量的指數(shù)型增長(zhǎng),對(duì)于數(shù)據(jù)安全技術(shù)的要求也就相應(yīng)提高,因而,該階段最需要關(guān)注的是數(shù)據(jù)量。政務(wù)數(shù)據(jù)確權(quán)的邏輯起點(diǎn)為政務(wù)數(shù)據(jù)由誰(shuí)采集,政務(wù)數(shù)據(jù)采集的裁量權(quán)如何,明確政務(wù)數(shù)據(jù)的采集權(quán)利歸屬,才能進(jìn)行下一階段的管理、使用與交易行為。政務(wù)數(shù)據(jù)的采集行為包括政務(wù)部門(mén)自己與委托第三方進(jìn)行采集,大部分政務(wù)數(shù)據(jù)是來(lái)自于政務(wù)部門(mén)本身制作產(chǎn)生,從第三方所獲取的數(shù)據(jù)也是為了更好地提供公共服務(wù)。明確政務(wù)數(shù)據(jù)的采集行為是實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)可回溯性的基礎(chǔ)性要件,有助于充分界定各政務(wù)數(shù)據(jù)主體間權(quán)、責(zé)、利的配置。

4.2.2 政務(wù)數(shù)據(jù)的處理行為

政務(wù)數(shù)據(jù)采集之后的環(huán)節(jié)是對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理,通過(guò)運(yùn)用各類隱私計(jì)算技術(shù),借助于數(shù)據(jù)庫(kù)管理和數(shù)據(jù)處理軟件進(jìn)行[61],實(shí)現(xiàn)原始數(shù)據(jù)價(jià)值的再創(chuàng)造。數(shù)據(jù)并不能天然地自動(dòng)聚集并實(shí)現(xiàn)價(jià)值的倍增,而是需要相當(dāng)大的勞動(dòng)和資本投入,才能將原始數(shù)據(jù)進(jìn)行分離,從而形成特殊類型的數(shù)據(jù),進(jìn)而發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。分離數(shù)據(jù)的投入一般由企業(yè)承擔(dān),如果這些投入沒(méi)有得到相應(yīng)的回報(bào),那么繼續(xù)從事數(shù)據(jù)產(chǎn)品創(chuàng)造或服務(wù)提供的企業(yè)則會(huì)越來(lái)越少。實(shí)踐中,企業(yè)為了獲得足夠的回報(bào),通常的做法是通過(guò)技術(shù)措施建構(gòu)數(shù)據(jù)池,并在法律上尋求反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的保護(hù)。這種“技術(shù)措施+相關(guān)法律”的保護(hù)方式,在實(shí)踐層面得到了確認(rèn)。承認(rèn)分離數(shù)據(jù)的勞動(dòng)價(jià)值,是勞動(dòng)價(jià)值理論作用于司法實(shí)踐的一種體現(xiàn)。通過(guò)賦予數(shù)據(jù)分離主體(主要是企業(yè))相應(yīng)的產(chǎn)權(quán),使其獲得回報(bào)有了法律的切實(shí)保障,能夠激勵(lì)數(shù)據(jù)分離和流通活動(dòng)的可持續(xù)性,滿足數(shù)字經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理的需要。這種賦權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于保護(hù)了數(shù)據(jù)添附勞動(dòng)后形成的合法利益,保障數(shù)據(jù)分離主體可以回收財(cái)產(chǎn)投入和勞動(dòng)投入,甚至因此獲得利潤(rùn),但并不絕對(duì)排除其他主體繼續(xù)從共同狀態(tài)的數(shù)據(jù)中從事數(shù)據(jù)分離活動(dòng)[62]。

4.2.3 政務(wù)數(shù)據(jù)的利用行為

政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值鏈生成的終端是數(shù)據(jù)利用行為,該階段是政務(wù)信息資源管理的工作重點(diǎn),通過(guò)政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的資源融合而實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放。政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值不在于擁有而在于對(duì)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用,數(shù)據(jù)只有在流轉(zhuǎn)過(guò)程中才能真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值[63],因此,該環(huán)節(jié)關(guān)注的重點(diǎn)是數(shù)據(jù)的深度融合。在保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全的前提下,實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的最大化,最終達(dá)到政務(wù)數(shù)據(jù)利用與保護(hù)間的動(dòng)態(tài)平衡。需要注意的是,在進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用時(shí),應(yīng)遵循合理必要原則,尤其是涉及個(gè)人的人格權(quán)與企業(yè)的商業(yè)秘密。此類數(shù)據(jù)一旦處理不好,則可能危及個(gè)人的人格尊嚴(yán)與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。因而,如若基于公共利益等確需開(kāi)發(fā)利用,也必須是在滿足一定條件下,僅在有限的主體范圍內(nèi)進(jìn)行交換共享。針對(duì)該類數(shù)據(jù),可以通過(guò)運(yùn)用同態(tài)加密技術(shù),實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”,在遵守一定規(guī)則的前提下進(jìn)行數(shù)據(jù)利用。

4.3 主體標(biāo)準(zhǔn):政務(wù)數(shù)據(jù)主體的參與式確權(quán)

主體是法律關(guān)系的根本要素,法律關(guān)系、權(quán)利和義務(wù)均無(wú)法脫離主體而討論,主體是法律關(guān)系中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者[64]。政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定需要秉持?jǐn)?shù)據(jù)主體全過(guò)程參與式確權(quán)、反映數(shù)據(jù)主體真實(shí)意志、保障數(shù)據(jù)主體信息權(quán)益、改善數(shù)據(jù)界權(quán)混亂無(wú)序狀態(tài)。讓每一個(gè)數(shù)據(jù)主體在每一項(xiàng)數(shù)據(jù)處理進(jìn)程中都能感受到數(shù)字正義,紓解數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)處理者之間的困局,為數(shù)據(jù)主體提供內(nèi)生性動(dòng)力,保障政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

4.3.1 數(shù)據(jù)權(quán)益衡量方面的公眾參與

公民參與一直是現(xiàn)代政府發(fā)展的核心議題,也是現(xiàn)代政府變革的基本動(dòng)力[65]?；谡?wù)數(shù)據(jù)權(quán)益具有復(fù)雜性與多層性,在進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定時(shí),如果缺乏數(shù)據(jù)主體的參與式確權(quán),數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的群眾滿意度可能會(huì)有所降低,因而,在進(jìn)行數(shù)據(jù)權(quán)益利益衡量過(guò)程中有必要引入數(shù)據(jù)主體參與。

(1)針對(duì)核心政務(wù)數(shù)據(jù)?；谠擃悢?shù)據(jù)與行政管理職能的高耦合性,一旦泄漏會(huì)對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不可恢復(fù)的影響。此類政務(wù)數(shù)據(jù)主體參與式確權(quán)的核心在于確保界定指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性與規(guī)范性。因而,在進(jìn)行數(shù)據(jù)主體參與式確權(quán)框架設(shè)計(jì)時(shí),需要對(duì)參與主體資格、參與規(guī)模[66]、數(shù)據(jù)隱私安全保護(hù)等進(jìn)行嚴(yán)格限定,這樣才能實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)優(yōu)質(zhì)確權(quán)。針對(duì)該類政務(wù)數(shù)據(jù),需要形成數(shù)據(jù)主體參與式團(tuán)隊(duì)。首先,就參與主體資格而言,需要明確數(shù)據(jù)主體如行政主體、授權(quán)或受委托的具有公共管理職能的組織和公共服務(wù)企業(yè)中的哪些單位和個(gè)人參與確權(quán)團(tuán)隊(duì)。具體而言,在進(jìn)行人員資格選拔時(shí),如果是企業(yè)參與,則需要對(duì)企業(yè)的參與能力進(jìn)行考核,審核出最具有確權(quán)能力的公司來(lái)參與此項(xiàng)目。如果是個(gè)人參與,那么,需要對(duì)其專業(yè)能力進(jìn)行嚴(yán)格選拔。挑選好單位和人員后,需要對(duì)該團(tuán)隊(duì)進(jìn)行整合和分工,明確每個(gè)單位和人員的工作范圍與職責(zé),確保形成一支具備強(qiáng)數(shù)字素養(yǎng)、強(qiáng)擔(dān)當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)主體參與式確權(quán)團(tuán)隊(duì)。其次,就參與能力而言,可以通過(guò)自上而下的宣傳與培訓(xùn),在數(shù)據(jù)生產(chǎn)者之間普及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、確權(quán)形式與如何參與確權(quán)。此外,基于核心政務(wù)數(shù)據(jù)所涉及權(quán)益的保密性、專業(yè)性與重大利益性,需要增強(qiáng)數(shù)據(jù)主體參與數(shù)據(jù)確權(quán)的能力與意識(shí),保障數(shù)字參與的環(huán)境。

(2)針對(duì)重要政務(wù)數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)雖與行政管理職能具有中度耦合性,與公共安全、經(jīng)濟(jì)安全等具有較高關(guān)聯(lián)度,但是基于其具有可恢復(fù)性,重要類政務(wù)數(shù)據(jù)主體參與式確權(quán)的核心在于提高對(duì)界定指標(biāo)的認(rèn)可度。隨著第四次工業(yè)革命的更新迭代,各種智能產(chǎn)品不斷普及,人們進(jìn)入智能時(shí)代的門(mén)檻也在不斷降低[67],這些軟件與硬件的完善使得數(shù)據(jù)主體獲得更多的參與機(jī)會(huì),參與方式由傳統(tǒng)的公眾參與升級(jí)為數(shù)字參與,降低了公眾參與的成本。通過(guò)組織大量的數(shù)據(jù)確權(quán)理論與實(shí)務(wù)講座,學(xué)習(xí)最前沿的數(shù)據(jù)確權(quán)知識(shí),接觸數(shù)據(jù)確權(quán)實(shí)踐,確保數(shù)據(jù)主體有能力指出數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定不足,通過(guò)匯總數(shù)據(jù)主體對(duì)數(shù)據(jù)確權(quán)的意見(jiàn)或者通過(guò)專門(mén)網(wǎng)站去反饋數(shù)據(jù)參與主體的意見(jiàn),從而讓數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定指標(biāo)得到完善,保障數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)的溫度,真正實(shí)現(xiàn)人民中心式的產(chǎn)權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)。

(3)針對(duì)一般政務(wù)數(shù)據(jù)。一般政務(wù)數(shù)據(jù)是指前兩類政務(wù)數(shù)據(jù)以外的數(shù)據(jù),基于數(shù)據(jù)影響程度與范圍較小,此類政務(wù)數(shù)據(jù)主體參與的重點(diǎn)在于產(chǎn)權(quán)界定方案的評(píng)估,分析不同界權(quán)指標(biāo)對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)增值效率的影響,進(jìn)而提出改進(jìn)和完善的方案。如果數(shù)據(jù)主體對(duì)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定方案不熟悉或者具有理解障礙,則可以通過(guò)專家宣講、確權(quán)平臺(tái)定時(shí)發(fā)布數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定知識(shí),以提高數(shù)據(jù)主體對(duì)產(chǎn)權(quán)界定方案的理解能力。

綜上所述,政務(wù)數(shù)據(jù)主體的參與式確權(quán)不僅在確權(quán)前、確權(quán)中,更要在確權(quán)后進(jìn)行評(píng)估,需要對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定指標(biāo)進(jìn)行利益衡量,是否每個(gè)數(shù)據(jù)參與者的權(quán)益都得到了保障與落實(shí)。此外,不僅要對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)益的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)估,更要對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)益的社會(huì)價(jià)值與政治價(jià)值落實(shí)情況予以監(jiān)督,真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)主體的全過(guò)程式參與。

4.3.2 數(shù)據(jù)生成行為方面的公眾參與

政務(wù)數(shù)據(jù)主體參與式確權(quán)框架與傳統(tǒng)的公眾參與存在差別,需要在原有公眾參與理論模型下,根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)特有品質(zhì),立足于不同數(shù)據(jù)主體的數(shù)字能力,優(yōu)化數(shù)據(jù)主體參與途徑。此外,基于政務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)源的多元化,政務(wù)數(shù)據(jù)處理行為的多樣性,政務(wù)數(shù)據(jù)具有的權(quán)益復(fù)合性,在進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定時(shí)需要通過(guò)公眾參與的方式,運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維,以人民群眾對(duì)美好數(shù)字生活需求為中心,實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)要素各參與方權(quán)益的均衡化[68]。

(1)針對(duì)數(shù)據(jù)采集行為。數(shù)據(jù)獲取階段關(guān)注的是數(shù)據(jù)收集的限度問(wèn)題,人工智能時(shí)代的到來(lái)使得科技與社會(huì)秩序呈現(xiàn)交錯(cuò)式發(fā)展[69],網(wǎng)絡(luò)空間與物理空間不斷地進(jìn)行融合與交互,人民對(duì)于美好生活的需求已不再局限于物質(zhì)生活,更多的是對(duì)于高品質(zhì)數(shù)字法治環(huán)境的“軟需求”[70],即對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間參與度的需求。通過(guò)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興技術(shù)手段,在不改變現(xiàn)有行政體制框架下,利用技術(shù)手段確保社會(huì)公眾多元化有效參與,通過(guò)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)相結(jié)合,保證政務(wù)數(shù)據(jù)治理的智能化與專業(yè)化。摒棄政務(wù)中心主義理念,大力提高社會(huì)公眾的廣泛參與度,優(yōu)化社會(huì)公眾參與的渠道與形式,切實(shí)推進(jìn)基層治理的民主化、法治化和智慧化[65]262。此外,政務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)賦予社會(huì)公眾參與解釋算法的權(quán)利,尤其是涉及對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)的處理,或者政務(wù)數(shù)據(jù)部門(mén)直接依照算法進(jìn)行自動(dòng)化確權(quán)時(shí),可能會(huì)產(chǎn)生“算法歧視”[71]“算法黑箱”的風(fēng)險(xiǎn)。因而,政務(wù)部門(mén)有義務(wù)對(duì)該類數(shù)據(jù)處理的算法予以解釋,或者采取簡(jiǎn)單易懂的形式向數(shù)據(jù)利益相關(guān)者進(jìn)行釋明,遵循“柔性治理”[67]理念推行政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定,確保數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益都能得到切實(shí)保障,并且均以可視化的形式予以展現(xiàn)。構(gòu)建以政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用為核心、數(shù)據(jù)參與主體良性互動(dòng)為內(nèi)驅(qū)動(dòng)力的政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界權(quán)理念,形塑政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、數(shù)據(jù)主體全過(guò)程參與確權(quán)的體系,讓數(shù)據(jù)主體有更多的參與感、獲得感,實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的民主化與科學(xué)化,加速實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的標(biāo)準(zhǔn)化與現(xiàn)代化。

(2)針對(duì)數(shù)據(jù)處理行為。在數(shù)據(jù)處理階段關(guān)注的是數(shù)據(jù)隱私問(wèn)題,保障數(shù)據(jù)主體能夠知悉個(gè)人數(shù)據(jù)會(huì)以什么方式被加工、提取、計(jì)算、數(shù)據(jù)挖掘(data mining)或整合[72],以及數(shù)據(jù)處理范圍與處理權(quán)限。此階段應(yīng)廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議,利用信息和通信技術(shù)優(yōu)化社會(huì)公眾參與數(shù)據(jù)確權(quán)的渠道,使其有能力參與到政務(wù)數(shù)據(jù)確權(quán)之中,形塑具有參與性、包容性和商議性的參與流程。完善整合在線服務(wù)網(wǎng)絡(luò)參與流程,保障參與網(wǎng)站的暢通,開(kāi)發(fā)在線咨詢與服務(wù)反饋功能,確保及時(shí)有效地了解到社會(huì)公眾對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)確權(quán)的需求與建議,切實(shí)加強(qiáng)公眾參與的質(zhì)量與能力。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維,以用戶需求為導(dǎo)向,針對(duì)用戶關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)確權(quán)的意見(jiàn)進(jìn)行深度學(xué)習(xí)與智能挖掘,深入了解社會(huì)公眾對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)的需求,優(yōu)化確權(quán)方式,最大限度地滿足社會(huì)公眾的個(gè)性化需求,不斷提升人民群眾對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的參與度與滿意度。以社會(huì)公眾所具備的數(shù)字能力為標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于溝通渠道實(shí)行定制化設(shè)計(jì),尤其是針對(duì)數(shù)字弱勢(shì)群體,如老人、盲人和其他視力障礙者。該類群體對(duì)于網(wǎng)絡(luò)使用能力相對(duì)較差,因而,應(yīng)當(dāng)根據(jù)數(shù)字素養(yǎng)提供更加多元化的反饋方式。此外,應(yīng)用系統(tǒng)也應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行“反饋學(xué)習(xí)”[73],實(shí)時(shí)調(diào)整,持續(xù)優(yōu)化溝通渠道,如通過(guò)網(wǎng)絡(luò)直播、信息訂閱等多種途徑,保障數(shù)據(jù)主體能夠真正知曉并參與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定。

(3)針對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用行為。在數(shù)據(jù)應(yīng)用階段關(guān)注的是數(shù)據(jù)監(jiān)督問(wèn)題,包括數(shù)據(jù)最終會(huì)應(yīng)用在何種領(lǐng)域,確保數(shù)據(jù)生成環(huán)節(jié)的透明度與數(shù)據(jù)主體的知情權(quán)。目前,政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定模式中存在著一定的功利主義傾向,強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的價(jià)值利用而忽視政務(wù)數(shù)據(jù)的公平優(yōu)質(zhì)利用權(quán),社會(huì)公眾參與數(shù)據(jù)治理相對(duì)較少。針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題,有觀點(diǎn)將其看作是國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)而界定為國(guó)家所有[74],但是在實(shí)踐運(yùn)行中,基于政府?dāng)?shù)據(jù)技術(shù)的落后性,政務(wù)部門(mén)通常會(huì)通過(guò)與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)聯(lián)合開(kāi)發(fā)[75]的模式進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)處理。被授權(quán)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在進(jìn)行數(shù)據(jù)權(quán)益衡量、數(shù)據(jù)主體貢獻(xiàn)度確定、數(shù)據(jù)參與途徑設(shè)計(jì)時(shí),要確保數(shù)據(jù)主體能夠全過(guò)程監(jiān)督。政府需要對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)數(shù)據(jù)確權(quán)行為予以全流程監(jiān)管,加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)確權(quán)環(huán)境進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度,共同保障數(shù)據(jù)確權(quán)水平與能力的提高。

5 結(jié)語(yǔ)

政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的界定有利于保障政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量,確保政務(wù)數(shù)據(jù)內(nèi)部的有序共享、外部的開(kāi)放流通。本研究注意到,當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)確權(quán)面臨著政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)益的復(fù)雜性、政務(wù)數(shù)據(jù)性質(zhì)的依附性、主體的多元化等難題。本研究指出,通過(guò)權(quán)益標(biāo)準(zhǔn),將政務(wù)數(shù)據(jù)分為核心、重要與一般,針對(duì)核心政務(wù)數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)主體參與的重點(diǎn)在于確保界定指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性與規(guī)范性;針對(duì)重要政務(wù)數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)主體參與的核心在于提高對(duì)界定指標(biāo)的認(rèn)可度;針對(duì)一般政務(wù)數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)主體參與的重點(diǎn)在于對(duì)產(chǎn)權(quán)界定方案的評(píng)估。通過(guò)行為標(biāo)準(zhǔn),將政務(wù)數(shù)據(jù)生成行為類型化為采集行為、處理行為與利用行為。針對(duì)采集行為,數(shù)據(jù)主體參與關(guān)注的核心是數(shù)據(jù)隱私問(wèn)題,數(shù)據(jù)處理階段關(guān)注的則是數(shù)據(jù)池的大小,數(shù)據(jù)利用階段需要關(guān)注的是數(shù)據(jù)監(jiān)督問(wèn)題。通過(guò)數(shù)據(jù)主體參與數(shù)據(jù)全生命周期界權(quán),以促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的公平優(yōu)質(zhì)共享權(quán),實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的高質(zhì)量流通與公平分配,助力于國(guó)家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開(kāi)放平臺(tái)的建設(shè),助推我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字文明建設(shè),以期為推進(jìn)中國(guó)式法治現(xiàn)代化建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)的政務(wù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。