政策工具理論下我國教育評價(jià)政策研究——基于《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》的分析

張 怡

政策工具理論下我國教育評價(jià)政策研究——基于《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》的分析

張 怡

[沈陽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院]

教育評價(jià)事關(guān)教育發(fā)展方向，在新時(shí)代教育發(fā)展中具有重要的引領(lǐng)作用。為了扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的教育評價(jià)導(dǎo)向，堅(jiān)決克服五唯頑疾，2020年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》。從《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》政策文本出發(fā)，運(yùn)用內(nèi)容分析法，使用政策工具理論，對政策條款進(jìn)行分析。結(jié)果顯示，政策工具使用比例失調(diào)，對政策對象的關(guān)注度不均，導(dǎo)致政策條款缺乏人文關(guān)懷，執(zhí)行者積極性不足，改革乏力等消極影響?；诖?，本研究提出了兩點(diǎn)建議：優(yōu)化政策工具的有效配比，建立多元主體共治的評價(jià)體系，促進(jìn)教育評價(jià)政策實(shí)施落地，提高教育評價(jià)改革質(zhì)量。

政策工具；教育評價(jià)改革；總體方案；政策文本

一、問題提出

教育評價(jià)改革既是教育改革的最后一公里路，也是最初一公里路，它具有撬動和引領(lǐng)教育改革的重要作用。2020年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》），它是新時(shí)代近謀5-10年、遠(yuǎn)眺15年的綱領(lǐng)性文件，對于推進(jìn)新時(shí)代教育高質(zhì)量發(fā)展、加快實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化和建設(shè)教育強(qiáng)國的目標(biāo)，具有重要的理論指導(dǎo)價(jià)值和極強(qiáng)的實(shí)踐引領(lǐng)作用。[1]《總體方案》頒布三年來，總體上取得了一些進(jìn)展，尤其是明顯違背文件精神的行為得到了及時(shí)遏制，但其深層次的矛盾也逐漸浮出水面。學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，《總體方案》在具體執(zhí)行中面臨現(xiàn)實(shí)困境，難以有效推進(jìn)[2]，從政策學(xué)的角度來看，政策能否順利推進(jìn)及政策目標(biāo)的達(dá)成程度根源在于政策本身，政策內(nèi)容的科學(xué)性、與社會壞境的適切性、條款的操作性等都在不同程度上影響著政策的執(zhí)行程度。在我國的治理邏輯下，中共中央和國務(wù)院是政策的頂層設(shè)計(jì)者，《總體方案》作為改革的綱領(lǐng)性文件，在政策決策與生產(chǎn)過程中如何科學(xué)的制定政策條款、確保政策實(shí)施落地、達(dá)成政策目標(biāo)？從政策生產(chǎn)的角度來看，可以通過優(yōu)化政策工具的選用來實(shí)現(xiàn)。

二、研究設(shè)計(jì)

本研究采用麥克唐納爾、艾莫爾分類方法，借助包水梅、陳嘉誠（2022）的研究思路，結(jié)合《總體方案》的文本特點(diǎn)，建構(gòu)了關(guān)于政策工具的X維度和政策內(nèi)容的Y維度的二維分析框架：

X維度，根據(jù)麥克唐納爾、艾莫爾對政策工具的分類，X維度包括命令型工具、激勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具和勸誡型工具。命令型工具，是政府決策中最直接也是最有效的工具，具有強(qiáng)制性，主要表現(xiàn)為規(guī)定、禁止、許可等。激勵(lì)型工具是指通過正向的激勵(lì)或負(fù)向的制裁來使政策執(zhí)行者力求效用的最大化，具體表現(xiàn)形式包括正向回報(bào)、收費(fèi)和制裁。能力建設(shè)型工具聚焦于提高政策執(zhí)行能力，主要表現(xiàn)為資源、引導(dǎo)、培訓(xùn)等。系統(tǒng)變革工具指通過一些體制機(jī)制改革或重組的手段，增強(qiáng)政策執(zhí)行的功效，通常以建全、改革等形式呈現(xiàn)。勸誡型工具假定目標(biāo)群體是根據(jù)其自身內(nèi)部的價(jià)值觀和信念來判斷是否采取與政策相關(guān)的行動，屬于精神層面的引導(dǎo)，具體表現(xiàn)為呼吁、宣傳、倡導(dǎo)等。

Y維度是政策內(nèi)容維度，通過對《總體方案》進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，政策結(jié)構(gòu)條例清晰，具體來講可以分為黨委和政府評價(jià)、學(xué)校評價(jià)、教師評價(jià)、學(xué)生評價(jià)、用人評價(jià)、組織實(shí)施六個(gè)部分。黨委和政府評價(jià)部分包括各級黨委、各部門在教育評價(jià)改革過程中應(yīng)履行的職責(zé)；學(xué)校評價(jià)部分包括各級各類學(xué)校的評價(jià)；教師評價(jià)部分包括師風(fēng)師德、學(xué)生工作等方面；學(xué)生評價(jià)部分包括德智體美勞等全方位評價(jià)；用人評價(jià)部分包括各級單位在招聘方面的評價(jià)；組織實(shí)施部分指教育評價(jià)改革的宣傳與落實(shí)情況。

三、文本編碼與數(shù)據(jù)分析

（一）文本編碼

本文以分句為編碼單位對政策文本進(jìn)行編碼與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，根據(jù)以上的二維分析，將X維度與Y維度的指標(biāo)分別賦予變量代碼。X維度中命令型工具為A、激勵(lì)型工具為B、能力建設(shè)型工具為C、系統(tǒng)變革型工具為D和勸誡型工具為E，Y維度中黨委和政府評價(jià)為a、學(xué)校評價(jià)為b、教師評價(jià)為c、學(xué)生評價(jià)為d、用人評價(jià)為e、組織實(shí)施為f，依照維度—序號的規(guī)則進(jìn)行編碼，具體編碼單元如表1可見。

表1 《總體方案》編碼單元表（部分）

（二）數(shù)據(jù)結(jié)果分析

通過對《總體方案》逐句分析，共計(jì)得到117個(gè)編碼，根據(jù)二維分析框架得到統(tǒng)計(jì)表（見表2）。

1.X維度結(jié)果分析

通過表2可以看出，《總體方案》中政策工具的使用存在著明顯的不均衡現(xiàn)象。

命令型工具在《總體方案》中處于主導(dǎo)地位，具有效力大、見效快的特點(diǎn)，命令型的條款具有強(qiáng)制性，主要規(guī)定了在推進(jìn)教育評價(jià)改革的過程中，哪些行為必須做、哪些行為不能做，如在改革黨委和政府評價(jià)中提出“各級黨委和政府要堅(jiān)持正確政績觀，不得下達(dá)升學(xué)指標(biāo)或以中高考升學(xué)率考核下一級黨委和政府、教育部門、學(xué)校和教師”[3]。命令型工具的使用，為教育評價(jià)改革提出了一個(gè)明確的界限，嚴(yán)格了省域政府在政策落實(shí)過程中的底線要求。

系統(tǒng)變革型工具使用頻率較高，出現(xiàn)了23次。在政策實(shí)施過程中，系統(tǒng)變革型主要是以機(jī)制、制度的建立等呈現(xiàn)，保障改革實(shí)施。如《總體方案》中提出“制定‘雙一流’建設(shè)成效評價(jià)辦法，突出培養(yǎng)一流人才、產(chǎn)出一流成果、主動服務(wù)國家需求”[4]?！犊傮w方案》作為國家頂層設(shè)計(jì)的政策藍(lán)本，提出了政策執(zhí)行過程中應(yīng)有的制度保障、體制機(jī)制改革等要求。該工具的使用，提高了權(quán)威機(jī)構(gòu)的公信力，增強(qiáng)了政策實(shí)施的效力。

勸誡型工具的使用次數(shù)位居第三位。勸誡型工具具有引導(dǎo)性，能夠以一種內(nèi)化的方式調(diào)動政策主體的積極性，常跟在命令型工具后出現(xiàn)，如《總體方案》中提出要“堅(jiān)決改變用分?jǐn)?shù)給學(xué)生貼標(biāo)簽的做法”[5]后補(bǔ)充“切實(shí)引導(dǎo)學(xué)生堅(jiān)定理想信念、厚植愛國主義情懷、加強(qiáng)品德修養(yǎng)、增長知識見識、培養(yǎng)奮斗精神、增強(qiáng)綜合素質(zhì)”[6]，以此來緩解命令型工具產(chǎn)生的逆反心理。一定程度上說明政府在推進(jìn)教育評價(jià)改革的過程中，未忽視精神層面的引導(dǎo)，以一種較為緩和的方式推進(jìn)評價(jià)改革。

激勵(lì)型工具在整個(gè)政策工具的使用中占比較低，僅有7.69%。激勵(lì)型工具是以獎(jiǎng)懲為手段調(diào)動政策主體的積極性，能夠快速且有效的激發(fā)政策主體的外部動機(jī)。如《總體方案》中提出“對作出突出貢獻(xiàn)的教師按規(guī)定進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)”[7]等，可見激勵(lì)型工具主要用于激勵(lì)教師等教學(xué)主體，以期提高教育教學(xué)實(shí)績。

能力建設(shè)型工具占比最少，僅出現(xiàn)2次。能力建設(shè)型工具體現(xiàn)政策制定者通過提供培訓(xùn)、供給資源等方式實(shí)現(xiàn)政策對象能力的提升，關(guān)注的是長期的發(fā)展，如“對初、高中畢業(yè)班學(xué)生，學(xué)校須合理安排中高考結(jié)束后至暑假前的教育活動”[8]；但由于能力建設(shè)型工具見效周期較長、投入大、效果難以保證，因此被使用的頻率最低。

2.Y維度結(jié)果分析

學(xué)生評價(jià)是教育評價(jià)改革中最主要的內(nèi)容，占總體的26.50%。學(xué)生評價(jià)是教育評價(jià)改革中最基礎(chǔ)也是最關(guān)鍵的一環(huán)，《總體方案》將學(xué)生的道德修養(yǎng)、理想信念、體質(zhì)健康等要素都納入了學(xué)生綜合素質(zhì)評價(jià)的范疇，長期以來學(xué)校教學(xué)中重智育、輕德育、唯分?jǐn)?shù)論等的不良傾向正在逐步扭轉(zhuǎn)。

教師評價(jià)居于第二位，是僅次于學(xué)生評價(jià)的一個(gè)重要評價(jià)內(nèi)容。教師作為重要教學(xué)主體，在“破五唯”的任務(wù)中擔(dān)任著重要的角色?！犊傮w方案》中教師評價(jià)聚焦于師風(fēng)師德、學(xué)生工作、科研情況以及職稱評聘等，通過“堅(jiān)決克服重科研輕教學(xué)、重教書輕育人等現(xiàn)象”[9]等條款逐步改變長期以來不良評選標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的高校教師重科研、輕教學(xué)的風(fēng)氣，逐步引導(dǎo)教師從“育分”向“育人”轉(zhuǎn)變。

學(xué)校評價(jià)居于第三位，占比19.66%。對于不同辦學(xué)層次的學(xué)校進(jìn)行評價(jià)從某種意義上來說可以視為是對整個(gè)國家的辦學(xué)體系提出的要求，因此學(xué)校評價(jià)目標(biāo)的定位應(yīng)該是緊扣一流人才培養(yǎng)、主動服務(wù)國家需求、引導(dǎo)高校爭創(chuàng)世界一流[10]?？梢哉f，學(xué)校評價(jià)關(guān)乎未來國家人才隊(duì)伍建設(shè)的效果，因此加強(qiáng)對其的關(guān)注是十分必要的。

組織實(shí)施占比為17.09%。組織實(shí)施是推進(jìn)教育評價(jià)改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，針對各級各類實(shí)施主體不僅提出了“硬舉措”以保證改革的實(shí)施，還提出了“軟要求”幫助改革的推進(jìn)。如在對違反條例規(guī)定的行為及個(gè)人予以督促糾正和嚴(yán)肅處理的同時(shí)號召各地要及時(shí)總結(jié)、宣傳、推廣改革經(jīng)驗(yàn)和典型案例，以上表明，在教育評價(jià)改革的組織實(shí)施過程中，外在的評價(jià)督促與內(nèi)在的呼吁宣傳同樣重要。

黨委和政府評價(jià)受重視程度偏低，頻次僅為7次。在推動管辦評分離的改革中，外部主體的參與是真正落實(shí)改革的重要一環(huán)，黨委和政府評價(jià)的制定從一定程度上來看緩解了學(xué)校外部評價(jià)主體缺位的問題，但對比發(fā)現(xiàn)，政策制定者在編制政策條款時(shí)傾注的注意力明顯不夠，針對具體的履職部門方面缺乏明確、細(xì)致的規(guī)定。

用人評價(jià)出現(xiàn)的次數(shù)最少，占比僅為5.13%. 用人評價(jià)涉及到多個(gè)用人單位，如黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等。對于大部分高校畢業(yè)生來說，用人單位是其發(fā)展的最終歸宿；如果用人單位評價(jià)或選聘的方法不得當(dāng)、標(biāo)準(zhǔn)不明確，則學(xué)生發(fā)展最終會受到影響，評價(jià)改革也會流于形式，無法真正落實(shí)。

表2 《總體方案》二維分析統(tǒng)計(jì)表

四、結(jié)論及政策建議

（一）研究結(jié)論

1.政策條款的人文關(guān)懷有待提高

教育評價(jià)作為一種教育管理手段，理應(yīng)具備人文性、倫理性。通過對《總體方案》的深層結(jié)構(gòu)剖析后發(fā)現(xiàn)，不同政策工具的使用比例差距懸殊。雖然政策工具的理想選擇和最優(yōu)組合不一定是平均分配，但是理想的政策效果和長遠(yuǎn)的政策收益需要政策工具之間的相互補(bǔ)充和制衡。[11]從政策工具的選用上來看，《總體方案》破除了單一工具的弊端，綜合選用了多種工具以保證政策條款的科學(xué)性。但命令型工具的大量使用，激勵(lì)型和勸誡型工具的不足，會增加政策實(shí)施的滯后性與不確定性，這也就意味著政策制定者傳遞出來的價(jià)值觀念是：為了達(dá)成政策目標(biāo)，實(shí)施者需要花大力氣去完成權(quán)威下達(dá)的命令，但沒有必要的利益激勵(lì)或語言安撫，顯然這對政策的推動能力是有限的。從本質(zhì)上來看，教育評價(jià)作為一種對管理學(xué)生的手段，目的是為了促進(jìn)學(xué)生的全身發(fā)展、辦好人民滿意的教育，理應(yīng)從教育的人文本質(zhì)出發(fā)，展現(xiàn)出應(yīng)有的倫理意蘊(yùn)，但過度使用命令型工具無疑會遮蓋應(yīng)有的人文關(guān)懷，而更多地體現(xiàn)出行政手段下的效率傾向與倫理失范。

2.教育評價(jià)主體關(guān)注度不足

教育評價(jià)改革涉及到多元主體，不僅包括學(xué)生、教師、學(xué)校等核心主體，還涉及到了黨委和政府、用人單位這兩大推動實(shí)施的主要力量。但數(shù)據(jù)表明，《總體方案》對黨委和政府、用人單位這兩個(gè)主體的關(guān)注度尤為不足，在一定程度上說明由學(xué)校、行業(yè)、企業(yè)和社會機(jī)構(gòu)等共同參與的教育評價(jià)機(jī)制尚未有效形成。加強(qiáng)黨對教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是辦好教育的根本保證，[12]但在《總體方案》中，黨委和政府的評價(jià)僅簡單規(guī)定了黨委和政府應(yīng)履行哪些職責(zé)，糾正哪些問題，對于怎么評和誰來評等問題的指標(biāo)體現(xiàn)不夠，對于違反《總體方案》精神的行為也沒有提及具體的問責(zé)制度。黨委和政府評價(jià)的部分缺失會使得地方政府在推進(jìn)教育評價(jià)改革過程中出現(xiàn)權(quán)力越位、治理失靈等現(xiàn)象。同時(shí)用人單位作為主要的外部評價(jià)主體，是綜合評價(jià)中的關(guān)鍵一環(huán)，該部分評價(jià)的缺失導(dǎo)致高校內(nèi)部過度關(guān)注學(xué)業(yè)成績評價(jià)，而忽視學(xué)生的發(fā)展性評價(jià)。

3.教育評價(jià)政策的力度、效度不夠

《總體方案》涉及到了教育系統(tǒng)的方方面面，兼具權(quán)威性與綱領(lǐng)性。但通過對政策文本內(nèi)容與政策工具的匹配分析后發(fā)現(xiàn)，兩者之間的適切性仍有待提升。在教育系統(tǒng)內(nèi)部，從哲學(xué)的角度來看，大部分的評價(jià)主體都具有主觀能動性，如教師與學(xué)生；因此除了需要明確評價(jià)應(yīng)有的要求與標(biāo)準(zhǔn)外，還需要提升評價(jià)主體對于改革的認(rèn)可度和主動性，注重對評價(jià)主體精神層面的引導(dǎo)，輔以物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)對于教師評價(jià)既要有基本的、明確的綱領(lǐng)性要求，還要為其提供應(yīng)有的培訓(xùn)機(jī)會，以促進(jìn)教師的長足發(fā)展。教育評價(jià)是教育發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)，需要實(shí)施者付出必要的行動，這不僅需要通過命令型工具提出要求，也需要激勵(lì)型工具與勸誡型工具傳達(dá)政府精神并通過獎(jiǎng)懲確保政策落地。盡管命令型工具影響力強(qiáng)，但過度依賴也會導(dǎo)致政策疲軟、實(shí)施無力。主要原因在于，過度依賴具有強(qiáng)制性的工具的政策文件，體現(xiàn)了政府的高權(quán)管制思維[13]，在一定程度上抑制了政策實(shí)施者的積極性，失去創(chuàng)新活力。因此，以命令型工具和系統(tǒng)變革型工具為主的組合在推進(jìn)教育評價(jià)改革落實(shí)的過程中并不完全適用，不匹配的政策工具與政策內(nèi)容會削弱政策實(shí)施的力度與效度，限制政策主體積極性的發(fā)揮。

（二）政策建議

1.優(yōu)化政策工具的有效配比

調(diào)整教育評價(jià)政策工具結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政策工具組合，是最大限度發(fā)揮政策工具效能、確保新時(shí)代教育評價(jià)政策取得良好效果的基礎(chǔ)和前提[14]，是促進(jìn)政策科學(xué)制定的有效路徑。從長遠(yuǎn)角度來看，隨著我國高等教育進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，呼喚教學(xué)評價(jià)政策的人性價(jià)值與道德關(guān)懷、彰顯教學(xué)評價(jià)政策的倫理意蘊(yùn)已成為教學(xué)評價(jià)政策改革與優(yōu)化的時(shí)代命題。[15]為此，在政策中就要減少權(quán)威型工具，增加激勵(lì)型、勸誡型工具等的使用，提升主體改革積極性，注重評價(jià)主體的人文關(guān)懷。首先權(quán)威型工具作為一種強(qiáng)制型手段，當(dāng)政策制定者的價(jià)值觀和理念與執(zhí)行者不一致的時(shí)候，政策就難以實(shí)施。因此，生產(chǎn)政策中要避免過度使用命令型工具，進(jìn)一步加強(qiáng)勸誡型工具的使用。其次，合理增加激勵(lì)型工具的使用次數(shù)，激勵(lì)型工具可以有效避免命令型工具帶來的逆反心理，在一定程度上增強(qiáng)政策的執(zhí)行效果。激勵(lì)的雙因素理論認(rèn)為，不滿意的反面不是滿意，不滿意的反面是沒有不滿意，沒有不滿意不等于滿意。該理論啟示我們：面對“制裁”，政策執(zhí)行者會傾向于做到不落實(shí)不力、不違規(guī)，但不落實(shí)不力、不違規(guī)并不等于落實(shí)得力，因此，“制裁”可以有效防止政策執(zhí)行者做得很差。[16]最后，注重多元發(fā)展，探索能力建設(shè)工具的使用，為教師等制定合適的培訓(xùn)項(xiàng)目，以協(xié)助教師提高評價(jià)質(zhì)量。

2.構(gòu)建多元主體共治的評價(jià)體系

建構(gòu)多元化的評價(jià)體系有助于全方位地保證教育評價(jià)改革滲透到教育系統(tǒng)的方方面面。教育評價(jià)是一項(xiàng)具有全局性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性的工程，涉及到教育系統(tǒng)內(nèi)外部的多重主體，構(gòu)建多元化的教育評價(jià)主體，健全教育評價(jià)改革的有效執(zhí)行機(jī)制，是助力政策有效落地的制度邏輯。首先，從政府的角度來看，要樹立“有限”政府的理念，持續(xù)推進(jìn)管辦評分離與放管服改革，減少政府的命令型規(guī)定，注重不同評價(jià)主體的利益訴求，健全多元共治的評價(jià)機(jī)制，以理念重塑和機(jī)制革新夯實(shí)改革的制度邏輯基礎(chǔ)。其次，從學(xué)校內(nèi)部來看，要有組織地推進(jìn)評價(jià)主體的評價(jià)能力建設(shè)，必要時(shí)提供有針對性的訓(xùn)練，以保證評價(jià)改革的平穩(wěn)運(yùn)行。教育評價(jià)涉及多個(gè)利益相關(guān)者，在推進(jìn)實(shí)施過程中，教師和學(xué)生處于教育系統(tǒng)的底層，既參與不到相關(guān)法律法規(guī)的制定，也無法根據(jù)自身的利益需求調(diào)整政策落實(shí)偏好，因此，在政策制定時(shí)，可以通過增加能力建設(shè)型工具的使用來多措并舉賦能學(xué)生等弱勢主體，驅(qū)動多元主體的實(shí)質(zhì)參與。[17]最后，要注重用人單位在教育評價(jià)改革過程中的作用，社會評價(jià)的加入是突破傳統(tǒng)一元評價(jià)桎梏的主要力量，在政策制定前要理順用人單位與高校以及高校畢業(yè)生之間的利益關(guān)系，尋求利益相關(guān)者之間的協(xié)同合作。

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（責(zé)任編輯：胡新龍）