推進民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設探析

伊犁師范大學法學院 阿米娜·艾合麥提 岳書光

一、推進民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設的意義

（一）規(guī)范民族地區(qū)農(nóng)村的治理模式

推進民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設能夠規(guī)范農(nóng)村治理模式。長期以來，民族地區(qū)農(nóng)村治理中融入了濃厚的人情觀念，缺乏規(guī)范性，普遍以單一模式為主（通常表現(xiàn)為德治或依據(jù)民俗習慣和鄉(xiāng)規(guī)民約的自治）。再加上農(nóng)村領導干部缺乏規(guī)范意識，治理觀念較為落后，化解村民矛盾的方式比較傳統(tǒng)，缺乏靈活性，導致農(nóng)村治理缺乏活力，農(nóng)村治理能力及治理水平均不能適應新時代的社會發(fā)展。因此，需要大力推進民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設，規(guī)范農(nóng)村治理活動，提升民族地區(qū)農(nóng)村治理水平。通過基礎立法為領導干部治理鄉(xiāng)村提供法律依據(jù)，為公民權利義務貫徹法治保障，為農(nóng)村治理設立法定程序，將法治融入鄉(xiāng)村治理過程，構建高效的農(nóng)村治理模式。在充分尊重民族地區(qū)傳統(tǒng)習慣的基礎上，以法治手段予以規(guī)范化，能夠有效地提高民族地區(qū)農(nóng)村治理水平，推動民族地區(qū)治理現(xiàn)代化。

（二）營造民族地區(qū)農(nóng)村的法治氛圍

民族地區(qū)農(nóng)村推進更高水平法治建設能夠營造出良好的法治氛圍，通過立法活動可以規(guī)范領導干部日常行為，保障村民基本權利，拓寬群眾參與農(nóng)村治理的渠道，調(diào)動人民群眾遵法、守法及共建美好農(nóng)村的積極性。民族地區(qū)農(nóng)村普法活動現(xiàn)已常態(tài)化，但由于領導干部重視程度不高、村民法律意識不強，導致普法活動效果甚微。雖然農(nóng)村領導干部對普法宣傳活動做出了一定努力，但因為農(nóng)村地區(qū)群眾普遍受教育程度不高，知識理解能力較弱，領導干部如果只是將生澀難懂的法律條文進行宣講，無疑是在做無用功。因此，要確保普法活動產(chǎn)生實際效果、使法律規(guī)范深入人心，就要采取群眾喜聞樂見、容易理解和便于接受的多元化手段進行普法宣傳。在普法過程中，應當將村民基本權利、具體救濟手段作為重要宣講內(nèi)容，調(diào)動群眾接受法治教育的積極性。逐漸培養(yǎng)農(nóng)村領導干部和村民的法治思維——辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。提高村民法治素養(yǎng)，樹立村民法律信仰。通過高水平法治農(nóng)村建設，為民族地區(qū)農(nóng)村治理營造濃厚的法治氛圍，進而創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境。

（三）推進民族地區(qū)鄉(xiāng)村全面振興

民族地區(qū)農(nóng)村推進高水平法治建設不僅能夠為民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興提供法律保障，而且能夠提升民族地區(qū)農(nóng)村治理現(xiàn)代化水平。鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)興旺是重點、生活富裕是根本、擺脫貧困是前提。大部分民族地區(qū)剛脫貧，正處于鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)初期，經(jīng)濟基礎依舊較為薄弱。而民族地區(qū)農(nóng)村具有獨特的產(chǎn)業(yè)特色，為民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來了眾多機遇。但現(xiàn)存的問題是，民族地區(qū)農(nóng)村人才資源和農(nóng)業(yè)科學技術欠缺，這需要加大農(nóng)村群眾的教育培養(yǎng)力度，提高村民知識水平；也需要領導干部積極發(fā)揮引導作用，規(guī)范群眾日常行為。通過法治鄉(xiāng)村建設，以規(guī)范的法治思維、法治方式及法治手段為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供基本遵循和法治保障，規(guī)范群眾生產(chǎn)生活行為，凝聚群眾共識，培育共建共治共享的農(nóng)村發(fā)展理念，共同為民族地區(qū)農(nóng)村振興積蓄力量。

二、民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設面臨的困境

（一）民族地區(qū)農(nóng)村基層組織建設薄弱

隨著國家治理走向法治化和民族地區(qū)農(nóng)村治理模式改革的深化，民族地區(qū)農(nóng)村基層組織在農(nóng)村治理中存在的一些問題開始顯示出來。

首先，人才流失嚴重、欠缺法治人才。民族地區(qū)農(nóng)村基層組織人員渙散，領導能力不強，通常存在上級或者上級派遣的人員臨時引領鄉(xiāng)村工作、農(nóng)村事務有人管沒人負責的農(nóng)村治理情況，影響了農(nóng)村基層組織的公信力。在這種情況下，很難保證能夠有效發(fā)揮基層組織對民族地區(qū)農(nóng)村工作的領導作用。其次，基層組織成員法治思維淡薄的問題客觀存在。民族地區(qū)農(nóng)村建設高水平法治農(nóng)村的口號現(xiàn)已常態(tài)化，已經(jīng)開展了一系列學法、守法、用法的宣講活動，但是農(nóng)村領導干部辦事依然存在按傳統(tǒng)治理方式處理問題的情況。由于民族地區(qū)農(nóng)村領導干部缺乏法治思維，在處理農(nóng)村事務時存在注重依靠經(jīng)驗和傳統(tǒng)習慣的情況、存在以國家政策代替法律的情況，而且部分黨員集體意識和服務群眾意識不強，工作態(tài)度不正，權威性不強。這些情況導致了村民對法律的認同感不足、法律意識淡薄、參與農(nóng)村治理積極性不高等現(xiàn)象。

（二）民族地區(qū)農(nóng)村執(zhí)法人員法治能力有待提升

執(zhí)法越公正越有助于村民了解法治，并且對提高其法治意識有很大的促進作用。因此，提高民族地區(qū)農(nóng)村法治建設需要重視農(nóng)村執(zhí)法隊伍的法治能力。

首先，民族地區(qū)農(nóng)村執(zhí)法隊伍在執(zhí)法方式上缺乏統(tǒng)一標準，執(zhí)法者濫用自由裁量權的行為顯著，以權謀私、徇私枉法行為屢見不鮮，法治能力有待提高。其次，民族地區(qū)農(nóng)村執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法人員還沒有徹底鏟除“人治”思想，在執(zhí)法過程中不重視程序合法性，存在不聽辯解、不問原因“一刀切”的執(zhí)法，甚至出現(xiàn)侵犯群眾合法權益的“暴力執(zhí)法”等現(xiàn)象。最后，民族地區(qū)農(nóng)村缺乏對執(zhí)法人員各項行為的監(jiān)督，使得以上不良現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)長久得不到改善。監(jiān)督工作不到位、村民權利意識缺乏、處罰不嚴厲等因素都會導致執(zhí)法人員內(nèi)心懈怠，很難主動進取進而提高執(zhí)法能力及水平。

（三）民族地區(qū)農(nóng)村治理方式單一

首先，農(nóng)村治理普遍尋求私力救濟。在民族地區(qū)，如果發(fā)生糾紛，有些村民會運用法律武器來保護自己的合法權益，但還有一部分村民往往會選擇私下解決——民族習俗、找村干部或者村里有威望的人來調(diào)節(jié)是大部分村民解決糾紛的主要方式。其次，對法治、德治、自治相結合的治理方式?jīng)]有充分落實。一是法治方面。部分農(nóng)村領導干部治理農(nóng)村事務時不注意處理方式的合法性，使用權力時“權力至上”的觀念較嚴重，思想還是停留在傳統(tǒng)治理方式的封閉狀態(tài)，而且農(nóng)村基層組織的法治宣傳教育活動還沒有解決村民法治意識欠缺的問題；二是德治方面。在民族地區(qū)的農(nóng)村，多數(shù)群眾的民族習俗、人情和面子觀念根深蒂固，道德綁架行為嚴重，存在盲目跟風的情況。由于缺乏道德素養(yǎng)，部分村民在解決糾紛時會使用不恰當?shù)姆绞交蛘邩O端手段；三是自治方面。民族地區(qū)農(nóng)村村民自治的主體地位尚未突出。村民對自己的主體地位身份認識不充分，參與農(nóng)村治理的積極性不高。這些因素都在一定程度上阻礙了民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設的落實。

（四）民族地區(qū)農(nóng)村法治宣傳教育不到位

首先，民族地區(qū)農(nóng)村基層政府宣傳工作實施不到位。農(nóng)村基層政府通過宣傳展板、宣講講座、法律咨詢和文藝表演等方式進行普法宣傳，但村民參與農(nóng)村治理的積極性依舊不高。這主要因為在宣傳過程中，相關部門對與公民切身利益有關的法律法規(guī)宣傳較少，且沒有對農(nóng)民所關心問題的細致講解。其次，村委會法治宣講教育活動缺乏針對性。村委會進行宣講活動時，大力宣講國家政策，重點強調(diào)國家目前所取得的重大成就，但對法治相關內(nèi)容的宣講卻缺乏一定的力度和深度。村干部在工作中存在注重形式、不重效果的行為，導致法治宣講內(nèi)容只停留在農(nóng)民的耳旁，未能深入村民內(nèi)心，部分村民法治意識仍然薄弱。最后，法治宣傳傳播途徑較窄。主要以集中開會、廣播播放和電視頻道規(guī)定時間播放的方式為主，村民雖然在這些宣講中記住了一些法律條款名稱，但對于主要內(nèi)容、如何運用這些關鍵問題都沒有形成有效認知。

三、推進民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設的實現(xiàn)路徑

（一）強化民族地區(qū)農(nóng)村基層組織建設

民族地區(qū)農(nóng)村基層組織既是國家權力實施的載體，又是能夠直接聯(lián)系村民的行政機關，能夠最直接地將國家的相關政策傳遞給村民，是政策實施的主要領導者和承擔者，也是村民與國家隨時保持聯(lián)系的紐帶。農(nóng)村基層組織的法治水平直接影響農(nóng)村更高水平法治建設的效果，加強農(nóng)村基層組織建設是推進更高水平法治建設的重要環(huán)節(jié)。第一，大力培養(yǎng)高水平法治人才，對農(nóng)村基礎組織成員進行法治培訓，培養(yǎng)其法治思維。因為“有什么樣的思維，就有什么樣的行為”，思維方式往往決定著一個人的行為方式[1]。為推動民族地區(qū)的依法治理，應開展法治教育活動，提升農(nóng)村基層領導干部的法治思維，激發(fā)其學法用法的積極性，鼓勵基層工作人員參與法治培訓，培育基層組織人員依法治理農(nóng)村事務的思想理念。第二，改善農(nóng)村基礎設施建設，強化物質(zhì)保障，引入法治人才，提升外出打工青年和大學生的返村就業(yè)率。第三，充分發(fā)揮駐村第一書記和工作隊的作用。駐村第一書記和工作隊是國家派去配合基礎組織工作的高學歷隊伍，目的是為了提升民族地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)應當充分利用這些資源，從他們身上學習先進思想，提升自身治理能力，提升農(nóng)村法治建設水平。

（二）提升民族地區(qū)農(nóng)村執(zhí)法人員法治能力

法治能力的提高不僅需要法治理論知識的扎實，而且還需要在實踐中不斷探索和積累經(jīng)驗。民族地區(qū)農(nóng)村領導干部和群眾普遍法治意識不高，故而提升執(zhí)法人員的法治能力需要一定的時間和過程。首先，要加強執(zhí)法隊伍法治教育。法治教育是法治能力提升的基礎。應合理安排法治培訓，定期進行考核，保證農(nóng)村執(zhí)法人員法治知識的有效提升。其次，強化法治實踐。法治實踐是扎實法治理論知識和法治方法的重要環(huán)節(jié)。因此，要重視和提高執(zhí)法人員“解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治思維，多組織模擬執(zhí)法活動，鼓勵執(zhí)法人員積極參與，提高法治意識。最后，培養(yǎng)法治思維。培養(yǎng)法治思維是提升法治能力的重點和難點。培養(yǎng)法治思維首先要鏟除執(zhí)法人員的“人治”思維，培養(yǎng)“遇事找法、解決問題靠法”的意識，且在執(zhí)法過程中重視程序的合法性，將依法、執(zhí)法作為自己治理農(nóng)村事務的準則。

（三）推進三治融合治理模式

推進民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設要進行治理模式改革，推進法治、德治、自治相融合的治理模式[2]。其中，村民自治制度是農(nóng)村治理最基本的制度，德治既是農(nóng)村治理體系的基礎，也是法治的補充，是農(nóng)村治理的保障[3]。民族地區(qū)農(nóng)村自治、德治的歷史較長、影響較深，故而農(nóng)村治理改革是個長期過程，三治融合的實現(xiàn)需要相當長時間的磨合和沉淀。農(nóng)村法治建設要以法治規(guī)范農(nóng)村基層自治，以德治引領農(nóng)村基層自治，堅持政府推動與社會自治相結合[4]。為充分發(fā)揮法治在農(nóng)村治理中的作用，要在完善村民自治、德治制度的基礎上，通過法治的優(yōu)勢來彌補自治、德治的局限性。要規(guī)范村民自治制度，明確村民的自治主體地位，提高村民自我管理、自我服務、自我教育的能力。以法治引領，強化自治、德治教育，提高村民參與農(nóng)村治理的積極性，提高干部群眾的法律素養(yǎng)。要以推進法治來保障自治、德治在農(nóng)村治理中的發(fā)展，實現(xiàn)民族地區(qū)農(nóng)村法治、德治、自治相融合的治理模式。

（四）加強民族地區(qū)農(nóng)村法治宣傳教育

行是知之始，知是行之成。加強民族地區(qū)農(nóng)村法治宣傳能夠提高基層干部依法治理的法治思維，能夠培養(yǎng)村民參與農(nóng)村治理的積極性和保護自己合法權利的法治意識。在法治宣傳活動中，首先，要從實際出發(fā)，依照農(nóng)村的具體情況和農(nóng)民實際需要制定宣講內(nèi)容。因地制宜，重點宣講與人民日常生活緊密相關的法律條文。其次，要以村民能夠理解的方式宣傳法律。民族地區(qū)農(nóng)村受過系統(tǒng)法律教育的人較少，有些法律專用名詞村民難以理解，在宣講過程中，要以村民易于理解的方式進行法制宣傳。例如，可以多引入典型案例（村民對實際發(fā)生的案例興趣更高），以激發(fā)村民學習法律法規(guī)的興趣。最后，領導干部處理農(nóng)村事務時要走出傳統(tǒng)的治理模式，改變自身傳統(tǒng)的治理觀念，依法治理農(nóng)村事務，用自己的實際行動來培育民村遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治思維，以自身行動推動法治理念深入村民內(nèi)心。