“新華盛頓共識”沖擊美國對外援助底層邏輯

張晨希?姚帥

2022年12月15日，美國—非洲領導人峰會在華盛頓舉行，美國副總統(tǒng)哈里斯、國務卿布林肯出席會議。

2023年4月，美國總統(tǒng)國家安全事務助理沙利文在布魯金斯學會發(fā)表題為《重振美國經(jīng)濟領導地位》的演講時，宣稱以新自由主義理論為基礎的“華盛頓共識”已經(jīng)過時，需要形成“新華盛頓共識”，以“更深入地整合國內(nèi)政策和外交政策”，并建立新的國際經(jīng)濟秩序。整體理論模型的轉(zhuǎn)變意味著美國向發(fā)展中國家提供援助的方式也將發(fā)生轉(zhuǎn)變。

美國國家利益重點的變化

冷戰(zhàn)后，美國對外援助從配合對蘇戰(zhàn)略競爭轉(zhuǎn)向用“華盛頓共識”相關理念對轉(zhuǎn)型發(fā)展中國家進行政治改造。《美國援外法》規(guī)定對外援助的基本原則是“鼓勵民主參與私營部門和地方政府活動及機構(gòu)建設”，“提倡私營部門參與發(fā)展中國家開放、競爭市場的活動”。2004年美國成立千年挑戰(zhàn)公司（MCC），根據(jù)美國國會通過的相關授權(quán)法案，在運行過程中通過建立合格伙伴關系國家名單制度和政策評價制度，利用“千年挑戰(zhàn)援助”引導發(fā)展中國家進行西方模式的改革。美國還通過其所控制的世界銀行、國際貨幣基金組織等多邊機構(gòu)，在向發(fā)展中國家提供貸款時附加“華盛頓共識”色彩濃厚的經(jīng)濟改革條件。

沙利文提出的“新華盛頓共識”主張本質(zhì)上反映了美國國家利益重點的變化，主要涉及四大挑戰(zhàn)和四項主張，其中每一項都與美國自身利益由“全球化、自由化”向“盟友化、安全化”轉(zhuǎn)變息息相關。

“新華盛頓共識”認為，美國面臨的第一大挑戰(zhàn)是“工業(yè)基礎持續(xù)衰退”。自“華盛頓共識”盛行以來，資本在全球自由流動的觀念深入人心，美國通過轉(zhuǎn)移工業(yè)制造環(huán)節(jié)大力發(fā)展金融業(yè)，使得金融部門獲得特權(quán)。然而近些年，半導體、基礎設施等工業(yè)制造部門的衰退和金融危機頻發(fā)嚴重影響美國的經(jīng)濟實力和安全，迫使美國重塑產(chǎn)業(yè)政策，通過政府干預引導資本回流對國家具有重大戰(zhàn)略意義的工業(yè)部門。

“新華盛頓共識”認為，美國面臨的第二大挑戰(zhàn)是“地緣政治和安全競爭環(huán)境變化”。2022年版《美國國家安全戰(zhàn)略》報告指出，世界“正處于大國地緣政治競爭決定性十年的初期，應對共同威脅的機會窗口急劇縮小”。全球市場自由化一度支撐了美國經(jīng)濟的高速發(fā)展，但也讓美國及其盟國對制造業(yè)大國形成強烈依賴，“威脅”到美國的地緣安全?！靶氯A盛頓共識”提出要會同更多志同道合的伙伴，向新興經(jīng)濟體提供基礎設施投資，減輕各方受到的“經(jīng)濟脅迫”。

“新華盛頓共識”提出要將氣候變化、能源轉(zhuǎn)型視為新興產(chǎn)業(yè)，通過政府制定戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策來引導相關產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，從而克服“華盛頓共識”忽視對重要產(chǎn)業(yè)進行提前布局的缺陷?！靶氯A盛頓共識”并指出，建立在自由貿(mào)易基礎上的增長模式?jīng)]有惠及美國廣大勞動人口，削弱了中產(chǎn)階級力量，破壞了“民主”內(nèi)核。因此，當前美國的國家利益不僅在于發(fā)展，更涉及公平分配和“民主”制度的彰顯，要建立新的超越自由貿(mào)易框架的國際經(jīng)濟伙伴關系，并采用“小院高墻”保護美國的技術(shù)。

弱化美國對外援助的發(fā)展屬性

“新華盛頓共識”一方面強調(diào)政府力量的回歸，另一方面將美國國家安全利益置于首要，自然會在對外援助政策中有所體現(xiàn)，美國國際發(fā)展合作的發(fā)展屬性被弱化，轉(zhuǎn)而更加注重援助“性價比”。

一是促進對外出口和投資。拜登政府在“繁榮非洲”項下發(fā)起“非洲貿(mào)易投資項目”，為美國私營部門對非投資提供市場評估、可行性研究、市場對接、基金和金融工具設計、金融咨詢等幫助。該項目將持續(xù)進行到2026年，美國官方預計在非洲和美國國內(nèi)創(chuàng)造成上千萬就業(yè)機會，帶來數(shù)十億美元的出口和投資。

二是實現(xiàn)對國內(nèi)重點產(chǎn)業(yè)扶持政策的國際延伸。2022年美國向“綠色氣候基金”捐款12億美元，并承諾繼續(xù)提升支持力度，以積極塑造美國在氣候變化議題上的領導力，助力本國企業(yè)搶灘布局國內(nèi)和國際清潔能源產(chǎn)業(yè)。美國主導西方七國接連發(fā)起“重建更好世界”“全球基礎設施與投資伙伴關系”等倡議，借助美國國際發(fā)展金融公司等發(fā)展融資機構(gòu)，聯(lián)動國內(nèi)新一輪高質(zhì)量基礎設施建設。

三是打造更具韌性的供應鏈。2023年9月，美國聯(lián)合印度等八國啟動“印度－中東－歐洲經(jīng)濟走廊”，旨在確保區(qū)域供應鏈的安全，增加貿(mào)易準入性，改善貿(mào)易便利化。通過發(fā)起“印太經(jīng)濟框架”（IPEF），美國正在改造國際經(jīng)貿(mào)協(xié)議的傳統(tǒng)模式，打造“創(chuàng)新型國際經(jīng)濟伙伴關系”，確保國際經(jīng)貿(mào)政策重視應對勞工權(quán)利、人權(quán)等問題，符合美式價值觀。美國國務院和國際發(fā)展署《2022-2026財年聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃》強調(diào)，兩部門將以新的方式參與國際經(jīng)濟和貿(mào)易，并與志同道合的伙伴合作，同強迫勞動和知識產(chǎn)權(quán)盜竊等不公平的貿(mào)易現(xiàn)象作斗爭，為所有美國公民創(chuàng)造機會。

大國博弈的戰(zhàn)略工具

在“競贏中國和限制俄羅斯”兩大優(yōu)先事項指引下，拜登政府不斷強化對外援助服務大國博弈、國家安全利益的工具屬性。這包括：

加大對中國傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)域的援助投入力度。拜登于2022年12月召開美國—非洲峰會，承諾在2022～2025年間向非洲大陸提供總額550億美元的援助。援助方式上，相較于中國的“政府主導”模式，美國強調(diào)發(fā)揮“市場主導”作用，依靠私營部門參與對非合作，同時宣揚政治民主、經(jīng)濟市場化和社會“善治”等意識形態(tài)因素，與中國在非洲展開“模式之爭”。

加快“印太”布局。2023年10月拜登政府發(fā)布《呼吁本國會推進關鍵的國家安全優(yōu)先事項》，請求國會提供額外援助資金，其中包括向“印太”地區(qū)安全部門能力建設、潛艇工業(yè)基地和美英澳三邊安全聯(lián)盟（AUKUS）提供資金支持；提高向世界銀行和國際貨幣基金組織注資，使其能夠為發(fā)展中國家提供低成本和透明的融資，替代中國的“脅迫性融資”。

以價值觀強化盟伴體系。2020年民主黨新黨綱指出，美國必須以“民主”為引領，否則中國將會掌握未來的規(guī)則制定權(quán)并主導世界未來的發(fā)展模式。2021年12月美國召開首屆“民主峰會”，通過“民主復興倡議”，拜登宣布在一年內(nèi)提供逾4億美元資金以支持六大領域的24項對外援助行動，加強和捍衛(wèi)美式價值觀，吸引并強化盟伴關系以維護美國的安全利益。

（張晨希為商務部研究院國際發(fā)展合作研究所研究實習員，姚帥為商務部研究院國際發(fā)展合作研究所副研究員）