盧旺達(dá)撬動(dòng)了非洲安全格局？

袁武

近年來，盧旺達(dá)在非洲安全中扮演的活躍角色引起世界關(guān)注。該國(guó)目前是聯(lián)合國(guó)第五大維和人員派遣國(guó)，在非洲大陸是第二大派遣國(guó)。除了維和領(lǐng)域，盧旺達(dá)近來在非洲雙邊安全合作中發(fā)揮的作用也受到關(guān)注，其先后應(yīng)邀與中非共和國(guó)和莫桑比克進(jìn)行安全合作，兩國(guó)安全形勢(shì)由此得到一定緩解。有媒體評(píng)論稱，盧旺達(dá)撬動(dòng)了非洲大陸安全格局。為何面臨安全挑戰(zhàn)的非洲國(guó)家依賴彈丸小國(guó)盧旺達(dá)來提供援助？

盧旺達(dá)在非洲維和行動(dòng)和一些國(guó)家內(nèi)部沖突中嶄露頭角，成為非洲安全治理的重要參與者。盧旺達(dá)向中非共和國(guó)派遣了2450名軍事人員，其中1700人為聯(lián)合國(guó)多層面綜合穩(wěn)定團(tuán)維和人員，750人是在2021年盧旺達(dá)與中非共和國(guó)簽署了一份雙邊協(xié)議后被部署。2021年7月，盧旺達(dá)根據(jù)與莫桑比克簽訂的雙邊協(xié)議，派遣1000名士兵（后增加至2000人），幫助后者擊敗其國(guó)內(nèi)的恐怖分子。

這些事實(shí)反映了當(dāng)前非洲安全治理面臨的困境。自2000年以來，聯(lián)合國(guó)和非盟雖然在一定程度上穩(wěn)定了非洲安全形勢(shì)，但在應(yīng)對(duì)非洲沖突中還是存在諸多不足。從馬里到剛果（金），聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)遇到困境。例如，1999年11月，聯(lián)合國(guó)決定設(shè)立剛果（金）特派團(tuán)。聯(lián)合國(guó)在剛果（金）維和部隊(duì)的規(guī)模在高峰期超過兩萬人，每年經(jīng)費(fèi)預(yù)算超過10億美元。然而，聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)卻并沒有阻止和平息2021年12月以來剛果（金）叛亂組織“M23運(yùn)動(dòng)”的活動(dòng)。近幾年來，剛果（金）東部地區(qū)爆發(fā)了多次反對(duì)聯(lián)剛特派團(tuán)的示威活動(dòng)。

與此同時(shí)，以非洲聯(lián)盟、西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體甚至南部非洲發(fā)展共同體為首的地區(qū)維和行動(dòng)，被廣泛認(rèn)為部署遲緩、力量薄弱。這也是近年來俄羅斯能夠通過對(duì)非安全合作加強(qiáng)俄非關(guān)系的重要根源。非洲大陸作為內(nèi)部沖突的直接受害者，解決非洲沖突與其利益攸關(guān)。非盟及非洲次區(qū)域組織一直試圖加強(qiáng)在非洲維和及沖突后重建中的參與權(quán)和話語權(quán)。自20世紀(jì)80年代末起，短短十年間，西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體就在本地區(qū)展開了兩次維和行動(dòng)，為解決地區(qū)沖突進(jìn)行了有益的探索。此后，其他非洲次區(qū)域組織也加強(qiáng)制度領(lǐng)域的建設(shè)。

2002年非盟的成立標(biāo)志著非洲聯(lián)合自強(qiáng)的開始。非盟建立了“非洲和平與安全架構(gòu)”和非洲待命部隊(duì)，日益在非洲安全治理中發(fā)揮重要作用。然而，由于受到對(duì)外部資金嚴(yán)重依賴、軍事能力參差不齊等因素影響，非盟在本土安全領(lǐng)域的話語權(quán)和自主權(quán)有較大局限性。在2011年利比亞危機(jī)中，非盟一直反對(duì)西方國(guó)家的干預(yù)，特別是軍事干預(yù)。然而，非盟并不能阻止北約對(duì)利比亞的軍事打擊。近幾年，非洲多國(guó)發(fā)生軍事政變，非盟對(duì)此也束手無策。

盧旺達(dá)與一些國(guó)家的雙邊安全合作能否成為“非洲問題非洲人解決”的有益探索？歷史上，非洲國(guó)家間簽署雙邊軍事合作協(xié)議并不鮮見，但多是針對(duì)第三國(guó)的侵略和威脅。冷戰(zhàn)結(jié)束后，非洲沖突多為國(guó)家內(nèi)部沖突，且具有外溢性?，F(xiàn)有國(guó)際安全機(jī)制設(shè)立的初衷是為了應(yīng)對(duì)國(guó)家間沖突，對(duì)于國(guó)內(nèi)沖突存在諸多理論和實(shí)踐困境。盧旺達(dá)是應(yīng)相關(guān)國(guó)家邀請(qǐng)，幫助其解決國(guó)內(nèi)沖突。盧旺達(dá)的安全行動(dòng)在應(yīng)對(duì)一些非洲國(guó)家內(nèi)部沖突時(shí)較為高效。不過，盧旺達(dá)安全行動(dòng)不是為了取代國(guó)際多邊安全行動(dòng)。

當(dāng)然，盧旺達(dá)與他國(guó)的雙邊安全合作也有一些不足。這一合作雖然經(jīng)東道國(guó)邀請(qǐng)，但未經(jīng)地區(qū)組織授權(quán)，合法性略顯不足。此外，外界亦擔(dān)心盧旺達(dá)開展的安全行動(dòng)是基于自己的私利，即通過軍事介入攫取采礦等方面經(jīng)濟(jì)利益，這會(huì)加劇局勢(shì)的動(dòng)蕩。盡管如此，這種雙邊安全合作彌補(bǔ)了當(dāng)前國(guó)際安全機(jī)制的缺陷，穩(wěn)定了沖突國(guó)家內(nèi)部緊張局勢(shì)，成為國(guó)際安全機(jī)制的有益補(bǔ)充。

（作者為中國(guó)社科院西亞非洲研究所副研究員）