PPP項目績效考核存在的問題及思考

朱文婷

現(xiàn)階段的PPP項目績效考核機(jī)制在實際操作中仍存在著許多問題，制約著PPP項目績效考核工作的有效開展，對執(zhí)行效率和質(zhì)量產(chǎn)生了不利影響。本文主要分析當(dāng)前PPP項目績效考核存在的問題，并提出相關(guān)建議。希望引起PPP項目各方參與者的關(guān)注，提高對PPP項目績效考核的本質(zhì)及重要性的認(rèn)知，也為持續(xù)提升績效考核執(zhí)行質(zhì)量提供改進(jìn)的方向。

一、引言

目前PPP項目集中進(jìn)入運(yùn)營期，政府付費或可行性缺口補(bǔ)助均需要依據(jù)績效考核結(jié)果完成。合理的績效考核機(jī)制關(guān)系到社會公眾利益，關(guān)系到政府財政支出，關(guān)系到社會資本的投資回報。目前，政府與社會資本的合作日益緊密。政府方在達(dá)成目標(biāo)的同時也希望投入較少的財政支出，而社會資本方提供服務(wù)是為了獲得最大的投資回報。因此，探索對雙方公平、對公眾負(fù)責(zé)的績效考核機(jī)制非常迫切。

財金〔2014〕76號文最早提出了PPP項目“財政補(bǔ)貼要以項目運(yùn)營績效評價結(jié)果為依據(jù)”，財金〔2014〕113號、財金〔2014〕156號、國辦發(fā)〔2015〕42號、財金〔2016〕90號、財金〔2016〕92號、發(fā)改投資〔2016〕2231號、財金〔2017〕76號、財辦金〔2017〕92號文、財金〔2019〕10號文等大量的政策文件都在不斷強(qiáng)調(diào)政府支出責(zé)任要和績效考核掛鉤。財金〔2020〕13號文規(guī)范了PPP項目全生命周期績效管理工作，首次提出年度績效目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)概念。

根據(jù)財金〔2014〕76號文、財金〔2014〕113號文、財金〔2018〕54號文相關(guān)規(guī)定，PPP項目績效考核的目的是能夠有效地防止社會資本或項目公司重建設(shè)輕運(yùn)營，能夠確保社會資本或項目公司提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而使公眾滿意，使PPP模式得到公眾的認(rèn)可，讓受益者能夠獲得更好的公共服務(wù)，使將來的政府資產(chǎn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失。PPP項目績效考核是政府向項目公司付費的主要依據(jù)，是政府約束項目公司的一個主要抓手?？冃Э己诵枰胶蜕鐣Y本方互相信任，在公正的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

二、PPP項目績效考核存在的問題

（一）PPP項目考核的主體為政府實施機(jī)構(gòu)，可能影響績效評價結(jié)果的客觀性與公正性。

政府方是PPP項目的利益主體，政府直接開展績效評價會受到所處地位的束縛，可能影響績效評價結(jié)果的客觀性與公正性。PPP項目本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)政府與社會資本方之間的平等合作，但在實踐中，政府的強(qiáng)勢行政主體地位主導(dǎo)著項目的推進(jìn)，由政府方主導(dǎo)的績效評價體系，在程序設(shè)置和考核標(biāo)準(zhǔn)上，都無法充分反映社會資本方的合理利益訴求。導(dǎo)致政府與社會資本雙方對績效考核的內(nèi)容、考核細(xì)則很難達(dá)成一致意見。尤其是，現(xiàn)階段由于PPP項目績效考核政策不斷細(xì)化，早期的PPP項目簽訂的合同已無法滿足當(dāng)下績效考核要求，很多項目面臨著需要簽署補(bǔ)充協(xié)議、進(jìn)一步明確相關(guān)績效考核條款的問題。此時，政府方既是PPP項目的參與方也是評價者，很容易造成實際操作中的矛盾與糾紛，也無法體現(xiàn)PPP模式所倡導(dǎo)的政企雙方平等的契約精神。不利于實現(xiàn)績效考核本身的公平性，也影響社會資本參與PPP項目的積極性。

（二）PPP項目績效考核結(jié)果的應(yīng)用不盡合理

針對PPP項目績效考核結(jié)果的應(yīng)用，在政府方主導(dǎo)下多成為保障政府利益的工具，因此不盡合理。根據(jù)政策文件中政府支出責(zé)任和績效考核掛鉤的要求，PPP項目績效考核結(jié)果直接與政府向項目公司付費相掛鉤，近年來掛鉤的比例呈不斷上升的趨勢。早期的項目掛鉤比例多為30%或40%，目前很多新推出的項目甚至達(dá)到了100%掛鉤。再者，財金〔2019〕10號文、財金〔2020〕13號出臺后，很多項目的實施機(jī)構(gòu)以政策變化為由要求社會資本方簽訂補(bǔ)充協(xié)議變更績效考核條款提高掛鉤比例。另外，針對績效考核的扣罰比例也不斷擴(kuò)大，這無形中給社會資本方增加了投資回收風(fēng)險，極大地影響了社會資本參與PPP項目的積極性，背離了績效考核的初衷。

三、加強(qiáng)PPP項目績效考核管理的相關(guān)思考

（一）進(jìn)一步優(yōu)化PPP項目考核的主體的確定機(jī)制

提高PPP項目質(zhì)量和服務(wù)水平，優(yōu)化公共資源配置，需要政府方定位好在PPP項目中的角色，確保與社會資本方的平等地位。第三方機(jī)構(gòu)獨立于政府方和社會資本方，具有客觀性，能夠?qū)PP項目的績效考核進(jìn)行全方位的客觀考量。因此，必須要強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)在績效考核中的主體地位。

首先，從政策上提供支持保障，在PPP項目政策中增加對第三方機(jī)構(gòu)資質(zhì)的相關(guān)要求，明確從事PPP項目績效考核業(yè)務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻。制定第三方機(jī)構(gòu)名錄，績效考核工作只能由納入名錄管理的第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)。提升第三方機(jī)構(gòu)績效考核的權(quán)威性、獨立性，保證評價結(jié)果真實性，保證第三方評價的獨立性和公正性。

其次，在第三方機(jī)構(gòu)的選擇上，政府和社會資本方同時參與，能更好地體現(xiàn)政府和社會資本平等合作。重點要保證選取中介機(jī)構(gòu)程序規(guī)范、公開，具有競爭性。要最大限度保證第三方評價機(jī)構(gòu)的中立性和獨立性，同時保證選定的中介機(jī)構(gòu)具備開展項目績效評價的資質(zhì)與實力。

最后，為了保證第三方機(jī)構(gòu)績效考核的獨立性，還要建立有效的監(jiān)督機(jī)制，使第三方機(jī)構(gòu)既受政府監(jiān)督又受社會公眾監(jiān)督。實現(xiàn)績效考核本身的公平性，提高社會資本參與PPP項目的積極性。

（二）合理使用PPP項目考核結(jié)果

績效考核的最終目的是為了確保社會資本或項目公司提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而不在于扣罰社會資本方的收入?？哿P太多會導(dǎo)致社會資本方的整體收益大幅下降，投資回報不達(dá)標(biāo)，甚至入不敷出，打擊社會資本方參與公益項目的熱情與積極性。因此，要正確認(rèn)識績效考核的目的，合理使用PPP項目考核結(jié)果。

PPP項目績效考核通常分為三個階段﹐即建設(shè)期績效考核、運(yùn)營期績效考核、移交期績效考核。建設(shè)期績效考核通常采取交工一次性績效評價和日?？冃гu價相結(jié)合的方式，評價結(jié)果與建設(shè)履約保函和運(yùn)營期財政支出責(zé)任相掛鉤;運(yùn)營期績效考核通常采取定期績效評價和不定期績效評價相結(jié)合的方式，評價結(jié)果與運(yùn)營期財政支出責(zé)任相掛鉤;移交期績效評價通常為一次性績效評價，評價結(jié)果與移交維護(hù)保函相掛鉤。

財金〔2019〕10號文中首次提出了“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制”，針對“完全”一詞的解釋，可以理解為100%掛鉤。因此在財金〔2019〕10號文之前，大部分項目的運(yùn)營期績效考核結(jié)果與可用性服務(wù)費30%掛鉤，與運(yùn)營服務(wù)費100%掛鉤，無建設(shè)期考核，或者建設(shè)期考核不與可用性服務(wù)費和運(yùn)營服務(wù)費掛鉤。

通常計算公式為：

可行性缺口補(bǔ)助=年可用性服務(wù)費×30%×運(yùn)營期績效調(diào)整系數(shù)+運(yùn)營期當(dāng)年運(yùn)維績效服務(wù)費×運(yùn)營期績效調(diào)整系數(shù)-使用者付費。

此種方法操作，將運(yùn)營期績效考核結(jié)果與可用性服務(wù)費（即建設(shè)成本）30%掛鉤，70%可用性服務(wù)費不與任何績效考核結(jié)果掛鉤。項目在建設(shè)期結(jié)束后，能否提供具備較高可用性的公共服務(wù)產(chǎn)品存在較高風(fēng)險。既不利于政府方的監(jiān)管，也不利于社會資本方提高建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)服務(wù)的質(zhì)量。

在財金〔2019〕10號文之后，大部分項目的運(yùn)營期績效考核結(jié)果與可用性服務(wù)費100%掛鉤，與運(yùn)營服務(wù)費100%掛鉤。建設(shè)期績效評價結(jié)果既與建設(shè)履約保函兌取金額掛鉤又和運(yùn)營期財政支出責(zé)任相掛鉤，必須進(jìn)行建設(shè)期考核。并且建設(shè)期考核與可用性服務(wù)費和運(yùn)營服務(wù)費掛鉤比例也較高。

典型計算公式為：

可行性缺口補(bǔ)助=年可用性服務(wù)費×建設(shè)期績效支付比例×當(dāng)期運(yùn)營期績效支付比例+運(yùn)營期當(dāng)年運(yùn)維績效服務(wù)費×建設(shè)期績效支付比例×當(dāng)期運(yùn)營期績效支付比例-使用者付費。

此種方法操作，將運(yùn)營期績效考核結(jié)果與可用性服務(wù)費（即建設(shè)成本）的掛鉤比例提高到100%，最大限度地提高了運(yùn)營期內(nèi)政府支出責(zé)任與運(yùn)營期績效考核結(jié)果掛鉤的比例，大大增加了社會資本方因運(yùn)營不理想而無法收回建設(shè)成本及收益的風(fēng)險，迫使社會資本方更加重視項目運(yùn)營，改變PPP項目“重建設(shè)輕運(yùn)營”的現(xiàn)象。但將運(yùn)營期績效考核結(jié)果掛鉤率提高到100%，同時再疊加建設(shè)期考核結(jié)果與建設(shè)成本的100%掛鉤，社會資本收回建設(shè)成本及收益的潛在風(fēng)險較大，萬一績效考核結(jié)果達(dá)不到預(yù)期，社會資本方便難以收回建設(shè)成本更不用談獲得預(yù)期收益，從而導(dǎo)致融資機(jī)構(gòu)也無法收回本息，項目可融性較低，面臨的融資風(fēng)險較高，導(dǎo)致大部分社會資本方在投標(biāo)階段不愿響應(yīng)，增加了項目流標(biāo)的風(fēng)險。

另外，“完全”也可以理解為項目時間跨度上的“完全”。即項目全生命周期的概念，強(qiáng)調(diào)績效考核既包含了運(yùn)營期績效考核，也包含了建設(shè)期績效考核和移交期績效考核。此時，便不必要求各階段的績效考核必須100%掛鉤。也即項目建設(shè)期績效考核、運(yùn)營期績效考核、移交期績效考核只要與財政支出責(zé)任相掛鉤即可，至于掛鉤的比例可以適當(dāng)調(diào)整。

這樣我們可以假設(shè)項目的建設(shè)期績效考核結(jié)果與可用性服務(wù)費70%掛鉤，運(yùn)營期績效考核結(jié)果與可用性服務(wù)費30%掛鉤，與運(yùn)營服務(wù)費100%掛鉤，移交期績效考核結(jié)果與移交維護(hù)保函相掛鉤。如此，便也滿足了財金〔2019〕10號文“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制”的要求。

此時計算公式為：

可行性缺口補(bǔ)助=年可用性服務(wù)費×70%×建設(shè)期考核績效調(diào)整系數(shù)+（最終測算年可用性服務(wù)費×30%+運(yùn)營期當(dāng)年運(yùn)維績效服務(wù)費）×運(yùn)營期考核績效調(diào)整系數(shù)-使用者付費

這樣設(shè)計PPP項目考核結(jié)果與政府支出責(zé)任的掛鉤比例，既能保證建設(shè)期考核和運(yùn)營期考核均與項目產(chǎn)出績效相掛鉤，也能根據(jù)項目情況適當(dāng)調(diào)整建設(shè)期績效考核結(jié)果和運(yùn)營期績效考核結(jié)果與可用性服務(wù)費的掛鉤比例，有效地促進(jìn)社會資本方提高項目的建設(shè)質(zhì)量，降低了因績效考核結(jié)果不理想導(dǎo)致項目公司無法獲得預(yù)期收益，融資機(jī)構(gòu)難以收回本息的風(fēng)險。因此可以調(diào)動社會資本方的積極性，既避免了項目產(chǎn)出無法滿足預(yù)期的風(fēng)險，又能迫使社會資本對項目運(yùn)營更加重視。這對政府與社會資本雙方來說更公平，更容易得到雙方的認(rèn)可，更有利于項目績效考核工作的開展。

因此，應(yīng)適當(dāng)控制績效考核與政府支出責(zé)任的掛鉤比例和扣罰比例，應(yīng)將重點放在PPP項目使用效能、公共服務(wù)質(zhì)量及經(jīng)濟(jì)價值上。政府和社會資本雙方應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識，追本溯源，探究考核分?jǐn)?shù)偏低的根本原因，在績效考核方面以改進(jìn)（整改）為主，扣罰為輔。減少扣罰力度，強(qiáng)調(diào)整改機(jī)制和結(jié)果。根據(jù)績效考核結(jié)果，針對存在的問題和不足，制定相應(yīng)的改進(jìn)措施，提高項目的績效水平。同時，建立相應(yīng)的跟蹤和評估機(jī)制，跟蹤評估改進(jìn)措施的實施效果，確保改進(jìn)措施的有效性。

另外，僅僅把PPP項目考核結(jié)果與政府付費相掛鉤，對考核結(jié)果的應(yīng)用過于狹窄。應(yīng)拓寬應(yīng)用渠道，通過對社會資本方在每個PPP項目考核中的表現(xiàn)進(jìn)行相應(yīng)的等級評價，保留評價記錄，納入公司綜合評價，在后續(xù)項目招投標(biāo)過程中作為重點考慮因素，形成PPP項目運(yùn)作的良性循環(huán)，促進(jìn)PPP項目在更大范圍內(nèi)的推廣及更高效的利用。

結(jié)語：

綜上所述，PPP項目績效考核在實施中存在考核主體不適合、考核結(jié)果應(yīng)用不合理等問題，影響制約著PPP項目績效考核工作的開展，對執(zhí)行效率及執(zhí)行質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。希望PPP項目各方參與者加強(qiáng)PPP項目績效考核本質(zhì)及其重要性的認(rèn)知，完善PPP項目考核主體確定機(jī)制，加強(qiáng)對績效考核結(jié)果的合理應(yīng)用，提升PPP項目的績效考核質(zhì)量。以此保障PPP項目績效考核的執(zhí)行效用，提升公共服務(wù)效能。