國家權力機關的“法無授權不可為”原則之適用

王理萬

（中國政法大學人權研究院，北京，100000）

近年來，多地人大常委會積極行使監(jiān)督職權、創(chuàng)新監(jiān)督形式，形成了諸如履職評議、專項工作評議、滿意度測評、述職評測、類案監(jiān)督、類案評查、委托第三方問卷調查等新形式和新做法，致力于提升人大監(jiān)督的實效。不過，創(chuàng)新監(jiān)督工作形式也經常面臨詰問：這些溢出《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）、《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）的新型監(jiān)督方式，是否違反了“法無授權不可為”的原則，是否背離了“依法監(jiān)督”的要求，地方各級人大及縣級以上人大常委會創(chuàng)新監(jiān)督方式的邊界何在？本文以此為問題意識，在更寬泛的語境中討論“法無授權不可為”對于國家權力機關的適用性，并試圖最終解答上述問題。具體而言，本文擬簡要討論四個問題：（1）“法無授權不可為”原則的歷史生成和憲法內涵；（2）“法無授權不可為”原則是否以及如何適用于國家權力機關行使職權；（3）職權和履職方式是否需要作出必要區(qū)分以及如何區(qū)分；（4）回到上述問題，地方國家權力機關創(chuàng)新監(jiān)督形式的意義和邊界何在？

一、“法無授權不可為”的生成與內涵

究其起源，“法無授權不可為”（anything not authorized is not permitted）或稱為“職權法定”是近代以來伴隨著法治和分權理論而衍生的憲法原則。在古典政制中并不存在“職權法定”的觀念，比如亞里士多德所記述的雅典政制中，公民大會和公眾法庭實際上是城邦權力所寄托的地方①。在古典民主政體下，實行直接民主制與混合政府制，由公民組成的公民大會和公眾法庭直接行使立法、司法、任免、執(zhí)法、行政、軍事、財政等各項權力，事實上并不存在現(xiàn)代意義上的權力分立和權力有限觀念。正如學者所指出的，“古希臘民主政體與現(xiàn)代民主政體的根本區(qū)別在于它是參與性的，而非代議制的。雅典的公民自己參加公民大會，而不是選舉代表參加”②。并且在古典政制中也不存在公共領域和私人領域的區(qū)分，公民常態(tài)性且直接地行使城邦主權就是其最顯著的自由。貢斯當對此指出，“在古代人那里，個人在公共事務中幾乎永遠是主權者，但在所有私人關系中卻都是奴隸。作為公民，他可以決定戰(zhàn)爭與和平；作為個人，他的所有行動都受到限制、監(jiān)視與壓制”③。

上文之所以舍近求遠地討論古典政制，意在于說明“法無授權不可為”原則成立的兩個基本前提：一是代議制政府和分權體制；二是近代公私領域的劃分。質言之，“法無授權不可為”原則是為了解決兩個憲制問題而提出的：一是要確保代議機關（立法機關）對于其他機關（尤其是行政機關）的控制，確立代議機關在政體中的優(yōu)越地位，從而保證公民通過間接民主的方式調適國家機關的內部關系；二是要確保公權力（包括立法權）不能過分侵蝕公民的私生活領域，確立公共權力的憲制邊界，從而保證公民的私生活不因膨脹的公權力而受到過分限制。這些思想在近代的啟蒙運動中得到充分論證，洛克、密爾和孟德斯鳩可視為“法無授權不可為”原則的開創(chuàng)者。

洛克認為立法權作為國家最高權力，包括行政權在內的其他國家權力都從屬于立法權，“當立法機關把執(zhí)行他們所制定的法律的權力交給別人之后，他們認為有必要時仍有權加以收回和處罰任何違法的不良行政”。洛克指出立法權盡管是國家最高權力，但并不是無限和恣意的，對立法權有四點限制：（1）立法權對于人民的生命和財產不是、并且也不可能是絕對地專斷的；（2）立法或者最高權力機關不能濫用權力，以臨時的專斷命令來統(tǒng)治，而是必須以頒布過的行之有效的法律并且由有資格的著名法官來執(zhí)行司法和審判臣民；（3）最高權力，未經本人同意，不能取走任何人的財產的任何部分；（4）立法機關不能把制定法律的權力轉讓給任何他人④。由此可見，洛克雖然沒有明確提出“法無授權不可為”的原則，但是其已經初步形成了此項原則的基本內容，行政權要得到立法機關的授權，而立法機關受到自然法的制約——立法既不能隨意侵蝕其他權力分支（比如司法判斷權，其后洛克更詳細論證了立法權、執(zhí)行權和對外權的分立），也不能隨意侵犯公民的生命和財產權。

密爾進一步論證了限制公民權利和自由的邊界，換言之就是立法權所代表的公共意志對于公民私生活的干涉范圍。他在《論自由》中提出了一條著名且簡潔的原則，“人類之所以有理有權可以個別地或者集體地對其中任何分子的行動自由進行干涉，唯一的目的只是自我防衛(wèi)”，“這就是說，對于文明群體中的任一成員，之所以能夠施用一種權力以反其意志而不失為正當，唯一的目的只是要防止對他人的危害”⑤。孟德斯鳩推崇英格蘭的權力分立政制，揶揄意大利的權力合一政體，認為分權是保障自由的必要方式。對此，孟德斯鳩強調，“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了”，并且強調立法權和行政權的功能屬性不同，“一種權力不過是國家的一般意志，另一種權力不過是這種意志的執(zhí)行而已”⑥。顯而易見的是，洛克、密爾和孟德斯鳩的論述都深受英國普通法傳統(tǒng)的影響，并最終在司法判決中被更加直接地表述出來。比如，在“恩蒂克訴卡林頓案”（Entickv.Carrington）中，針對政府對于私宅的搜查和扣押行為，英國法院明確提出“被告（政府）現(xiàn)在有責任提交證明此次扣押的法律依據，如果做不到這一點，那就是非法侵入”⑦。

由此可見，盡管啟蒙思想家沒有直接提出“法無授權不可為”的原則，但是其觀點已經深蘊相關精神，成為西方法學界的重要法諺。該原則的法理邏輯大致可復述為：（1）為了保障自由亟需限制公共權力，為了限制公共權力而亟需進行分權；（2）按照權力的基本屬性和功能，可以區(qū)分為國家意志的表達（立法權）和國家意志的執(zhí)行（行政權與司法權等）；（3）行政權和司法權從屬于立法權，其權力邊界以立法機關所明確授予者為限；（4）而立法權本身則受制于自然法或者體現(xiàn)人民更高意志的憲法的限制。約翰·勞斯（John Laws）將其凝練為自由推定（the presumption of liberty）的兩項基本原則：對于公民個體而言，法無禁止即自由（for the individual citizen,everything which is not forbidden isallowed；對于公共機構而言（特別是對于政府而言），法無授權即不可為（for public bodies,and notably government, everything which is not allowed is forbidden）⑧。這兩項原則都圍繞自由而展開，前者保證國家公權力不能過分侵蝕公民私權利領域，為公民自由留下了廣闊的空間，而后者則限制了公共權力發(fā)揮作用的領域，保證了公權力機關不能隨意自我賦權。

二、國家權力機關適用“法無授權不可為”原則

進一步需要討論的問題是，“法無授權不可為”原則是否適用于國家權力機關（特別是最高權力機關呢）？此處涉及對于法的外延的理解，如果將法界定為狹義的議會立法，那么顯然“法無授權不可為”并不適用于行使國家立法權的最高權力機關，因為最高權力機關無需以法律形式向自身授權，并且最高權力機關也有權制定和修改各類法律。如果將法界定為包括憲法和自然法（法律原則）在內，那么顯然最高權力機關也受到“法無授權不可為”的約束。換言之，對于最高權力機關的“法無授權不可為”約束，在制度層面上落實為合憲性審查；而對于其他權力機關的“法無授權不可為”約束，在制度層面上落實為合法性審查，只有少數情況下可能涉及合憲性審查。因此，“法無授權不可為”可適用于所有公權力機關，只不過最高權力機關對于此原則的適用呈現(xiàn)一定的特殊性而已。

以我國近年來的監(jiān)察體制改革為例，在前期的改革試點中，《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（2016 年12 月25 日）和《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（2017 年11 月4 日）為其提供了合法性基礎，契合了“法無授權不可為”的原則和“重大改革于法有據”的要求。但是如果要把監(jiān)察制度從試點升級為正式政治制度，則需要有憲法依據，得到憲法授權。這意味著，“全國人大有權制定和修改有關國家機構的基本法律，但僅限于憲法上已經列舉的國家機關，不能制定憲法上沒有規(guī)定的國家機關”⑨。鑒于此，全國人大在修改憲法后再通過《監(jiān)察法》，從而使得《監(jiān)察法》和監(jiān)察制度于憲有據。在關于《監(jiān)察法》的草案說明中也明確強調，“先通過憲法修正案，然后再審議監(jiān)察法草案，及時將憲法修改所確立的監(jiān)察制度進一步具體化，是我們黨依憲執(zhí)政、依憲治國的生動實踐和鮮明寫照”⑩。

全國人大作為最高國家權力機關，現(xiàn)行憲法以列舉方式賦予了其廣泛的職權，且以“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”作為兜底性職權。此一改“1978 年憲法”規(guī)定的“全國人民代表大會認為應當由它行使的其他職權”，事實上是對這項兜底性職權作出必要的憲法限制，意在強調“全國人大雖然擁有最高國家權力，是修改憲法、制定和修改法律的機關，但憲法和法律一經制定出來，在未被修改以前，全國人大自己也應當遵守，而不能想怎么做就怎么做”?。對于全國人大的職權限制，可以簡要概括如下原則。（1）職權有限原則：包括全國人大在內任何“憲定機關”都是職權有限的國家機關，其權力以憲法所授為限。一方面，現(xiàn)行憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，這意味著只有人民才是唯一的全權主體，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，進一步意味著人民只是把部分權力授予了國家權力機關。另一方面，現(xiàn)行憲法規(guī)定“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”，這決定了全國人大是憲法之下的有限機關，沒有逾越憲法和法律的特權。（2）權力分工原則：全國人大不能侵蝕和替代憲法賦予其他國家機關的職權，其權力不能逾越分工邊界，“越權無效”對于人大同樣適用。吳邦國曾對此強調，“全國人大及其常委會應該在憲法和法律賦予的職權范圍內進行工作，這里有一個界限，既不能失職，又不能越權”?。盡管誠如上文所論，憲法賦予全國人大以廣泛的兜底權力，其可以行使應當由最高國家權力機關行使的其他職權，但是仍需明確“該項職權憲法和法律雖沒有明確劃分其歸屬，但理論上從該項職權的性質和對全國人民代表大會是最高國家權力機關的性質判斷，此項職權應當由它行使，而不是由全國人大常委會、國務院或其他機關行使的職權”?。（3）組織和能力匹配原則：全國人大履行各項職權主要是以會議形式集體行使權力、集體決定問題，這決定了全國人大只能行使與其組織形式和機構能力相匹配的職權。換言之，人大的非科層化且非專門性的機構屬性，決定了其難以行使亟需即時處理和專業(yè)判斷的權力。以全國人大的質詢權為例，2004 年全國人大會議上，某省代表團擬就個案向最高人民法院提出質詢案，全國人大常委會法工委對此提出意見認為，“對于具體案件涉及的事實認定、法律適用、申訴再審、判決執(zhí)行等問題，應當依據訴訟法的規(guī)定處理”?。質言之，非專業(yè)性的和會議形式的人大會議，本身就不適宜行使司法判斷權，即便是在憲法所授權的范圍之內，全國人大也只能行使與其組織形式（廣泛代表性、集體領導制的會議形式）和機構能力（側重意見吸納和議事能力）相匹配的職權。

全國人大常委會作為最高權力機關的常設機關，也同樣受到上述原則的限制。此外，與全國人大不同的是，憲法對于全國人大常委會采用封閉式授權方式，即規(guī)定其兜底性職權為“全國人民代表大會授予的其他職權”。換言之，全國人大常委會的職權以憲法所明確授予以及全國人大授權為限。對于后者而言，全國人大所授予其常委會的職權，不能超越自己的職權范圍，畢竟“授權人不得超出自身職權范圍或大于自身權限進行授權”是基本的法理原則。比如，憲法規(guī)定全國人大有“決定特別行政區(qū)的設立及其制度”的職權，全國人大以決定形式授權全國人大常委會修改香港基本法的附件一和附件二（2021年），授權全國人大常委會就建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制制定相關法律（2020 年），授權全國人大常委會設立香港特別行政區(qū)籌備委員會的準備工作機構（1993 年）。再比如，憲法規(guī)定全國人大“審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告”，全國人大曾多次授權全國人大常委會審查和批準國家決算。此外在立法權領域，亦可授權常委會制定基本法律，比如1987 年第六屆全國人大第五次會議原則通過《村民委員會組織法（草案）》，并授權全國人大常委會根據憲法規(guī)定的原則，參照大會審議中代表提出的意見，進一步調查研究，總結經驗，審議修改后頒布試行。根據該項授權，全國人大常委會于1987 年通過了《村民委員會組織法（試行）》。2023 年全國人大修改《立法法》進一步明確“全國人民代表大會可以授權全國人民代表大會常務委員會制定相關法律”。由此可見，盡管全國人大常委會行使國家立法權，有權制定法律，但是其仍受到“法無授權不可為”原則的約束——其只有得到憲法的明確授權或者得到全國人大的額外授權，才能合法地行使該項職權。

對于地方國家權力機關而言，其更需要受到“法無授權不可為”原則的限制。我國是單一制國家，地方政府的職權是中央政府授予。在憲法中并未集中規(guī)定地方各級人大和縣級以上人大常委會的職權，而在《地方組織法》中集中且詳細地規(guī)定了其職權，另在《立法法》《監(jiān)督法》《選舉法》《民族區(qū)域自治法》中也有所涉及。地方國家權力機關的職權嚴格以法律所授予者為限，一旦法律撤銷了相關授權，則不能再行使。比如2022 年修改之前的《地方組織法》規(guī)定縣級以上人大常委會有“決定授予地方的榮譽稱號”的職權。2017 年中共中央政治局常委會會議審議批準，中共中央、國務院發(fā)布的《國家功勛榮譽表彰條例》規(guī)定，“國家勛章和國家榮譽稱號的授予，黨中央、國務院、中央軍委授予榮譽稱號和開展表彰獎勵，中央和國家機關、縣級及以上地方黨委和政府、省級工作部門等面向社會或者本地區(qū)、本系統(tǒng)開展表彰獎勵”適用該條例，這意味著榮譽稱號只能由中共中央、全國人大常委會、國家主席、國務院、中央軍委等黨和國家中央機關授予，地方只能開展表彰獎勵。為此，2022 年全國人大修改《地方組織法》，“適應建立健全黨和國家功勛榮譽表彰制度的要求，根據有關方面意見，刪去地方人大常委會‘決定授予地方的榮譽稱號’的職權”?。由此縣級以上人大常委會就不能再行使該項職權。

綜上所述，各級國家權力機關均適用“法無授權不可為”原則，只不過該原則對于最高國家權力機關和地方國家權力機關的適用仍然存在某種“差序格局”。由于全國人大及其常委會根據憲法規(guī)定行使國家立法權制定法律，因此“法無授權不可為”對其而言主要來源于憲法的授權和限制，并且同時受權力分工、組織形式和機構功能的客觀限制。而對于地方國家權力機關而言，其須嚴格在憲法和法律規(guī)定的機構、職能、權限、程序、責任的范圍內行使職權，不能自行設立機構、不能自我賦權、不能逾越法定權限、不能違背法定程序、不能減少法定責任。當然，最高國家權力機關亦可授權地方國家權力機關以特定職權，“對與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致、修改法律尚不成熟、需要先行先試的改革舉措，常委會按照法定程序作出授權決定，為局部地區(qū)或者特定領域先行先試提供法律依據和支持”?。

三、職權和履職方式的必要區(qū)分

“法無授權不可為”和“職權法定”要求各級各類國家機關都應在憲法和法律范圍內行使職權，越權無效。不過職權和履職方式仍需要作必要區(qū)分，職權是指憲法和法律授予某個國家機關的權力，此為法定和有限的，不得隨意擴大和變更；而履職方式是為了行使特定職權而進行的工作，除非法律有明確限定，行使機關對于選用具體履職方式一般具有較大的自由裁量權。這種區(qū)分的意義在于，“法無授權不可為”實現(xiàn)了國家權力機關對同級其他國家機關，以及最高國家權力機關對地方國家權力機關的有效約束，保證了法制的統(tǒng)一。但是在規(guī)范和現(xiàn)實之間仍難免存在制度罅隙，實有必要給予具體機關根據現(xiàn)實情況在行使職權時有必要的形成空間和裁量空間，這就是履職方式的選擇。職權必須法定，但是履職方式卻相對靈活，從而避免了“法無授權不可為”導致的制度體系過于剛性，為實現(xiàn)職權乃至改革創(chuàng)新留下了相對充分的空間。

以《地方組織法》規(guī)定的地方各級人大有“保障憲法和法律賦予婦女的男女平等”的職權為例，各地各級人大可以采用多種方式促進婦女的男女平等實現(xiàn)。一方面，憲法和《婦女權益保障法》《勞動法》等法律具體規(guī)定了促進男女平等的具體舉措，涵蓋政治權利、人身和人格權益、文化教育權益、勞動和社會保障權益、財產權益、婚姻家庭權益等多個方面。另一方面，各地在實施憲法法律、履行相應職權時，具有相對寬泛的履職方式選擇，其可以根據憲法和法律規(guī)定采用促進型方式、強制型方式乃至充分運用市場手段落實相關職權。比如深圳市人大常委會制定的《深圳經濟特區(qū)性別平等促進條例》（2012年通過，2019年修訂）創(chuàng)設了性別平等促進工作機構，首設教育內容和教學過程的性別評估機制、行業(yè)性別平衡制度、社會性別預算制度等上位法沒有規(guī)定的制度。上述制度創(chuàng)新的性質有所不同，設立性別平等促進工作機構事實上已經突破了現(xiàn)有法律，因而屬于經濟特區(qū)法規(guī)對法律的變通規(guī)定，然而條例規(guī)定的具體促進男女平等的機制、制度和舉措只是在履職方式上的實踐創(chuàng)新，其沒有超出憲法和《婦女權益保障法》《勞動法》的職權性規(guī)定，只是在法定的職權范圍內對履職方式作出創(chuàng)新，有利于相關職權和政策目標的實現(xiàn)，并不違反“法無授權不可為”原則。

進一步而言，職權和履職方式可按照以下原則進行區(qū)分。（1）涵攝包納原則，即附屬于某項職權形成了一系列“履職方式束”，這些履職方式均可歸集為該項職權之下，從而在現(xiàn)實中形成“特定政策目標—若干對應職權—履職方式束”的格局。由于特定政策目標和現(xiàn)實條件的權變性，因而導致所對應職權和履職方式也有所變化，需要賦予具體機關在履職方式上必要的裁量空間。（2）直接對應原則，即職權和履職方式要直接對應，該履職方式可以直接實現(xiàn)特定職權。由于現(xiàn)實事務的復雜性，很多情況下職權和履職方式可能無法呈現(xiàn)一一對應的格局，但是仍要求具有直接對應性。比如縣級以上地方各級人大及其常委會有監(jiān)督本級人民政府對國有資產管理的職權，為了實現(xiàn)該項職權，地方人大及其常委會可以開展執(zhí)法檢查，也可以聽取專項工作報告，還可以就相關問題展開詢問和質詢。此時，職權和履職方式之間構成直接對應關系。（3）職權補足原則，即根據職權行使的頻率和效果，如果該項職權開發(fā)程度不足，客觀上應鼓勵探索更多履職方式，以促進該職權更充分行使。反之，如果該職權已經被長期頻繁行使，形成了較為穩(wěn)定和固定的“履職方式束”，則對于新履職方式的探索應更加審慎。以人大的“四權”為例，立法權和任免權的行使最為頻繁和成熟，因而對于立法形式應基本穩(wěn)定下來；而決定權和監(jiān)督權則長期不甚彰顯，因而可以在其履職方式上更為開放，允許探索多元履職方式，以補足其歷史欠賬。（4）履職方式的邊界，即履職方式雖然不是嚴格法定的，甚至可以鼓勵在職權行使效果不彰時積極創(chuàng)新履職方式，但是履職方式顯然不是沒有邊界的，除了要遵循上述的涵攝包納和直接對應原則，還不能因此增加公民、法人的義務和責任。換言之，公權力機關的履職方式可以提高對于自身的要求（比如更加便捷的程序、更加高效的響應、更加高水平的公共服務等），但是履職方式不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范。

在目前的備案審查實踐中，全國人大常委會法工委亦認可對于職權行使方式的創(chuàng)新，認為這并沒有超越職權，違背上位法。比如全國人大常委會法工委關于2019 年備案審查工作情況的報告披露，《上海市食品安全條例》對從事家畜產品規(guī)?；N售設定了行政許可，對未按規(guī)定處理變質或者超過保質期的食品及食品添加劑的行為設定了行政處罰，對從事食品和食用農產品貯存、運輸服務的經營者未按規(guī)定備案的行為設定了行政處罰。全國人大常委會法工委經審查認為，針對從事家畜產品規(guī)模化銷售設定行政許可，不違背食品安全法的立法精神和原則；針對上述兩種行為設定行政處罰，屬于地方適應新情況新需要作出的帶有創(chuàng)制性的規(guī)定，應當允許探索?。在全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室編著的《規(guī)范性文件備案審查案例選編》中對此作了更為詳細的說明，備案審查室認為，“為了更好地保護人民群眾身體健康，地方性法規(guī)可以在食品安全法基礎上進一步細化，必要時規(guī)定相應的行政處罰措施”?。該事例就在一定意義上區(qū)分了職權和履職方式，顯然后者是可以有所創(chuàng)新的，這種創(chuàng)新得到了備案審查機關的肯定和鼓勵。

四、地方國家權力機關創(chuàng)新監(jiān)督方式的邊界

回到本文開篇提出的問題，地方人大常委會所創(chuàng)設的履職評議、專項工作評議、滿意度測評、述職評測、類案監(jiān)督、類案評查、委托第三方問卷調查等新形式和新做法，是否適用“法無授權不可為”的原則？根據上文分析，或可得出如下結論：地方各級人大及縣級以上人大常委會行使職權也當然適用“法無授權不可為”原則，如無法律依據或授權不得創(chuàng)設新型職權，但這并不意味著其不可以創(chuàng)新行使監(jiān)督權的履職方式，即在《地方組織法》和《監(jiān)督法》規(guī)定的履職方式基礎上，可整合和發(fā)展出新的監(jiān)督方式。上述新做法和新嘗試，事實上都不是開發(fā)出新職權，而是地方人大常委會在《監(jiān)督法》規(guī)定的現(xiàn)有監(jiān)督方式上的創(chuàng)新。履職評議、專項工作評議、滿意度測評、述職評測、類案監(jiān)督、類案評查往往依附于聽取和審議專項工作報告或者法律法規(guī)實施情況的檢查；委托第三方問卷調查通常不是獨立的監(jiān)督方式，而是為掌握情況、行使監(jiān)督權做的準備性工作。另外這些監(jiān)督方式更加集中于“咨詢性監(jiān)督”，監(jiān)督盡管是有法律效力的，但是通常沒有直接的法律后果，僅是向被監(jiān)督機關提供咨詢性、改進性的意見，其不同于備案審查、特定問題調查、撤職案等“決定性監(jiān)督”，因而“咨詢性監(jiān)督”與分工原則的兼容性更高。這些監(jiān)督新方式并沒有背離“法無授權不可為”原則，可以涵攝于監(jiān)督權和具體監(jiān)督形式的范疇之中，具有直接的對應關系。并且，由于長期以來地方各級人大及縣級以上人大常委會的監(jiān)督權沒有得到充分行使，根據上文總結的“職權補足原則”，地方國家權力機關創(chuàng)新監(jiān)督方式應該得到更大的空間、得到更多的鼓勵和祝福。

需要強調的是，地方各級人大及縣級以上人大常委會創(chuàng)新監(jiān)督方式仍需要注意其邊界，包括但不限于上文所討論的權力分工原則、組織和能力匹配原則，以及不能增加公民、法人的義務和責任。所謂權力分工原則，強調地方國家權力機關創(chuàng)新監(jiān)督方式，不能異化為替代，對此《監(jiān)督法》的說明亦強調，“人大及其常委會監(jiān)督人民政府、人民法院、人民檢察院的工作，但不代替‘一府兩院’行使職權，而是監(jiān)督、督促和支持‘一府兩院’更好地依法行使職權”?。所謂組織和能力匹配原則，意味著地方國家權力機關為了更好的行使監(jiān)督權，不僅可以在監(jiān)督方式上因地制宜、有所創(chuàng)新，敢于監(jiān)督，而且需要加強自身監(jiān)督能力建設，善于監(jiān)督，強化與監(jiān)督方式相匹配的人員配備和機制建設。由于地方人大創(chuàng)新監(jiān)督方式主要針對“一府一委兩院”，因而一般不會因此增加公民、法人的義務和責任。不過一旦監(jiān)督效果有所外溢的話，仍需要注意不能對公民、法人乃至市場形成法外負擔。此外，如果創(chuàng)新監(jiān)督方式觸及職權邊界，即不再是履職方式創(chuàng)新，而是形成了某種新型職權的話，此時就已經違背“法無授權不可為”原則，應遵循“重大改革于法有據”的要求，得到全國人大及其常委會的授權才能展開試驗性改革。全國人大及其常委會也應充分關注地方監(jiān)督方式創(chuàng)新實踐，把具有普遍意義且行之有效的監(jiān)督方式吸納進入《監(jiān)督法》等其他法律，促成在監(jiān)督方式上的良性互動。

注釋

①亞里士多德.政治學[M].吳壽鵬，譯。北京：商務印書館，1983：112.

②G.E.R.勞埃德.古希臘的民主、哲學和科學[M]//林猛，譯.民主的歷程.長春：吉林人民出版社，2010：44.

③邦雅曼·貢斯當.古代人的自由與現(xiàn)代人的自由[M].閻克文，劉滿貴，譯.上海：上海人民出版社，2005：35.

④洛克.政府論：下篇[M].葉啟芳，瞿菊農，譯.北京：商務印書館，1996：82-29，94.

⑤約翰·密爾.論自由[M].許寶骙，譯.北京：商務印書館，2007：10.

⑥孟德斯鳩.論法的精神：上冊[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，1995：155-157.

⑦Entick v. Carrington,19 Howell's State Trials 1029(1765).

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