新城市與新鄉(xiāng)村融合發(fā)展的實(shí)踐研究
——以奉賢區(qū)為例

■吳康軍

黨的二十大提出全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”。進(jìn)一步為鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展作出明確的戰(zhàn)略安排，夯實(shí)融合發(fā)展基礎(chǔ)。上海提出到2025 年率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新局面，為建成與具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市相適應(yīng)的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。奉賢區(qū)作為國(guó)際化大都市下的郊區(qū)，近幾年在探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面取得了初步成效。

一、奉賢區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)踐探索

（一）宅基地置換試點(diǎn)：奉賢莊行新華村和青村北唐村

2004 年上海市政府確定全市首批15 個(gè)宅基地置換試點(diǎn)基地，由政府牽頭推進(jìn)“三個(gè)集中”（“三個(gè)集中” 是市委、市政府確立的上海郊區(qū)加快推進(jìn)方略，即產(chǎn)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中）。奉賢區(qū)莊行、青村兩鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體作為建設(shè)單位，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方式，分別對(duì)莊行新華村和青村北唐村實(shí)施宅基地置換試點(diǎn)，兩個(gè)村共拆除原有村民住宅50 萬m2，并集中建造莊行新華中心村和北塘新苑2 個(gè)小區(qū)50 萬m2。兩個(gè)鎮(zhèn)的宅基地置換，共需23 億余元，包括動(dòng)拆遷費(fèi)用、建安費(fèi)、土地復(fù)墾、為農(nóng)民解決鎮(zhèn)保等費(fèi)用。這筆龐大資金主要由區(qū)、鎮(zhèn)自籌，依賴于宅基地置換后，以節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)拍賣所得，平衡部分建設(shè)資金。宅基地置換取得的成效明顯。一是宅基地復(fù)墾為耕地，盤活了土地存量，兩試點(diǎn)凈增耕地1621 畝，結(jié)余建設(shè)用地820 畝；二是農(nóng)民享受到養(yǎng)老社會(huì)保障；三是改變城鄉(xiāng)面貌，提高農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境。

（二）全市首個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)區(qū)：奉賢開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展新探索

2012 年，奉賢區(qū)確立為全市首個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)區(qū)，制定了2013-2018 年兩輪三年行動(dòng)計(jì)劃。

1.第一輪統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐探索。以高起點(diǎn)規(guī)劃為引領(lǐng)，著力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃全覆蓋；以規(guī)范土地使用權(quán)為重點(diǎn)，著力節(jié)約、集約利用土地；以市政交通為支撐，著力構(gòu)建“三大組團(tuán)” 基礎(chǔ)設(shè)施體系；和以社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)為抓手，著力提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平；以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展為方向，著力增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力；以強(qiáng)村富民為核心，著力提升農(nóng)村發(fā)展能力。重點(diǎn)聚焦規(guī)劃引領(lǐng)、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和強(qiáng)村富民等六個(gè)方面的內(nèi)容，制定25 項(xiàng)重點(diǎn)工作和80 項(xiàng)具體項(xiàng)目有效推進(jìn)，基本完成各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。如在規(guī)范土地使用權(quán)、節(jié)約集約利用土地方面，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地整理工作，穩(wěn)妥推進(jìn)新葉村、鹽行村等試點(diǎn)村的宅基地歸并，取得了初步成效。

2.第二輪統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐探索。2016 年開始推進(jìn)第二輪奉賢區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃。重點(diǎn)聚焦新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)村發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村改革和強(qiáng)村富民等九個(gè)方面內(nèi)容、39 項(xiàng)工作目標(biāo)，強(qiáng)化組織保障、強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、強(qiáng)化資金支持、強(qiáng)化監(jiān)督考核，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)，有序推進(jìn)落實(shí)。如在推進(jìn)強(qiáng)村富民、扶持經(jīng)濟(jì)薄弱村綜合幫扶工作中，奉賢區(qū)搭建區(qū)級(jí)統(tǒng)籌平臺(tái)，打響“百村”系列品牌，成效顯著。

3.奉賢區(qū)成為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)區(qū)。奉賢區(qū)列入國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點(diǎn)。重點(diǎn)在加快城鎮(zhèn)體系建設(shè)、推進(jìn)產(chǎn)城文生融合、加快社會(huì)治理創(chuàng)新、深化體制機(jī)制改革等四大主要任務(wù)，分解為15 項(xiàng)具體任務(wù)加以推進(jìn)落實(shí)完成。如在加快城鎮(zhèn)體系建設(shè)方面，打造有品質(zhì)的奉賢新城和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要同步推進(jìn)，而奉賢的莊行鎮(zhèn)、西渡街道在浦江南岸有一片“森林級(jí)”的涵養(yǎng)林地，通過規(guī)劃，建設(shè)農(nóng)藝公園，打造成田園綜合體。

（三）“鄉(xiāng)村總部” 和生態(tài)商務(wù)區(qū)：奉賢區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的區(qū)域?qū)嵺`

奉賢區(qū)“鄉(xiāng)村總部”與生態(tài)商務(wù)區(qū)建設(shè)順應(yīng)城鎮(zhèn)化大趨勢(shì)，牢牢把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展方向基礎(chǔ)上，尊重農(nóng)民意愿，打通城鄉(xiāng)要素合理配置通道，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)普惠共享，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。

一是充分發(fā)揮政府、總部企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)共同參與配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)的積極性，因地制宜地推進(jìn)總部經(jīng)濟(jì)周邊“田、水、路、林、宅”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是加大商業(yè)設(shè)施配套力度，打造總部經(jīng)濟(jì)的“15分鐘”生活圈。依托鄉(xiāng)村振興示范村、美村鄉(xiāng)村創(chuàng)建等工作，優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)生活環(huán)境和村莊風(fēng)貌。三是在土地資源盤活方面加大改革創(chuàng)新力度，探索在農(nóng)村的宅基地、集體建設(shè)用地、國(guó)有建設(shè)用地上引進(jìn)工商資本。四是立足“鄉(xiāng)村總部”經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建點(diǎn)面結(jié)合、內(nèi)外一體、政府主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與的招商體系。推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展，通過引入工商資本和人才逆向流動(dòng)，提升鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)噸位、經(jīng)濟(jì)密度、經(jīng)濟(jì)動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)要素在鄉(xiāng)村適度規(guī)?；劢埂?/p>

二、實(shí)施新城市和新鄉(xiāng)村高質(zhì)量融合發(fā)展的對(duì)策

（一）聚焦宅基地改革試點(diǎn)，拓展城鄉(xiāng)稀缺資源融合功能

2020 年奉賢區(qū)被列為國(guó)家宅基地改革試點(diǎn)，以宅基地制度改革為牽引，完善宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制、探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制、探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、探索宅基地自愿有償退出機(jī)制、完善宅基地審批制度、健全宅基地監(jiān)管機(jī)制。要不斷豐富盤活利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的途徑，積極鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過自營(yíng)、出租、入股、合作等多種方式，依法依規(guī)盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅，發(fā)展符合農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)家樂、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、電子商務(wù)等新興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。

一是發(fā)展鄉(xiāng)村餐飲民宿。在傳統(tǒng)農(nóng)家樂餐飲基礎(chǔ)上，奉賢將鄉(xiāng)村民宿作為推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)鄉(xiāng)村資源優(yōu)化配置的突破口，大力發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)。二是建設(shè)鄉(xiāng)村版“人才公寓”。在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，依托流轉(zhuǎn)盤活存量閑置宅基房屋，打造成鄉(xiāng)村版人才公寓，有效改善村容村貌，增加集體和村民收入。三是打造“青春里”養(yǎng)老社區(qū)。聚焦“老、小、舊、遠(yuǎn)”的養(yǎng)老問題，通過流轉(zhuǎn)閑置的宅基房屋或利用閑置的集體資產(chǎn)，創(chuàng)新探索“青春里”養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)模式，實(shí)現(xiàn)“家門口幸福養(yǎng)老”。四是發(fā)展生態(tài)商務(wù)區(qū)。聚焦城市核心產(chǎn)業(yè)空間延伸，發(fā)揮超大城市鄉(xiāng)村功能，在區(qū)域優(yōu)勢(shì)明顯的地區(qū)，探索打破鎮(zhèn)域村組界限，實(shí)施組團(tuán)式流轉(zhuǎn)、整域制開發(fā)。加大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)招商力度，吸引央企、市屬國(guó)企、優(yōu)秀民企等入駐鄉(xiāng)村，使城市人才、資金、信息等資源要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)，區(qū)域化集聚總部企業(yè)，打造生態(tài)商務(wù)區(qū)。

（二）依托城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視信息化工作和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，作出一系列戰(zhàn)略決策，統(tǒng)籌推進(jìn)信息化、數(shù)字化快速發(fā)展。通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型，“著力發(fā)揮信息技術(shù)創(chuàng)新的擴(kuò)散效應(yīng)、信息和知識(shí)的溢出效應(yīng)、數(shù)字技術(shù)釋放的普惠效應(yīng)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。

一是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，依托城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)數(shù)字化建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)匯集和應(yīng)用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)資源庫(kù)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)空間地理信息系統(tǒng)深度融合。通過數(shù)字農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)盤活農(nóng)村發(fā)展活力，提高農(nóng)村收入水平。在數(shù)字農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，關(guān)鍵在于把握數(shù)字技術(shù)，結(jié)合奉賢農(nóng)業(yè)特色以及市場(chǎng)需求，健全農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮農(nóng)業(yè)在數(shù)字化基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)型效應(yīng)，打造出品牌農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和便捷農(nóng)業(yè)。

二是在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，依托政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，推進(jìn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)和管理數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布、民情收集、議事協(xié)商、公共服務(wù)等村級(jí)事務(wù)網(wǎng)上運(yùn)行，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)數(shù)字化、智能化水平?！碑?dāng)前，在數(shù)據(jù)匯集、設(shè)備共享等方面，需要通過打通數(shù)據(jù)壁壘，使鎮(zhèn)、區(qū)、市都能方便地接入共享網(wǎng)格，真正做到 “一圖看全景、一屏管全程、一鍵控全場(chǎng)”的效果。在人才方面，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)數(shù)字人才提出了更高要求、更嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、更大需求，農(nóng)村數(shù)字人才稀缺是影響農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施和硬件平臺(tái)的數(shù)字賦能潛力發(fā)揮的制約障礙。加強(qiáng)數(shù)字鄉(xiāng)村應(yīng)用場(chǎng)景的宣傳和示范，提升農(nóng)民掌握數(shù)字技術(shù)的意愿，深入開展各類涉農(nóng)信息技術(shù)、農(nóng)村電商、信息產(chǎn)品使用等專題培訓(xùn)。

（三）新城市和新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施更暢通、公共資源共融更豐富

長(zhǎng)期以來，鄉(xiāng)村發(fā)展之所以比較落后，很大程度是因?yàn)槌青l(xiāng)分割的二元體制和發(fā)展格局。黨的十九大提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，就是要破除城鄉(xiāng)二元體制，從城鄉(xiāng)分割邁向城鄉(xiāng)融合發(fā)展。鄉(xiāng)村振興要積極推動(dòng)各類要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動(dòng)，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能。將逆城市化作為鄉(xiāng)村振興的新機(jī)遇，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，通過高水平鄉(xiāng)村振興，讓鄉(xiāng)村煥發(fā)新的光芒。

奉賢區(qū)以“城市繁華，農(nóng)村繁榮”為鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，以實(shí)施“富民、富村，強(qiáng)鎮(zhèn)、強(qiáng)區(qū)”戰(zhàn)略為抓手，對(duì)標(biāo)最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，打破農(nóng)民收益窘境，打破城市固化空間，打破鄉(xiāng)村治理?xiàng)l條框框，打破農(nóng)村產(chǎn)業(yè)壁壘，以“鄉(xiāng)村總部”、生態(tài)商務(wù)區(qū)建設(shè)為抓手，讓農(nóng)村變成美麗家園、綠色田園、幸福樂園，營(yíng)造“田園牧歌式”的“都市里的鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村里的都市”，美鄉(xiāng)村、富農(nóng)民、增活力、添風(fēng)采，把鄉(xiāng)村作為城市最靚麗的底色，成為鄉(xiāng)村振興最大的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，形成新增長(zhǎng)點(diǎn)、新爆發(fā)點(diǎn)、新亮點(diǎn)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理，走出國(guó)際化大都市背景下的鄉(xiāng)村振興新路，城市鄉(xiāng)村空間蝶化，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村比城市更美好”“奉賢就是大公園、村村都是度假村” 的美好愿景。

（四）破除妨礙城鄉(xiāng)要素流動(dòng)交換壁壘，城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制更加完善

建立健全城鄉(xiāng)機(jī)制和政策體系內(nèi)容相當(dāng)廣泛，包括“城鄉(xiāng)要素合理配置”“基本公共服務(wù)普賢惠共享”“基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展”“鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展”“農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)”等五大類合同制機(jī)制，細(xì)分有二十八項(xiàng)之多。要達(dá)到城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制通透，必須要下大力氣破除阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換的壁壘，這是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的關(guān)鍵和根本。如何破除阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換的壁壘，奉賢區(qū)著重在以下方面改革創(chuàng)新。

一是整體性系統(tǒng)性謀劃、重點(diǎn)突破。強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。以問題為導(dǎo)向，針對(duì)難點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)和薄弱點(diǎn)，破除障礙。二是結(jié)合實(shí)際、循序漸進(jìn)。從奉賢實(shí)際出發(fā)，把握改革節(jié)奏，先行先試，取得實(shí)效，加以推廣。三是農(nóng)民主體、共享發(fā)展。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興中的主體，鄉(xiāng)村建設(shè)、社會(huì)治理離不開農(nóng)民的參與。因此，要避免“政府全力做、農(nóng)民旁眼看”的現(xiàn)象。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主要受益者，教育農(nóng)民自覺地、主動(dòng)地承擔(dān)自己的責(zé)任，激發(fā)全體農(nóng)民的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，才能真正滿足農(nóng)民的獲得感、幸福感。四是守住底線、防范風(fēng)險(xiǎn)。無論改革如何推進(jìn)，必須堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有、堅(jiān)守耕地紅線、堅(jiān)守農(nóng)民利益不受損三條底線。□