社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟協(xié)作機(jī)制探索

文｜盛穎 鄧青

建立協(xié)作機(jī)制的背景

社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟現(xiàn)狀

環(huán)保社會(huì)組織自2015年環(huán)境保護(hù)法施行后取得了環(huán)境民事公益訴訟主體資格。社會(huì)組織提起的公益訴訟多次被最高人民法院收錄進(jìn)指導(dǎo)性案例，知名案件有常州毒地案、云南綠孔雀案等。

2017年，《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》修訂后，檢察機(jī)關(guān)獲得了提起公益訴訟的法律授權(quán)。檢察公益訴訟制度已經(jīng)取得顯著成就，在檢察環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域已形成五批指導(dǎo)案例。

社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)協(xié)作的理論基礎(chǔ)

2014年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出“要構(gòu)建嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”。而在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)協(xié)作，有利于構(gòu)建多元主體參與的監(jiān)督體系。

多元共治理論也為社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)建立協(xié)作體系提供了支持。我國在政府主導(dǎo)下的多元共治制度化優(yōu)勢(shì)已經(jīng)形成，有利于在充分發(fā)揮公權(quán)力主體、市場(chǎng)、社會(huì)組織各自作用的基礎(chǔ)上形成合力。

建立協(xié)作機(jī)制的必要性

社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的差異

起訴主體身份差異

社會(huì)組織參與公益訴訟，其身份是一般當(dāng)事人。而檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體的身份為公益訴訟起訴人，這是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在公益訴訟中具有法律監(jiān)督主體和當(dāng)事人的雙重身份。

訴訟影響力差異

在公益訴訟中，由社會(huì)組織提起的訴訟有些產(chǎn)生了極大的影響力。檢察公益訴訟在環(huán)境民事公益訴訟中占據(jù)主導(dǎo)地位，檢察機(jī)關(guān)辦理的案件數(shù)量遠(yuǎn)超社會(huì)組織，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟勝訴率更高，起訴案件范圍更廣。

取證能力差異

在調(diào)取證據(jù)方面，相比檢察機(jī)關(guān)，社會(huì)組織不占優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織的證據(jù)材料一般依賴現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、申請(qǐng)政府信息公開、采樣送檢等，舉證能力弱。而檢察機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》的相關(guān)規(guī)定享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，對(duì)于經(jīng)過刑事程序處理的案件，偵查人員擁有偵查權(quán)，舉證能力更強(qiáng)。

同時(shí)鑒定意見及結(jié)果在公益訴訟中是能夠左右案件結(jié)果的重要證據(jù)。在鑒定費(fèi)用方面，相較社會(huì)組織，檢察機(jī)關(guān)有相對(duì)充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障。并且檢察機(jī)關(guān)和鑒定機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了長期協(xié)作機(jī)制，因此檢察公益訴訟案件中的鑒定更為全面，而社會(huì)組織與司法鑒定機(jī)構(gòu)之間尚未建立起此類合作機(jī)制。

訴訟請(qǐng)求差異

社會(huì)組織很少提出懲罰性賠償請(qǐng)求，盡管中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在幾起大氣污染訴訟案中有所提及，但并未得到法院支持。而檢察機(jī)關(guān)起訴請(qǐng)求中包括這一訴求的有許多案例。

社會(huì)組織有時(shí)會(huì)提出建立長期監(jiān)督機(jī)制的訴訟請(qǐng)求。如武漢行澈環(huán)保公益發(fā)展中心等訴湖北某化工企業(yè)水污染案，調(diào)解協(xié)議約定，被告對(duì)環(huán)境進(jìn)行持續(xù)修復(fù)，由原告對(duì)其進(jìn)行為期三年的監(jiān)督。

社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟存在共性問題

缺乏法律規(guī)范

由于公益訴訟制度還在動(dòng)態(tài)發(fā)展中，因此援引相關(guān)法律規(guī)范時(shí)大部分會(huì)引用民法典、民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于舉證責(zé)任等重要內(nèi)容沒有另行規(guī)定，其中部分條文不適合環(huán)境公益訴訟的特殊情況。同時(shí)，環(huán)境公益訴訟、檢察公益訴訟專門法律規(guī)定散見于“兩高”解釋和其他文件中。此外，各地對(duì)于管轄、訴訟費(fèi)收取等出臺(tái)了不同政策，做法不一。環(huán)境民事公益訴訟法律規(guī)范仍有待完善。

選擇性起訴

由于社會(huì)組織人力物力有限，需要依賴勝訴后從被告處獲得鑒定費(fèi)、律師費(fèi)、訴訟費(fèi)等作為必要支出費(fèi)用的補(bǔ)充。社會(huì)組織出于對(duì)被告履行義務(wù)能力的考慮，更多選擇以企業(yè)而非個(gè)人為被告，并會(huì)對(duì)被執(zhí)行人財(cái)力、被執(zhí)行人人數(shù)、行業(yè)前景進(jìn)行研判。

檢察機(jī)關(guān)選擇案件的條件則會(huì)更加寬泛。最高人民檢察院工作報(bào)告顯示，2021年檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟8.8萬件，追索環(huán)境損害賠償金5.9億元，案件平均標(biāo)的額為6705元，相比最高人民檢察院指導(dǎo)案例而言標(biāo)的額較小。

刑事附帶民事訴訟機(jī)制不健全

環(huán)境犯罪刑事附帶民事訴訟機(jī)制不健全?！皟筛摺苯忉屩袃H有一條作為刑事附帶民事公益訴訟的授權(quán)性條款，缺乏程序性操作規(guī)范。從起訴主體角度看，公益訴訟解釋中規(guī)定了在民事公益訴訟中社會(huì)組織的優(yōu)先順位，但從刑事證據(jù)的掌握程度來看，由檢察機(jī)關(guān)提起的刑事附帶民事訴訟更為合適。從管轄法院來看，司法解釋規(guī)定，民事公益訴訟由中級(jí)人民法院管轄，但實(shí)務(wù)中當(dāng)刑事案件已由基層法院辦理時(shí)，從案件調(diào)查取證、環(huán)境恢復(fù)等便利性考慮，大部分刑事附帶民事案件中的民事部分仍由基層法院審理。

修復(fù)機(jī)制不健全

就環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行而言，實(shí)務(wù)中存在多種做法，包括根據(jù)明確具體的環(huán)境修復(fù)方案修復(fù)、委托第三方修復(fù)、法院監(jiān)督執(zhí)行、原告監(jiān)督執(zhí)行等。但對(duì)于進(jìn)入法院賬戶或財(cái)政賬戶的賠償金，申請(qǐng)使用缺乏規(guī)范。由于涉及主體眾多，責(zé)任主體不明，導(dǎo)致修復(fù)成為難題。

社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)作的相互訴求

社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)的差異為兩者協(xié)作提供了互補(bǔ)空間

筆者通過采訪了解到，社會(huì)組織對(duì)于自己無法提起的行政公益訴訟以及海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟，將相關(guān)線索提供給檢察機(jī)關(guān)的意愿最強(qiáng)，這為檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織協(xié)作提供了契機(jī)。

其中，取證方面，社會(huì)組織如果獲得檢察機(jī)關(guān)支持起訴，對(duì)于案件推動(dòng)有極大幫助。與行政機(jī)關(guān)及企業(yè)溝通方面，檢察機(jī)關(guān)更加受到法院、行政機(jī)關(guān)以及企業(yè)的信任與配合。專業(yè)性方面，即使檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)性有待提高，但在法律領(lǐng)域具有很強(qiáng)的專業(yè)性，彌補(bǔ)了社會(huì)組織法律專業(yè)知識(shí)的不足。因此，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴方能發(fā)揮巨大作用。

社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)共同完善公益訴訟制度

社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)建立案源交流機(jī)制有利于擴(kuò)充案源，同時(shí)又能避免與行政處罰、刑事起訴、中央生態(tài)環(huán)保督察等環(huán)境問題解決手段重合。針對(duì)法律規(guī)范缺乏問題，社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)可以參與研討，共同完善公益訴訟制度，為環(huán)境治理各項(xiàng)制度銜接提供建議。

社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)共同協(xié)作的現(xiàn)狀與存在的問題

多樣的協(xié)作形式

實(shí)務(wù)中，社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)協(xié)作比較多見，表現(xiàn)形式為交流研討、案源共享、支持起訴、技術(shù)支持、公益信托、修復(fù)效果監(jiān)督、共同宣傳等。

交流研討

社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)、高校聯(lián)合舉辦了大量研討交流活動(dòng)，如上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)主辦的“環(huán)境公益訴訟理論與實(shí)踐專題研討會(huì)”，就邀請(qǐng)了多家檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織參與。

案源共享

2021年7月和2022年2月，最高人民檢察院部署開展了第一批、第二批“益心為公”檢察云平臺(tái)試點(diǎn)。截至2023年初，平臺(tái)已經(jīng)提報(bào)公益訴訟案件線索3000余條。其中，湖北省檢察系統(tǒng)通過該平臺(tái)線索處理了農(nóng)藥包裝廢棄物、藍(lán)藻污染等環(huán)境問題。

支持起訴

最高人民法院指導(dǎo)案例中有多起案件涉及支持起訴，如常州毒地案、中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)訴涪陵化工污染案等。實(shí)務(wù)中支持起訴的范圍包括遞交支持起訴意見、出庭應(yīng)訴、調(diào)取證據(jù)等。

專家?guī)旃蚕?/p>

部分社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)建立了專家?guī)旃灿弥贫?。如福州市人民檢察院聘任首批檢察公益訴訟技術(shù)專家和監(jiān)督員，就包括社會(huì)組織負(fù)責(zé)人。

托管公益信托

2022年6月江西省高級(jí)人民法院公布了6起涉及生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行典型案例，其中多起是法院委托公益性基金會(huì)托管涉案生態(tài)修復(fù)資金，并組織修復(fù)工程。

監(jiān)督修復(fù)效果

在最高人民檢察院指導(dǎo)案例第165號(hào)中，社會(huì)組織達(dá)成的和解協(xié)議未達(dá)到生態(tài)修復(fù)目的，檢察院對(duì)和解協(xié)議提出異議，最終促成該案以法院判決方式結(jié)案。

共同開展宣教活動(dòng)

如北京市檢察院公益訴訟檢察官們與北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所共同開展普法宣傳活動(dòng)。

典型案例

支持起訴典型案例

案例1：北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所等訴謝知錦等侵權(quán)責(zé)任糾紛案。該案涉及刑事程序與民事程序的銜接。偵查機(jī)關(guān)在偵破刑事案件中已經(jīng)收集了大量證據(jù)，社會(huì)組織后續(xù)提起民事公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)移送了刑事證據(jù)材料，此舉極大地提高了舉證質(zhì)量，降低了證據(jù)收集成本。

案例2：福建省綠家園環(huán)境友好中心訴福州創(chuàng)世紀(jì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有限公司生態(tài)破壞民事公益訴訟案。該案調(diào)解協(xié)議規(guī)定被告負(fù)責(zé)營造145畝生態(tài)公益林，并撫育管護(hù)3年。工程監(jiān)理單位為福建省林業(yè)局下屬的福建省林業(yè)勘察設(shè)計(jì)院。該案中檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，使社會(huì)組織與行政機(jī)關(guān)形成合力，共同對(duì)生態(tài)修復(fù)情況進(jìn)行監(jiān)督。

努力嘗試多元訴訟

各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)于建立多元主體參與公益訴訟進(jìn)行了很多有益嘗試。如陜西省人民檢察院建立“多方參與共治共享保護(hù)模式”，與社會(huì)組織通過相互移送線索、提供技術(shù)支持、做好起訴銜接、做實(shí)支持起訴、共享工作信息、聯(lián)合開展培訓(xùn)、開展公益宣傳“七大路徑”積極協(xié)作。

開展協(xié)作存在的問題

協(xié)作受互信程度限制

筆者通過采訪了解到，社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作一般建立在雙方熟知互信的基礎(chǔ)上。由于檢察機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織的信任程度、公益訴訟的重視程度、理論創(chuàng)新追求程度的不同，檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的協(xié)作程度差異很大。

另外，由于互信一般建立在長期聯(lián)系的基礎(chǔ)之上，所以當(dāng)社會(huì)組織選擇異地起訴時(shí)，獲得起訴地檢察機(jī)關(guān)的支持相對(duì)較難。

檢察機(jī)關(guān)支持起訴案件占比較小

檢察機(jī)關(guān)因?yàn)樾枰男凶陨肀O(jiān)督職能，所以支持社會(huì)組織起訴的案件不是很多。據(jù)有關(guān)學(xué)者對(duì)裁判文書網(wǎng)發(fā)布的數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，2019年以法院判決方式結(jié)案的、社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件僅有兩件。

此外，訴前程序也有待完善。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)刑事附帶民事訴訟是否履行訴前公告程序在實(shí)踐中做法不一。

協(xié)作展望與建議

加強(qiáng)交流與案源共享

社會(huì)組織對(duì)于生態(tài)環(huán)境知識(shí)了解更為深入，對(duì)于公共利益的考慮更加充分。社會(huì)組織可以聯(lián)合檢察機(jī)關(guān)共同推廣“益心為公”志愿者平臺(tái)，發(fā)展一批具有專業(yè)知識(shí)背景的公益訴訟志愿者，提高案件線索成案率。

檢察機(jī)關(guān)在發(fā)布訴前公告時(shí)，應(yīng)該更詳細(xì)地介紹案件情況，這樣有利于社會(huì)組織判斷是否提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)也可以在發(fā)布公告后主動(dòng)將相關(guān)案件材料移送相關(guān)社會(huì)組織，拓寬社會(huì)組織案件線索的來源渠道。

加強(qiáng)起訴協(xié)作

社會(huì)組織提起的公益訴訟，其訴訟請(qǐng)求較為具體且更切合環(huán)境修復(fù)的實(shí)際。因此，檢察機(jī)關(guān)在支持社會(huì)組織起訴方面可以更多借助社會(huì)組織的專業(yè)能力，讓環(huán)境公益訴訟更有社會(huì)意義。

檢察機(jī)關(guān)支持社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟，可以彌補(bǔ)社會(huì)組織存在的法律專業(yè)知識(shí)不足、律師費(fèi)以及鑒定費(fèi)過高等問題，可以降低社會(huì)組織的起訴成本，提高環(huán)境公益訴訟審判的公正性。

加強(qiáng)調(diào)查取證方面的協(xié)作

在提起公益訴訟過程中，社會(huì)組織在調(diào)查核實(shí)權(quán)方面沒有相關(guān)制度保障，因此可以通過立法賦予社會(huì)組織在一定條件下申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)支持起訴的權(quán)利，以借助檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)。

調(diào)查取證中會(huì)不可避免地遇到環(huán)境專業(yè)知識(shí)方面的問題，檢察機(jī)關(guān)可以借助社會(huì)組織的專業(yè)知識(shí)能力助力案件的調(diào)查取證工作。

完善修復(fù)監(jiān)督機(jī)制

對(duì)于社會(huì)組織提起的訴訟，判決勝訴后，如違法行為人拒不執(zhí)行，而法院又無法強(qiáng)制執(zhí)行到位，則可以借助檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督法院的判決，確保生態(tài)修復(fù)等相關(guān)判決執(zhí)行到位。

同時(shí)社會(huì)組織在公益訴訟后期可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，持續(xù)開展監(jiān)督，協(xié)助完成環(huán)境修復(fù)工作。

結(jié)語

社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)是環(huán)境民事公益訴訟的兩大適格主體，兩者建立協(xié)作機(jī)制有利于共同推進(jìn)我國公益訴訟制度發(fā)展。社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)之間已經(jīng)形成交流研討、案源共享、支持起訴等協(xié)作形式，未來也有更加廣闊的協(xié)作空間。