大城市極端暴雨洪澇災(zāi)害防災(zāi)體系建設(shè)的經(jīng)驗與啟示
——以日本東京為例

殷子昭，王成芳

（1.華南理工大學(xué)建筑學(xué)院，廣東 廣州 510641；2.亞熱帶建筑與城市科學(xué)全國重點實驗室，廣東 廣州 510640）

0 引言

隨著氣候變暖和城市化水平的加快，全球臺風(fēng)、暴雨、風(fēng)暴潮等極端天氣及其次生衍生災(zāi)害頻次和強度呈上升態(tài)勢。我國有三分之二國土面積存在洪澇風(fēng)險，應(yīng)急管理部2021年及2022年發(fā)布的《全國十大自然災(zāi)害》中，暴雨所導(dǎo)致的洪澇災(zāi)害占據(jù)一半，盡管近年來我國防災(zāi)能力逐步提高，但極端天氣的突發(fā)性和局地性仍給準確預(yù)測帶來較大難度［1］，從而不可避免地導(dǎo)致城市經(jīng)濟社會功能的正常運轉(zhuǎn)受到影響。2021年鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害共造成河南省1478.6萬人受災(zāi)，因災(zāi)死亡失蹤398人，直接經(jīng)濟損失1200.6億元，諸多本可避免的人員傷亡事件暴露出城市在災(zāi)害認識、城市防災(zāi)建設(shè)、災(zāi)害信息發(fā)布與傳導(dǎo)、部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上的不足。城市的防災(zāi)規(guī)劃水平?jīng)Q定了城市的風(fēng)險應(yīng)對能力，而制度的健全完善是規(guī)劃有效實施、充分發(fā)揮作用的先行保障，涉及組織管理、風(fēng)險評估、規(guī)劃實施、資金安排、公眾參與等內(nèi)容。2022年6月19日印發(fā)的《“十四五”國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》中指出，健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)管理機制、法律法規(guī)和預(yù)案標(biāo)準體系及規(guī)劃保障機制，是我國十四五期間防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)的主要任務(wù)。未來，建立運轉(zhuǎn)高效、全民參與，可實施、可持續(xù)的防災(zāi)體系是降低災(zāi)害風(fēng)險及損失的關(guān)鍵。

日本作為全球人口和建筑最集中且災(zāi)害多發(fā)的國家之一，在多年的治水經(jīng)驗積累中形成了行之有效的防災(zāi)體系，首都東京在日本大城市中具有較強代表性。目前已有部分學(xué)者從防災(zāi)水利設(shè)施、洪水風(fēng)險管理研究、洪澇災(zāi)害評估方法等做出不同角度的推介和經(jīng)驗介紹［2-10］，但尚未有文獻針對洪澇防災(zāi)制度及規(guī)劃體系進行系統(tǒng)總結(jié)。本研究通過查閱大量一手日文資料，引入時間維度對相關(guān)法律和規(guī)劃制度變遷進行系統(tǒng)梳理，以期探究其防災(zāi)體系逐步完善的歷史過程，并梳理東京近年的最新暴雨防災(zāi)舉措，歸納出“預(yù)防為主”的洪澇防災(zāi)制度體系和“軟硬兼施”的洪澇災(zāi)害應(yīng)對措施，對東京洪澇防災(zāi)法律制度、規(guī)劃體系及城市防災(zāi)建設(shè)手段進行深度剖析，以期為我國高密度大城市極端暴雨下的洪澇災(zāi)害防控提供有價值的思路方法。

1 東京洪澇災(zāi)害概況

東京由區(qū)部（23區(qū)）、多摩區(qū)域內(nèi)陸部分和伊豆群島等島嶼組成。地理位置使其夏季易現(xiàn)“游擊式暴雨”［11］，秋季臺風(fēng)及強降雨頻發(fā)，東京西北地區(qū)由于熱島效應(yīng)和海風(fēng)匯聚尤易出現(xiàn)集中降水。東京境內(nèi)有鶴見川、荒川、多摩川等日本一級河流和諸多中小型河流經(jīng)過，加之其城市化程度高，徑流系數(shù)大，城市用地高度集約與立體化，地下空間開發(fā)逐年增多，極大增加了內(nèi)澇的發(fā)生頻率及危險性。

總體來說，東京洪澇災(zāi)害發(fā)生的原因主要為暴雨引發(fā)的河流泛濫。在時間上，50mm／h以上強降雨發(fā)生頻次逐年遞增（圖1），根據(jù)日本氣象廳的數(shù)據(jù)，在過去30年里50mm／h以上強降雨的數(shù)量增加了1.3倍，80mm／h以上的強降雨則增加了1.7倍。在空間上，各地區(qū)體現(xiàn)出明顯分異，75mm／h（20年一遇）以上的強降雨均聚集在人口和城市建設(shè)集中的市中心區(qū)域。

圖1 東京1973—2021年發(fā)生50mm／h降水日數(shù)及線性回歸［12］Fig.1 The number of days with 50mm／h precipitation in Tokyo from 1973 to 2021 and its linear regression［12］

2 “預(yù)防為主”的洪澇防災(zāi)制度體系

2.1 逐步完善的洪澇防災(zāi)法律

日本防災(zāi)相關(guān)法律按照適用范圍可分為3類：綜合性防災(zāi)法律、專項防災(zāi)法律、對特殊情況進行補充說明的特別法。1961年出臺的《災(zāi)害對策基本法》為防災(zāi)體系中的主干法，該法規(guī)定了政府、社會及公眾各主體的防災(zāi)責(zé)任、政府防災(zāi)組織、防災(zāi)規(guī)劃的編制、公開及實施、災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急及災(zāi)后重建、財政金融等事項［13］，地域防災(zāi)規(guī)劃與專項防災(zāi)法律均在此基礎(chǔ)上進行編制。

洪澇防災(zāi)專項法律如下：《河川法》用于河流環(huán)境的常態(tài)化綜合管理，從源頭減少洪澇災(zāi)害的發(fā)生［14］；《特定都市河川浸水被害對策法》規(guī)定了流經(jīng)城市的河流及其流域的防災(zāi)減災(zāi)措施［15］；《水防法》側(cè)重于洪澇災(zāi)害發(fā)生時的預(yù)警及防御機制［16］；《下水道法》規(guī)定了下水道等改善城市內(nèi)澇的相關(guān)設(shè)施管理方法［17］。以上4部法律從1896年起至今經(jīng)過4個階段的不斷完善，囊括洪水及內(nèi)澇防治各環(huán)節(jié)的硬性措施及軟性機制，成為日本各級洪澇防災(zāi)規(guī)劃體系建立的基礎(chǔ)（圖2）。

圖2 日本洪澇防災(zāi)法律出臺及重要修訂過程［18-19］Fig.2 The introduction and main revising process of laws related to flood control and prevention in Japan［18-19］

從日本洪澇相關(guān)法律的變遷可以看出，其防災(zāi)理念從災(zāi)時應(yīng)急走向常態(tài)化綜合管理，從機械設(shè)防走向全域生態(tài)治理，從單一政府責(zé)任走向全社會共同參與，有效保證了防災(zāi)措施的落實。

2.1.1 第一階段：洪水災(zāi)后治理（1896—1996年）

1896年的舊《河川法》標(biāo)志著近代日本雨洪管理制度的誕生，其以“治水”為目的，基本方針是以連續(xù)的堤壩、水庫和水池將洪水限制于河道內(nèi)，重在加強洪水發(fā)生后的應(yīng)對措施。1964年，在臺風(fēng)頻繁引發(fā)洪水，國外出現(xiàn)水資源多用途開發(fā)的背景下，新《河川法》出臺，形成了“治水”與“利水”并重的水系綜合管理制度，借鑒美國田納西河綜合開發(fā)工程進行多用途水壩建設(shè)。

1949年出臺的《水防法》規(guī)定了地面水防活動①的有關(guān)事項。該法還明確了地方政府是防災(zāi)的第一責(zé)任單位，負責(zé)編制水防計劃，在消防機構(gòu)能力不足的情況下須額外設(shè)置防洪小組。該階段《下水道法》的編制僅出于公共衛(wèi)生的需要，未考慮到洪澇防災(zāi)。

2.1.2 第二階段：災(zāi)害預(yù)警及內(nèi)澇風(fēng)險管理（1997—2014年）

隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，河流的氣候調(diào)節(jié)功能受到重視。1997年修訂后的《河川法》在以往的“治水”與“利水”的目標(biāo)之外，加入了“河流環(huán)境的整治與保護”，并規(guī)定河流管理者編制反映流域居民意見的河道整治規(guī)劃。2000年9月發(fā)生的東海暴雨促進了2001年《水防法》的關(guān)鍵性修改，擴充了災(zāi)害預(yù)警的數(shù)據(jù)來源，以洪水預(yù)報涉及的所有河流數(shù)據(jù)確定洪水預(yù)測區(qū)域，防災(zāi)工作也從地面延伸到河流。2005年，《水防法》將預(yù)測數(shù)據(jù)來源擴大到全部已知水位的河流，要求地方政府繪制并印發(fā)洪水風(fēng)險圖，加強了信息傳達及緊急預(yù)案，如確保災(zāi)害預(yù)警能夠傳達至高齡老人等脆弱人群，制定浸水預(yù)測區(qū)域內(nèi)地下空間的洪水應(yīng)急計劃等。

在城市型水災(zāi)頻發(fā)的背景下，日本2003年出臺了《特定都市河川浸水被害對策法》，該法要求河道及下水道管理者、流域涉及的地方政府最高官員共同制定流域水災(zāi)對策計劃并建設(shè)雨水貯蓄和滲透設(shè)施。與此同時，2005年的《下水道法》規(guī)定劃定雨水流域并進行廣域雨水排放。

2.1.3 第三階段：全社會防災(zāi)建設(shè)（2015年至今）

隨著大規(guī)模氣象災(zāi)害風(fēng)險增加，強化水災(zāi)預(yù)警、維護基礎(chǔ)設(shè)施、保持下滲機能、控制地面徑流迫在眉睫。日本在2015年修訂了多部法律，建立硬性、軟性一體化措施系統(tǒng)，以更有效地應(yīng)對洪澇災(zāi)害。修訂后的《水防法》要求根據(jù)預(yù)估最大降雨量，而非提防規(guī)劃的降雨量來模擬淹沒情況，將災(zāi)害預(yù)警由洪水?dāng)U大到內(nèi)澇及風(fēng)暴潮災(zāi)害，明確內(nèi)澇及風(fēng)暴潮的淹沒預(yù)測區(qū)域，首次明確了千年一遇的降雨量，并規(guī)定在水防計劃中納入與地下商場等相連的建筑物所有者的意見。

2017年和2021年的修訂，《水防法》確立了淹沒實況記錄及公開制度，便于公民實時了解淹沒情況，并將浸水預(yù)測區(qū)域擴大到包含重要設(shè)施的流域。2015年的《下水道法》規(guī)定由政府與居民一同推進水災(zāi)對策制定，建立雨水貯蓄設(shè)施管理協(xié)議制度，通過日常修繕下水道以保證其機能的持續(xù)性。2021年，《特定都市河川浸水被害對策法》中將流域具有保水與徑流機能的土地作為蓄水功能保護區(qū)，并使地方公團、私營企業(yè)參與到流域雨水貯蓄及滲透設(shè)施的建設(shè)中。

2.2 精細化的防災(zāi)規(guī)劃體系

日本洪澇防災(zāi)規(guī)劃體系的上位規(guī)劃是根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》編制的防災(zāi)基本計劃（全國層面）、地域防災(zāi)計劃（地方層面），包含地震、風(fēng)水災(zāi)害②、火災(zāi)、原子災(zāi)害等從預(yù)防到災(zāi)后重建的措施，作為各層級洪澇防災(zāi)的基本依據(jù)?；趯ｍ椃芍贫ǖ膯雾椃罏?zāi)規(guī)劃及相關(guān)文件是綜合防災(zāi)規(guī)劃的補充，如依據(jù)《水防法》應(yīng)制定水防計劃和洪澇預(yù)測區(qū)域，根據(jù)《特定都市河川浸水被害對策法》應(yīng)制定流域水災(zāi)對策計劃（圖3）。

圖3 東京洪澇防災(zāi)規(guī)劃體系［11-23］Fig.3 The flood prevention planning system in Tokyo［11-23］

在法定體系之外，東京政府針對自身城市特征制定了洪澇防災(zāi)政策及方針?！稏|京都暴雨對策基本方針》從“滯、蓄、排、避”等方面提出了工程及非工程措施，是東京應(yīng)對城市暴雨的主要指導(dǎo)文件［11］。針對東京暴雨及臺風(fēng)愈發(fā)頻繁、洪澇災(zāi)害日益嚴重的情況，東京都政府編制了《東京暴雨對策行動計劃（2020—2025）》以進一步促進相關(guān)措施的落實［20］。

由于東京高密度地段和洪澇災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)域高度重合，為防止大規(guī)模水災(zāi)造成東京乃至日本社會經(jīng)濟活動完全癱瘓，日本政府與東京都政府于2020年共同編制《建設(shè)抗災(zāi)首都——東京》中提出“廣域避難”概念，通過強化防災(zāi)設(shè)施、建設(shè)高地城市、提升居民及企業(yè)意識等方面舉措，在洪澇災(zāi)害發(fā)生時依舊能夠保障民眾生命安全及城市社會經(jīng)濟活動的運轉(zhuǎn)［21］，大大增強城市韌性。

3 “軟硬兼施”的洪澇災(zāi)害應(yīng)對措施

3.1 硬性措施：精細化的防災(zāi)建設(shè)

3.1.1 分級設(shè)定日常及特殊時段、特殊地段的防災(zāi)目標(biāo)

《東京都暴雨對策基本方針》基于觀測站歷史降雨強度制定了東京30年內(nèi)的防災(zāi)建設(shè)目標(biāo)，從而實現(xiàn)從源頭遏止洪澇災(zāi)害的發(fā)生，并在最大程度上削減災(zāi)害對城市的影響：

（1）降雨在10mm／h以內(nèi)時，通過常規(guī)策略控制城市雨水徑流；

（2）降雨在10～60mm／h時，采取河流、下水道綜合管理措施避免形成水災(zāi)；

（3）當(dāng)降雨在60mm／h至20年一遇（區(qū)部75mm／h，多摩地區(qū)65mm／hr）導(dǎo)致河流及下水道溢出時，通過城市建設(shè)措施及防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，避免淹沒建筑與地下空間，確保城市基本功能；

（4）降雨超過20年一遇時，加強疏散和避難措施，保障居民的生命安全。

此外，東京還依據(jù)災(zāi)害發(fā)生頻率、受災(zāi)嚴重程度、人口及金額損失數(shù)量、基礎(chǔ)設(shè)施承載能力等劃定暴雨對策強化流域及地區(qū)，從而使各項防災(zāi)建設(shè)能夠分級確定設(shè)施的規(guī)模及標(biāo)準，并采取進一步的強化措施（圖4）。

圖4 對策強化流域及地區(qū)［11］Fig.4 Watersheds and regions where flood prevention countermeasures need to be strengthened［11］

3.1.2 日常徑流控制措施

對于道路、學(xué)校、公園、行政辦公樓等公共設(shè)施，東京都及區(qū)市町村政府共同負責(zé)落實雨水蓄水池、透水性鋪裝及臨時雨水儲存設(shè)施的設(shè)置。對于大型民間用地，區(qū)市町村政府通過流域暴雨對策計劃，對用地的開發(fā)進行指引，如控制建筑面積、容積率等，并制定相關(guān)綱要和條例強制設(shè)置徑流控制設(shè)施。對于小型民間用地，為加強對私自開發(fā)與現(xiàn)有設(shè)施的管控，東京都政府主動為居民提供房屋改造的資金補助及徑流控制設(shè)施的安裝方案。位于對策強化流域且其他設(shè)施安裝困難的地區(qū)，東京政府推廣并為其安裝雨水儲存罐（圖5），并要求小型私人用地中的停車場采用透水性鋪裝及雨污分流，現(xiàn)有公共下水管道改造為雨水蓄水管等。

圖5 流域雨水徑流控制措施［11］Fig.5 The stormwater runoff control measures in the watershed［11］

東京十分重視現(xiàn)有森林、公園和農(nóng)田等綠地的蓄水及滲透功能維護，每年會對雨水徑流控制效果進行定量評價，并在各流域暴雨對策計劃中予以反饋［11］。

3.1.3 河流整備與地下管網(wǎng)建設(shè)

為預(yù)防水災(zāi)發(fā)生，東京在沿江城市化程度較高、河道拓寬及防洪設(shè)施建設(shè)難度大的地方，當(dāng)現(xiàn)有河道未滿足50mm／h的規(guī)劃剖面時，設(shè)有可臨時調(diào)節(jié)雨水的河流調(diào)節(jié)池。包括挖入式、地下箱式、地下隧道式三種，2030年東京調(diào)蓄池總?cè)萘繉⑦_到150×104m3。調(diào)節(jié)池時充分考慮到與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)及多功能用途，蓄水設(shè)施上方可形成公園、運動場等，災(zāi)時還可作為避難場所，有時為了高效利用土地也會建造住宅。東京還將數(shù)個地下隧道式調(diào)節(jié)池串聯(lián)成環(huán)狀，使數(shù)個流域在暴雨時能夠相互調(diào)節(jié)，地下調(diào)節(jié)池還與下水道相連，避免了暴雨時下水道雨水外溢，有效應(yīng)對了100mm／h的局部短時暴雨（表1）。

表1 三種常用河流調(diào)節(jié)池形式［24］Tab.1 Thr ee common for ms of river regulation basins［24］

東京在對策強化地區(qū)設(shè)有應(yīng)對50mm／h降雨量的雨水干線和泵站，在易因雨水從干線倒流而淹沒的區(qū)域鋪設(shè)淺埋雨水干線，沒有河流以排放雨水的區(qū)域則與其他區(qū)域共用排水干線。蓄水管道同調(diào)蓄池類似，通過暫時吸收無法完全排出的雨水來減少道路淹沒，雨停后，蓄水管道將儲存的水抽出并返回現(xiàn)有排水管道［11］。

3.1.4 建設(shè)“平災(zāi)并用”的多功能高地城市

東京通過一系列“高地城市”建設(shè)措施，保證超標(biāo)準大規(guī)模洪水侵襲下居民生命安全與城市基本功能運轉(zhuǎn)（圖6）。如建設(shè)高臺公園，平時提供濱河開敞綠地，但在災(zāi)害影響到城市生命線時，亦能提供滿足最基本生活水平的避難空間?？紤]到一旦發(fā)生設(shè)施無法抵御的大規(guī)模洪水，“零米區(qū)”會發(fā)生可能持續(xù)2周以上的大范圍淹沒，因此東京在沿河地帶配合土地區(qū)劃項目修建高規(guī)格堤防，在洪澇淹沒時作為緊急避難高地，平時則作優(yōu)質(zhì)的城市開放空間［21］。

3.2 軟性措施：常態(tài)化的防災(zāi)機制

3.2.1 災(zāi)害預(yù)警及信息公開

東京都通過三類風(fēng)險地圖有效傳達洪澇災(zāi)害預(yù)警及風(fēng)險評估信息：

“洪水浸水預(yù)測區(qū)域圖”包含具有降雨量監(jiān)測及水位信息、流域涉及重點保護設(shè)施（住宅、弱勢群體所在設(shè)施、避難路線及場所等）的河流在最大規(guī)模降雨③下泛濫所導(dǎo)致的淹沒深度及范圍；“內(nèi)澇浸水預(yù)測區(qū)域圖”包含水位已知、涉及重點保護設(shè)施的下水道覆蓋地區(qū)，在最大規(guī)模降雨下雨水無法排出，而引發(fā)的淹沒情況。

東京城市型水災(zāi)對策委員會為東京下轄的14個流域制定了“浸水設(shè)想?yún)^(qū)域圖”，顯示了東海暴雨同等規(guī)模降雨量下的淹沒狀況，包含最大淹沒深度、持續(xù)時間，并在東京建設(shè)局網(wǎng)站發(fā)布在線災(zāi)害地圖，以便公眾查看所在位置的災(zāi)害風(fēng)險。

2005年《水防法》規(guī)定區(qū)市町村政府負責(zé)向居民傳達洪澇預(yù)報方法、避難場所等信息，并規(guī)定其制作“洪水風(fēng)險圖”，即中小河流洪水淹沒風(fēng)險防范手冊，以通俗易懂的方式表示災(zāi)害信息獲取途徑、避難路線及場所、防災(zāi)設(shè)施位置等，并通過分發(fā)印刷品及網(wǎng)絡(luò)途徑向居民傳播。

除了以上三類地圖，東京還將災(zāi)害信息與受災(zāi)情況及時公開及整理，如下水道局負責(zé)監(jiān)測低于1.0mm／h的降雨，并在其官網(wǎng)“Tokyo Amesh”系統(tǒng)公開下水管道的水位信息。東京每年的洪澇受災(zāi)情況編入《水災(zāi)記錄》，在市民信息室與建設(shè)局網(wǎng)站公布，包括一般資產(chǎn)、工程設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施，詳細至建筑物的床上、床下浸水棟數(shù)，且防災(zāi)規(guī)劃每年進行審核評估以保證其可行性。

3.2.2 高效的洪澇情報傳導(dǎo)系統(tǒng)

東京都水災(zāi)預(yù)警綜合情報系統(tǒng)（DIS）由觀測及監(jiān)控系統(tǒng)、洪水災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)、泥沙災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)、氣象情報顯示系統(tǒng)、文本寫作傳達系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)公開系統(tǒng)六部分組成［22］，可實時、迅速準確地向水防部門提供河流水位、雨量等信息（圖7）。

觀察監(jiān)測系統(tǒng)可實時自動采集東京市區(qū)雨量、河流水位、潮位等數(shù)據(jù)，錄制河流影像數(shù)據(jù)、檢查調(diào)節(jié)池蓄水量、閘門開閉及排水機場泵的運行情況；洪水預(yù)報發(fā)布系統(tǒng)將觀測系統(tǒng)收集到的主要河流雨量、水位信息及一小時后的水位預(yù)測結(jié)果傳導(dǎo)至氣象廳，氣象廳隨即發(fā)布洪水災(zāi)害預(yù)警；氣象信息顯示系統(tǒng)將氣象信息傳遞給相關(guān)部門，并實時顯示防御狀態(tài)，文本寫作傳達系統(tǒng)自動生成災(zāi)害信息和防災(zāi)態(tài)勢指示文本，并通過屏幕彈出的方式迅速傳達給相關(guān)部門?；ヂ?lián)網(wǎng)公開系統(tǒng)是在東京巖手縣小本河泛濫后由于信息傳遞不及時造成養(yǎng)老院人員傷亡而設(shè)立，2019年起發(fā)布智能設(shè)備端，可以在APP中了解周圍雨量、水位、河道監(jiān)控等，并支持英語、中文和韓語三種語言。

3.2.3 構(gòu)建“三助”體系引導(dǎo)全社會防災(zāi)

東京將“保護自己的生命，保護自己的城鎮(zhèn)”作為社會共識，構(gòu)建了“政府公助-地方互助-居民自救”全社會共同參與的防災(zāi)體系，明確了公私范疇內(nèi)的責(zé)任分工，共同促進防災(zāi)工作的推進。

政府公助職責(zé)包括制度設(shè)計、災(zāi)害信息公開、提供基層防災(zāi)建設(shè)的財政支持，為企業(yè)、民間團體、外國人提供幫助等。東京總務(wù)局制作并向市民和防災(zāi)組織發(fā)放《東京防災(zāi)》手冊，發(fā)布VR視頻模擬災(zāi)害發(fā)生機制使群眾了解提前疏散的重要性，與防災(zāi)組織合作舉辦宣傳活動等。東京消防廳與學(xué)校合作，促進防災(zāi)志愿活動的啟蒙與傳播，提高青少年兒童的防災(zāi)意識和防災(zāi)能力。

地方互助和公民自救是東京實現(xiàn)防災(zāi)能力的基礎(chǔ)。前者即非盈利防災(zāi)組織（NPO）協(xié)助政府進行基層防災(zāi)工作，如為當(dāng)?shù)厝鮿萑后w提供援助，維護綠地與防災(zāi)設(shè)施，對防災(zāi)規(guī)劃提出改進意見。企業(yè)和公民的責(zé)任包括私有用地的防災(zāi)建設(shè)、物資儲備、應(yīng)急預(yù)案，及時獲取政府公開信息等。

4 對我國大城市極端暴雨的洪澇防災(zāi)之啟示

4.1 法律法規(guī)層面：細化組織管理內(nèi)容，加強多方合作

日本防災(zāi)法律的特征在于確保政府內(nèi)部各部門、政府與公眾的溝通合作，通過形成各方共識，減少政策的推行成本。從政府內(nèi)部來看，我國政府在規(guī)劃編制、災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急救援、物資調(diào)用、交通管制等環(huán)節(jié)相互獨立，缺乏統(tǒng)一組織及信息整合平臺?？山梃b東京相關(guān)經(jīng)驗，從政府各部門中抽取人員組建防災(zāi)管理及應(yīng)急時輔助工作的專項團隊，如東京的水災(zāi)委員會、水災(zāi)合作組織等［23］，并構(gòu)建類似DIS的一體化信息傳達系統(tǒng)，從而加強部門合作。

從民眾角度來看，我國《防洪法》等法律中基本僅規(guī)定政府的防災(zāi)責(zé)任，政府與民眾在防災(zāi)方面聯(lián)動不足，社會防災(zāi)意識普遍薄弱。日本防災(zāi)法律中規(guī)定政府應(yīng)與企業(yè)、NPO共同進行預(yù)案設(shè)計及志愿隊伍建設(shè)，并以社區(qū)為單位分發(fā)防災(zāi)手冊，確保信息傳達至弱勢群體。我國內(nèi)澇多發(fā)的大城市可構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)防災(zāi)平臺，平日能夠?qū)崟r查看不同位置的降雨、水位等信息，并與親友共同確定優(yōu)先避難場所，老年人群可通過電視或?qū)嵨锸謨赃M行普及，從而在災(zāi)時迅速疏散，減輕政府負擔(dān)。

4.2 硬性措施方面：分級分類管控城市區(qū)域，注重高地空間的多功能利用

在內(nèi)澇治理方面，可借鑒東京根據(jù)城市歷史降雨量與對應(yīng)的災(zāi)害發(fā)生情況，提出不同級別降雨的建設(shè)目標(biāo)，并劃分重點管控流域或地區(qū)，強化該地區(qū)的防災(zāi)措施。在市政設(shè)施方面，對建設(shè)用地的下滲及蓄水設(shè)施做出硬性規(guī)定，可利用道路等空間建設(shè)調(diào)蓄池，將部分蓄水管相連成環(huán)并與連接排水管，避免排水落后地區(qū)加重內(nèi)澇。若遇極端情況引發(fā)的大規(guī)模洪水，傳統(tǒng)灰色基礎(chǔ)設(shè)施無法抵御侵襲時，可借鑒東京在災(zāi)時利用建筑連廊空間、高臺開敞空間抵御洪水的做法，盡可能保障城市基本功能運轉(zhuǎn)。

4.3 軟性措施方面：完善防災(zāi)規(guī)劃評估及災(zāi)害預(yù)警工作

由于城市洪澇防災(zāi)工程設(shè)施投資巨大，技術(shù)復(fù)雜，通過對災(zāi)害數(shù)據(jù)的詳細記錄及評估，準確地總結(jié)現(xiàn)有防災(zāi)措施的薄弱點，是科學(xué)制定防災(zāi)規(guī)劃的重要保障。東京每年進行防災(zāi)規(guī)劃評估及修編，而我國災(zāi)害風(fēng)險評估多為災(zāi)前評估，編制期限與總體規(guī)劃一致，對規(guī)劃措施的針對性改進指導(dǎo)不足。建議將洪澇風(fēng)險評估作為強制性內(nèi)容納入國土空間防災(zāi)規(guī)劃，各大城市在每次重大洪澇災(zāi)害后單獨啟動相關(guān)專項規(guī)劃評估程序，將受災(zāi)情況與規(guī)劃措施進行比較分析，評估城市“滲、蓄、排”機能以保證規(guī)劃措施的有效性。由于大城市更易發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害，在災(zāi)害預(yù)警方面，不止要對洪水進行情景預(yù)測，還應(yīng)以最大降雨量增劃內(nèi)澇淹沒風(fēng)險地圖，沿海城市還應(yīng)繪制潮水淹沒風(fēng)險地圖，并將風(fēng)險地圖、避難路線、避難場所規(guī)劃圖整合。

5 結(jié)論

本文對日本及其首都東京“預(yù)防”為主的洪澇防災(zāi)制度體系進行總結(jié)，得到如下結(jié)論：

（1）梳理日本洪澇防災(zāi)的法律演變過程，歸納“災(zāi)后治理-災(zāi)害預(yù)警及內(nèi)澇風(fēng)險管理-全社會防災(zāi)建設(shè)”三個階段其各階段關(guān)鍵性改進內(nèi)容，為我國相關(guān)法律的完善提供一定思路。

（2）總結(jié)東京最新的洪澇防災(zāi)規(guī)劃文件及其“軟硬兼施”的災(zāi)害預(yù)防措施。

（3）結(jié)合防災(zāi)規(guī)劃體系框架，提出我國大城市在應(yīng)對極端暴雨及其引發(fā)的洪澇災(zāi)害時，從東京防災(zāi)實踐中可吸納的有效措施，包括細化法律中組織管理內(nèi)容、分級分類管控城市區(qū)域、注重高地空間的多功能利用、完善防災(zāi)規(guī)劃評估及災(zāi)害預(yù)警工作。

在當(dāng)前氣候不確定性及洪澇災(zāi)害頻發(fā)的背景下，借鑒日本及其首都東京防災(zāi)體系之優(yōu)秀經(jīng)驗，可以有效為我國高密度大城市洪澇防災(zāi)提供優(yōu)化思路。期待隨著未來國土空間規(guī)劃防災(zāi)體系不斷完善，能夠逐步提高規(guī)劃可行性，構(gòu)建深入民心的常態(tài)化防災(zāi)機制，實現(xiàn)城市氣候適應(yīng)性和國土空間韌性的加強，降低極端暴雨及洪澇災(zāi)害對城市和居民帶來的負面影響。

備注：

①水防活動是指水災(zāi)警戒、防御、災(zāi)后減小災(zāi)害損失的活動，包括巡邏活動、防汛工程、疏散引導(dǎo)和救援活動等。

②日本把臺風(fēng)和強烈的溫帶低氣壓所帶來的強風(fēng)、暴雨等引發(fā)的災(zāi)害統(tǒng)稱為“風(fēng)水害”，具體形式包括洪水、內(nèi)澇、土砂災(zāi)害以及風(fēng)暴潮。

③最大降雨量參考國土交通省水管理·國土保全局于2015年7月制定的153mm／h。