自貿(mào)港新形勢下對海南省動物疫病防控體系的幾點思考

郭睿 謝有志 遲慶安 代蕾 韓曉榮 汪偉波

（海南省動物疫病預防控制中心 海南海口 571100）

動植物疫病防控體系事關(guān)生物安全風險防控，事關(guān)國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，事關(guān)人民群眾生命健康。非洲豬瘟疫情后，為加快生豬生產(chǎn)恢復發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《加快生豬生產(chǎn)恢復發(fā)展三年行動方案》，指出要建立健全動物防疫體系，督促地方抓緊完善省市兩級動物防疫行政機構(gòu)，加強市縣獸醫(yī)實驗室技術(shù)支持能力[1]。2019 年4 月，海南省發(fā)生非洲豬瘟疫情后，暴露出動物防疫體系薄弱、動物防疫技術(shù)支撐能力不足、動物衛(wèi)生監(jiān)管能力弱化、設施設備老化，獸醫(yī)隊伍人員老齡化或文化程度不高等問題，海南省免疫無口蹄疫區(qū)持續(xù)無疫建設面臨巨大壓力[2]。2022 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合中編辦印發(fā)了《關(guān)于加強基層動植物疫病防控體系建設的意見》，再次提出要加強防控體系建設。近年來，海南省布魯氏菌病、豬鏈球菌病等人畜共患病逐年上漲，嚴重危害著公共衛(wèi)生安全，海南自貿(mào)港建設生物安全風險防控出現(xiàn)新的挑戰(zhàn)。自貿(mào)港封關(guān)即將帶來全方位對外開放，全球動植物種質(zhì)資源引進中轉(zhuǎn)基地和畜禽現(xiàn)代種業(yè)產(chǎn)業(yè)園也將逐步落地，但畜牧獸醫(yī)行業(yè)存在多年的久病頑疾仍未得到徹底解決，動物防疫工作體系不完善、機制不順暢、職責不清晰、人員老齡化、實驗室條件差等問題依然較為突出，亟需在加強和完善動物疫病防控體系過程中逐步解決，促進畜禽種業(yè)國際交流和蓬勃發(fā)展。本文通過基層動植物疫病防控體系建設工作調(diào)研，分析海南省動物疫病防控體系現(xiàn)狀，針對存在的問題，探討在自貿(mào)港新形勢下，如何加強海南省動物疫病防控體系工作。

1 海南省動物防疫體系基本情況

1.1 機構(gòu)和職能情況

海南省設有市縣19 個，其中地級市4 個、縣級市5 個、縣4 個、民族自治縣6 個[3]。省級獸醫(yī)主管部門為省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳畜牧獸醫(yī)處，技術(shù)支撐部門為省動物疫病預防控制中心（加掛海南省獸藥飼料監(jiān)察所牌子）、和省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，2個技術(shù)支撐部門均為獨立法人，正處級公益一類事業(yè)單位。

1.1.1 省級畜牧獸醫(yī)主管部門 機構(gòu)改革后，市縣獸醫(yī)行政主管部門（畜牧獸醫(yī)局）行政職責并入農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，原畜牧獸醫(yī)局（或畜牧獸醫(yī)與漁業(yè)局）改為畜牧獸醫(yī)服務中心（或畜牧獸醫(yī)與漁業(yè)服務中心），機構(gòu)性質(zhì)由行政機關(guān)（參公單位）變?yōu)槭聵I(yè)單位。但大多數(shù)市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作任務較重，人手不足，畜牧獸醫(yī)工作在農(nóng)業(yè)農(nóng)村局黨組的統(tǒng)一領(lǐng)導下，由畜牧獸醫(yī)服務中心具體執(zhí)行。

1.1.2 市縣動物疫病預防控制機構(gòu) 目前全省僅6 個市縣的動物疫病預防控制中心（以下簡稱“疫控中心”）為獨立法人，其他市縣疫控機構(gòu)設置較為混亂，有的為畜牧獸醫(yī)服務中心內(nèi)設機構(gòu)，有的與動物衛(wèi)生監(jiān)督所合并辦公，類似于“一套人馬、兩塊牌子”。2019 年以來，有2 個市縣疫控中心成為獨立法人單位，全省僅有1 個市的疫控中心自2008 年成立以來即為獨立法人單位，運行多年保持不變。

1.1.3 市縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu) 隨著行政綜合執(zhí)法改革推進，全省18 個市縣（不含三沙市）僅有1 個縣保留縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所，1 個市成立動物檢疫所外，其他均撤銷市縣（區(qū)）級動物衛(wèi)生監(jiān)督所，原動物衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法職能和動物檢疫職能剝離，監(jiān)督執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)給屬地行政綜合執(zhí)法部門，而動物檢疫職能劃轉(zhuǎn)歸屬部門不統(tǒng)一，有的劃轉(zhuǎn)到農(nóng)林技術(shù)服務中心、有的劃轉(zhuǎn)到動物植物預控防控中心、有的劃轉(zhuǎn)到畜牧獸醫(yī)服務中心、有的劃轉(zhuǎn)到綜合執(zhí)法局等不同部門。

1.1.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)公共服務機構(gòu) 全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)204 個原農(nóng)口“七所八站”均合并為農(nóng)業(yè)服務中心，每個農(nóng)業(yè)服務中心設畜牧獸醫(yī)崗，為事業(yè)編制，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直管，市縣畜牧獸醫(yī)主管部門具體指導業(yè)務工作。具體實施本鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物強制免疫、疫情調(diào)查、應急處置、監(jiān)測抽樣、基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法、畜牧技術(shù)推廣、畜牧業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)的推廣等基層公益性防疫工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)三權(quán)歸縣區(qū)的有64 個，三權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有134 個。

1.2 人員配備情況

1.2.1 省級人員配備情況 省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳畜牧獸醫(yī)處有7 名公務員在崗，省動物疫病預防控制中心配備48 個編制，實有40 人在崗，取得高級職稱16 人（其中正高級職稱1 人），中級職稱8 人。省動物衛(wèi)生監(jiān)督所配備43 個編制，實有41 人，取得高級職稱9 人（其中正高級職稱1 人），中級職稱7 人。

1.2.2 市縣人員和實驗室配備情況 全省市縣動物疫病防控體系實有人員914 人，村級防疫員3 173 人，村級防疫員工作補貼已全部列入當?shù)厥锌h年度財政預算。除三沙外，全省18 個市縣設置有獸醫(yī)實驗室，動物疫病預防控制機構(gòu)現(xiàn)有人員134 人，其中全額財政編制人員97 人。體系內(nèi)市縣級獸醫(yī)實驗室在編人員多為兼職人員，如上級單位干部兼職工作，非洲豬瘟疫情后多數(shù)市縣通過緊急聘用或臨時抽調(diào)的方式增加實驗室專技人員以滿足非洲豬瘟檢測的需要。

1.2.3 官方獸醫(yī)和檢疫申報點配備情況 海南省各市縣在編在崗官方獸醫(yī)共計670 名。市縣行政綜合執(zhí)法改革后，原動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)部分在編在崗官方獸醫(yī)“人隨編走”劃轉(zhuǎn)行政綜合執(zhí)法局或劃轉(zhuǎn)到承擔動物檢疫職能的單位，市縣級在編官方獸醫(yī)人員大量減少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物檢疫工作職能主要依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心開展，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心編制內(nèi)畜牧獸醫(yī)崗工作人員都是身兼數(shù)職，其工作由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一安排，更多時間是從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的其他工作，沒有專職在崗負責動物檢疫人員，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物檢疫工作被弱化，甚至出現(xiàn)無人檢疫的局面。全省設立檢疫申報點348個，現(xiàn)有人員606 人，全額財政編制人員518 人、差額24 人、自籌64 人。

2 存在的問題

2.1 體系不健全不規(guī)范

機構(gòu)改革以后，整個畜牧獸醫(yī)行業(yè)體系不統(tǒng)一、不健全。省級撤銷畜牧獸醫(yī)局，農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳原內(nèi)設獸醫(yī)處、畜牧業(yè)處、飼料獸藥管理處，改革后合并成畜牧獸醫(yī)處，人員減少，所承擔的職能沒有減少，省級主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作能力削弱。各市縣的防控體系更加混亂不堪，呈現(xiàn)出“五花八門”的現(xiàn)象。

2.1.1 省級動物疫病預防控制機構(gòu) 一是機構(gòu)、人員編制、專業(yè)技術(shù)崗位核定數(shù)和經(jīng)費不足，參照國家上級部門和兄弟省份，海南省疫控中心機構(gòu)設置不健全，科室之間職能交叉。二是省級獸醫(yī)實驗室不符合建設要求，獸醫(yī)實驗室和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)其他實驗室混合在一棟實驗樓，實驗室設備老舊，無法勝任現(xiàn)階段疫病防控任務。三是畜牧獸醫(yī)信息化平臺建設嚴重滯后，沒有建立實驗室管理信息系統(tǒng)（LIMS），所有實驗室管理環(huán)節(jié)全部靠人工管理和手動輸入，工作任務量大，易出錯，效率低。也沒有建立集合養(yǎng)殖、采樣、檢測、監(jiān)督、免疫、物資貯備等一體化、可視化、智能化的快速反應大數(shù)據(jù)平臺，無法溯源管理。

2.1.2 市縣動物疫病預防控制機構(gòu) 一是多數(shù)市縣疫控中心為非獨立法人，屬于上級單位內(nèi)設機構(gòu)，有的人兼職抽樣員和檢測員，無法做到“抽檢分離”，降低了政府公信度。二是財政投入經(jīng)費不足，監(jiān)測工作開展不平衡，多數(shù)市縣級獸醫(yī)實驗室由于經(jīng)費資金來源不足，監(jiān)測的頻率、范圍、數(shù)量受限制，造成監(jiān)測工作開展不平衡，不全面。三是實驗室人員專職化程度不高，大部分市縣實驗室無固定實驗人員，導致基礎工作開展困難，有的市縣甚至基本的檢測都無法完成。四是實驗室儀器設備不足，檢測能力低，市縣實驗室儀器大部分還是在2009 年左右購置，至今已過去十幾年，實驗設備老化落后，無法滿足當前檢測需要。

2.1.3 動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu) 一是市縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法力量薄弱，部分市縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)不是獨立法人，存在執(zhí)法主體不合法的問題，大部分檢疫工作由協(xié)檢員承擔，導致執(zhí)法監(jiān)管難以有效落實。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站合并入農(nóng)業(yè)服務中心，雖然設置了畜牧獸醫(yī)崗，但人員歸口屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理，畜牧獸醫(yī)站干部還兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他職務，無法專職從事動物檢疫、監(jiān)督執(zhí)法工作。三是經(jīng)費投入不足，多數(shù)市縣檢疫工作經(jīng)費和人員經(jīng)費尚未得到落實，檢疫工作難以正常開展，達不到較高的防疫密度和較好的防疫效果。檢測設備匱乏、檢疫出證設備不足、診療技術(shù)落后、沒有交通工具等問題突出，限制了基層工作人員的服務范圍及質(zhì)量。

2.2 業(yè)務銜接斷層斷線，不能一桿子到底

2.2.1 基層工作調(diào)度困難 市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級農(nóng)技機構(gòu)的關(guān)系由“條管”變?yōu)椤皦K管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)業(yè)服務機構(gòu)歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)業(yè)服務機構(gòu)的人事和工作均由鎮(zhèn)政府管理，導致市縣一級在開展有關(guān)工作時，不能直接安排或調(diào)動鎮(zhèn)區(qū)工作人員配合開展工作，以致有關(guān)工作安排到市縣一級就停滯不前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級出現(xiàn)了明顯的斷線斷層現(xiàn)象，“最后一公里”斷線。

2.2.2 基層人員不穩(wěn)定 從省級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級機構(gòu)常有人員借調(diào)、掛職、跟班學習，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站人員除檢疫、監(jiān)測和防控的業(yè)務工作，還承擔鄉(xiāng)村振興、征地拆遷、社會維穩(wěn)、疫情防控、農(nóng)村人居環(huán)境整治等部分行政工作，崗位調(diào)動頻繁、一崗多職和人員流失致使工作對接、業(yè)務開展存在一定阻滯。

2.3 防疫體系基礎設施建設薄弱

一是動物隔離場、動物無害化處理場、省際口岸檢查站等場所建設滯后。全省唯一的?？趧游锔綦x場位于?？谑杏狼f水庫二級保護區(qū)內(nèi)，受環(huán)保因素影響處于關(guān)停搬遷重建階段，全省9 個省際口岸檢查站除了洋浦港、?？谛阌⒏?、八所港、美蘭機場4 個檢查站建設用地已基本落實外，其他檢查站都屬臨時辦公點，全省僅有2 家專業(yè)無害化處理場，無法輻射全省，病害動物及其產(chǎn)品不處理、亂處理，甚至亂丟棄的現(xiàn)象屢禁不止，給疫病防控造成極大隱患。二是獸醫(yī)實驗室基礎建設存在問題。實驗室作為技術(shù)支撐的核心，承載著提供第一基礎數(shù)據(jù)的職能，但是從省級到市縣，實驗室建設選址和建設規(guī)格不過關(guān)，多數(shù)市縣級獸醫(yī)實驗室與辦公區(qū)緊密相連，有的實驗室設置在居民宿舍樓內(nèi)，除6 個市縣實驗室處于相對獨立的環(huán)境，其他市縣均存在以上問題，不符合獸醫(yī)實驗室建設標準和生物安全要求，存在風險隱患。

3 對策和建議

3.1 建立健全省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級機構(gòu)體系隊伍

3.1.1 增強畜牧獸醫(yī)行政管理能力 人才興則事業(yè)興，人才強則工作強。穩(wěn)定高效的人才隊伍有助于動物疫病防控事業(yè)的健康發(fā)展，健全人才激勵機制有利于人才隊伍的穩(wěn)定[4]。建議將動物防疫體系建設和監(jiān)督管理工作納入政府管理的體系，成立專門的工作組，從而使各級防疫機構(gòu)分清職責，加強對防疫機構(gòu)的管理[5]。省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳考慮增設一個業(yè)務處室，或者配備足夠的公務員，將獸醫(yī)和畜牧分開管理，避免“啥都管卻啥都沒管好”。

3.1.2 明確動物疫病防控機構(gòu)和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu) 理順行政管理和業(yè)務指導體制，明確縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔動物疫病防控和動物衛(wèi)生監(jiān)督工作職責的機構(gòu)，確保各項職責不落空。按照“相對獨立，上下一致”的原則，協(xié)調(diào)市縣政府在市縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門內(nèi)設股室承接市縣級動物疫病防控和動物衛(wèi)生監(jiān)督職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則統(tǒng)一規(guī)定依托現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)服務中心負責開展工作；按照“專職專崗，相對獨立”原則，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心畜牧獸醫(yī)崗人員設置為獸醫(yī)崗、畜牧崗和動物檢疫專崗，實行定編定崗定人，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心加掛動物檢疫申報點牌子并作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，同時增補動物檢疫工作職能。業(yè)務主管部門應加大對重大動物疫病防控工作的監(jiān)督力度，完善監(jiān)督機制，加強監(jiān)督檢查，如對動物產(chǎn)地、屠宰、加工、銷售、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)均應嚴格遵照動物檢疫規(guī)定執(zhí)行[6]，確保事事有人管，職責不落空。

3.1.3 增強基層畜牧獸醫(yī)力量 在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心設置畜牧獸醫(yī)站，固定相應的畜牧獸醫(yī)崗位。市縣畜牧獸醫(yī)主管部門負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)崗人員招聘、業(yè)務指導、經(jīng)費保障。按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于加強村級動物防疫員隊伍建設的意見》，科學配置村級動物防疫員，原則上每個行政村要設置不少于1 名村級防疫員，畜禽飼養(yǎng)量大、散養(yǎng)比例高或者交通不便的地方，可按防疫工作的實際需要增設，同時保障村級防疫員工作補助和相關(guān)待遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可以根據(jù)防疫工作需要，統(tǒng)籌安排轄區(qū)村級防疫員。同時應加大對動物防疫人員專業(yè)技術(shù)知識的培訓，通過外送培訓或邀請動物疫病防疫專家定期對動物防疫人員進行動物疫病診斷及治療、動物防疫處置方法及措施等相關(guān)知識的培訓，提高其動物疫病理論知識及動物防疫技術(shù)水平，使每一位基層人員具備在現(xiàn)場實際動手操作的能力[7]，達到及時辨別和診斷重大動物疫病并能采取有效應對措施加以處置的水平[8]。每年至少舉辦一次重大動物疫情應急演練，在演練中明確應急指揮和處置程序，規(guī)范應急操作，提升素質(zhì)能力[9]。

3.1.4 強化官方獸醫(yī)隊伍建設 按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于動物檢疫申報點規(guī)范建設標準要求，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立不少于2 個動物檢疫申報點（含屠宰檢疫申報點），每個動物檢疫申報點要配備與實際工作相適應的在編在崗官方獸醫(yī)。按全省218 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含街道辦事處)和全省53 個生豬屠宰廠點計算，全省至少設置218 個動物產(chǎn)地檢疫申報點和53 個屠宰檢疫申報點。結(jié)合動物檢疫實際工作，每個動物產(chǎn)地檢疫申報點至少配備3 名官方獸醫(yī)，動物產(chǎn)地檢疫至少需配備654 名官方獸醫(yī)；根據(jù)生豬屠宰產(chǎn)能配備官方獸醫(yī)標準，53 個畜禽屠宰檢疫申報點至少配備216 名官方獸醫(yī)，全省動物檢疫工作至少需要配備在編在崗官方獸醫(yī)共計870名。同時，提升鄉(xiāng)村防疫人員工作補助標準，切實提高防疫人員收入水平，真正做到“有錢辦事，有人干事，留得住人，養(yǎng)得活人”[10]。

3.2 加大動物防疫經(jīng)費的投入

一是嚴格落實人員經(jīng)費，按照省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級動物防疫的實際需要，把縣、鄉(xiāng)兩級畜牧獸醫(yī)服務機構(gòu)的人員和村級防疫員工資全額納入財政預算，保障每年省級和市縣級防疫經(jīng)費，如遇重大疫情發(fā)生，根據(jù)實際需要追加工作經(jīng)費。二是足額保障動物防疫工作經(jīng)費，重點保障實驗室工作經(jīng)費和監(jiān)測經(jīng)費的投入，確保各項動物防疫工作開展，扶持推進動物疫病凈化、無疫區(qū)（小區(qū)）創(chuàng)建，完善動物疫病監(jiān)測預警體系，提升動物疫情應急處置反應能力，確保疫情早發(fā)現(xiàn)、早處置。

3.3 加強獸醫(yī)基礎設施建設

按《獸醫(yī)系統(tǒng)實驗室考核管理辦法》要求，每個市縣建設1 個生物安全二級實驗室，市縣級動物防疫機構(gòu)配備監(jiān)測檢測工作的必要設備，規(guī)范動物檢疫申報點建設。建立實驗室管理信息系統(tǒng)（LIMS）和快速反應大數(shù)據(jù)平臺，使實驗室管理和動物養(yǎng)殖防疫的所有環(huán)節(jié)全部實現(xiàn)一次輸入。謀劃建設1 個省級動物疫病防控指揮中心，9個省級動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站及配套的動物隔離場、5 個區(qū)域性病死畜禽無害化處理中心及配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)收儲點。

3.4 借鑒推廣“政府購買服務”模式

推進獸醫(yī)社會化服務體系建設對轉(zhuǎn)變獸醫(yī)工作發(fā)展模式，提高獸醫(yī)工作效能，形成政府主導的公益性獸醫(yī)服務和市場主導的經(jīng)營性獸醫(yī)服務相結(jié)合的獸醫(yī)社會化服務新格局具有重要意義[11-12]。在“編制只減不增”大環(huán)境下，獸醫(yī)社會化服務體系建設最終要通過激發(fā)市場活力來實現(xiàn)，政府不僅要扶持本地企業(yè)，還要通過政策吸引高校、動物衛(wèi)生科研機構(gòu)、獸醫(yī)協(xié)會等有意向參與獸醫(yī)服務的其他社會力量[13]?？蓞⒄胀茝V購買第三方服務方式，向社會公開招聘錄用專業(yè)人員補充官方獸醫(yī)隊伍，配備與動物檢疫工作相適應的工作人員，確保動物檢疫工作不落空。通過“政府購買服務”方式招聘補足工作人員，如招聘協(xié)檢員或防疫員派駐到鎮(zhèn)村開展諸如動物疫病診療、動物割騸、動物疫病預防培訓班、新養(yǎng)殖技術(shù)培訓班等業(yè)務[14-15]，解決官方獸醫(yī)人員緊缺問題。