0—3 歲托育服務(wù)政策執(zhí)行的制約因素及路徑調(diào)適
——基于史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型的分析

陳淑君 孫 鑫

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150000）

自新中國(guó)成立以來(lái)，托育服務(wù)政策經(jīng)歷了發(fā)端與斷裂、重構(gòu)與轉(zhuǎn)向、發(fā)展與深化三個(gè)階段的變遷歷程[1]（P102）。2019 年出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要“規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)”[2]，由此，托育服務(wù)政策重新成為公共政策工具之一。2019-2022 年，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)托育服務(wù)政策，雖取得一定成效，但在政策執(zhí)行中存在諸多制約因素，實(shí)施效果不理想。格雷漢姆·艾李森指出：“在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，方案確定的功能僅占1%，剩余99%取決于政策的有效執(zhí)行?！盵3]（P176）可見(jiàn)，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)有效執(zhí)行。文章通過(guò)構(gòu)建科學(xué)的理論模型[4]，分析制約托育服務(wù)政策執(zhí)行的相關(guān)因素，提出科學(xué)可行的政策執(zhí)行調(diào)適路徑。

一、托育服務(wù)政策執(zhí)行理論框架

（一）史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型。史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型如圖1 所示。[4]（P33）[5]（P197）其認(rèn)為影響政策執(zhí)行效果主要涉及“四個(gè)變量”：1.理想化政策；2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)；3.目標(biāo)群體；4.環(huán)境因素。[5]（P198）[6]（P49）

圖1 史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型

（二）托育服務(wù)政策執(zhí)行分析框架。依據(jù)史密斯模型，構(gòu)建托育服務(wù)政策執(zhí)行分析框架如圖2，主要包括以下四個(gè)方面的變量：一是理想化托育服務(wù)政策，即頂層設(shè)計(jì)和具體內(nèi)容等；二是托育服務(wù)政策的執(zhí)行主體，即中央及地方政府、基層人員等；三是托育服務(wù)政策目標(biāo)群體[4]（P34），即有托育服務(wù)需求家庭；四是托育服務(wù)政策執(zhí)行的宏觀環(huán)境，即政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境。

圖2 托育服務(wù)政策執(zhí)行分析框架

二、托育服務(wù)政策執(zhí)行的制約因素

（一）頂層設(shè)計(jì)尚不完善。

1.政策設(shè)計(jì)思路缺乏統(tǒng)籌性。通過(guò)整理歸納2019—2022年托育服務(wù)相關(guān)政策發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)托育服務(wù)政策是由中央層面統(tǒng)一出臺(tái)，自上而下按層級(jí)傳達(dá)實(shí)施，地方缺乏自主調(diào)整的靈活性。除此之外，目前我國(guó)大部分托育服務(wù)政策僅針對(duì)城市工薪階層，而農(nóng)村地區(qū)的托育服務(wù)缺乏政策覆蓋。在政策實(shí)施過(guò)程中，各地實(shí)際情況與可能會(huì)遇到的實(shí)際困難也不盡相同，不因地因時(shí)制宜進(jìn)行層級(jí)統(tǒng)籌規(guī)劃，大規(guī)模推行統(tǒng)一的托育服務(wù)政策，難以做到統(tǒng)籌兼顧發(fā)展。大多政策制定完成之后便決議實(shí)行，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)適當(dāng)政策實(shí)驗(yàn)與評(píng)價(jià)回饋[7]（P140），難以科學(xué)統(tǒng)籌引導(dǎo)全國(guó)各地的托育服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展。

2.政策內(nèi)容缺乏且配套支持政策體系不健全。2021年，國(guó)家提出爭(zhēng)取到2025 年每千人口擁有3 歲以下嬰幼兒托位數(shù)由目前的1.8個(gè)提高到4.5個(gè)[8]（P73），但政策設(shè)計(jì)沒(méi)有細(xì)化到此目標(biāo)的具體階段性標(biāo)準(zhǔn)和具體運(yùn)行模式。此外，在政策執(zhí)行過(guò)程中缺乏量化驗(yàn)收和考核標(biāo)準(zhǔn)，這就可能出現(xiàn)大量為了完成目標(biāo)任務(wù)量或?yàn)橄硎苷哐a(bǔ)貼而開(kāi)設(shè)的“空殼”托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，最終不但達(dá)不到預(yù)期政策效果，造成資源低效利用和浪費(fèi)?！凹彝橹?，托育補(bǔ)充”雖然是當(dāng)前我國(guó)托育服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)原則之一，但目前對(duì)于托育服務(wù)管理辦法及細(xì)則制定依然不完善，現(xiàn)有托育服務(wù)政策對(duì)于托育服務(wù)主導(dǎo)模式尚未明確提及。此外，由于我國(guó)托育服務(wù)起步較晚，目前還沒(méi)有完善的行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制以及監(jiān)督管理機(jī)制，沒(méi)有形成一套完整的配套托育服務(wù)體系，托育服務(wù)行業(yè)亂象叢生，托育失譽(yù)事件偶有發(fā)生，嚴(yán)重阻礙托育服務(wù)政策執(zhí)行，影響托育服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。

（二）執(zhí)行主體力量薄弱。

1.主管部門(mén)之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。政策執(zhí)行主體會(huì)影響政策執(zhí)行的效度。目前，我國(guó)托育服務(wù)政策的具體執(zhí)行部門(mén)有人口監(jiān)測(cè)部門(mén)、家庭發(fā)展部門(mén)、婦幼健康部門(mén)以及疾控部門(mén)等多個(gè)不同的部門(mén)主管，各地情況也不盡相同。由于不同的部門(mén)的工作重心以及出發(fā)點(diǎn)不同、所處立場(chǎng)不同，對(duì)同一政策的解讀和執(zhí)行就會(huì)有差異，在政策實(shí)施過(guò)程中無(wú)法做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)，從而影響托育服務(wù)政策的有效執(zhí)行。與此同時(shí)，在托育服務(wù)政策的執(zhí)行過(guò)程中，各主管部門(mén)權(quán)責(zé)劃分不清晰，不同部門(mén)在執(zhí)行政策時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行內(nèi)容交叉，容易出現(xiàn)同一問(wèn)題多頭管理，最終導(dǎo)致政策實(shí)施效率低。

2.基層干部隊(duì)伍建設(shè)不完善。托育服務(wù)政策實(shí)施過(guò)程由多層次組織體系構(gòu)成，因此，基層干部隊(duì)伍是影響政策能否順利執(zhí)行的重要影響因素。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)，基層干部的文化水平不高[4]（P34），對(duì)政策的接收和傳達(dá)相對(duì)延緩，而基層干部參與培訓(xùn)的機(jī)會(huì)本來(lái)就不多且效果相對(duì)較差，這勢(shì)必會(huì)影響政策的實(shí)施效果。再者，眾多農(nóng)村地區(qū)的基層干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)失衡，基層干部多年齡偏大，思想相對(duì)落后，缺乏新鮮血液的注入，不利于政策有效實(shí)施。除此之外，自2019年至今我國(guó)相繼出臺(tái)相關(guān)政策且不斷完善更新，而邊遠(yuǎn)地區(qū)基層干部對(duì)當(dāng)前我國(guó)的托育服務(wù)政策以及托育服務(wù)本身的認(rèn)知不足，也是影響托育服務(wù)政策有效實(shí)施的一個(gè)重要制約因素。只有不斷加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)，才能更好地推進(jìn)托育服務(wù)政策的順利執(zhí)行。

（三）政策執(zhí)行對(duì)象對(duì)托育服務(wù)認(rèn)知存在偏差。

1.傳統(tǒng)育兒觀念根深蒂固。政策能否有效實(shí)施，受到政策執(zhí)行對(duì)象是否配合以及配合程度的影響。而對(duì)于托育服務(wù)政策是否能有效實(shí)施。在我國(guó)，大眾普遍認(rèn)為家庭是照料0—3歲嬰幼兒的最好場(chǎng)所，將嬰幼兒在家里照護(hù)才是放心的、可靠的。隨著城市化的發(fā)展以及傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)和功能的改變，嬰幼兒照料逐漸由家庭照料向社會(huì)化照料轉(zhuǎn)變，但目前來(lái)看，我國(guó)嬰幼兒照料方式依然以家庭照料為主，真正將0—3歲嬰幼兒送到托育機(jī)構(gòu)的家庭很少。據(jù)調(diào)查，我國(guó)3歲以下嬰幼兒主要由祖輩、親戚、保姆在家中照料，也有少數(shù)父親或母親離職照料子女的情況。[9]（P23）

2.公共托育服務(wù)公信力下降。近年來(lái)，托育機(jī)構(gòu)失譽(yù)事件時(shí)有發(fā)生，家長(zhǎng)對(duì)公共托育服務(wù)失去信任，因此，即使有的育兒家庭非常需要托育服務(wù)，也不會(huì)選擇將0—3歲的嬰幼兒送托，甚至不惜父母中的一方選擇辭職全職育兒。除此之外，很多家長(zhǎng)在送托以前會(huì)進(jìn)行考察對(duì)比，有研究表明，有托育服務(wù)需求的家長(zhǎng)在選擇托育機(jī)構(gòu)時(shí)格外注重托育服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)化程度，但由于我國(guó)托育服務(wù)發(fā)展處于初期階段，托育服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)化程度參差不齊。整體專(zhuān)業(yè)化程度均有待提高，師資配比不均衡。家長(zhǎng)們認(rèn)為，這不能使嬰幼兒得到很好的照護(hù)，因此，這也是很多有托育需求家長(zhǎng)放棄選擇公共托育服務(wù)的原因之一。同時(shí)，我國(guó)普遍存在“過(guò)度育兒”現(xiàn)象[10]（P72），也是家長(zhǎng)對(duì)公共托育服務(wù)不信任的表現(xiàn)之一。再者，現(xiàn)有托育服務(wù)機(jī)構(gòu)收費(fèi)不合理問(wèn)題也使得很多家長(zhǎng)對(duì)托育服務(wù)望而卻步。

（四）政策實(shí)施環(huán)境支撐力度不足。

1.財(cái)政支持力度不足。在政策執(zhí)行過(guò)程中，倘若政府的財(cái)力能夠全力支持政策執(zhí)行所需資源，則能夠有力推進(jìn)政策執(zhí)行，反之則會(huì)使政策執(zhí)行受阻或效果不佳。回顧我國(guó)近年來(lái)出臺(tái)的托育服務(wù)相關(guān)的財(cái)政支持政策，不管是獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼還是建設(shè)補(bǔ)貼多數(shù)是一次性的，而且支持經(jīng)費(fèi)數(shù)額有限，不能從根本上解決當(dāng)前社會(huì)化托育機(jī)構(gòu)的存續(xù)問(wèn)題。除此之外，我國(guó)目前缺乏經(jīng)費(fèi)來(lái)源的制度安排，針對(duì)3歲以下嬰幼兒及家庭的補(bǔ)貼資金投入較少。數(shù)據(jù)顯示，OECD國(guó)家學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占GDP的平均標(biāo)準(zhǔn)為0.7%，而2021 年我國(guó)用于學(xué)前教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占GDP總量不足0.4%。

2.社會(huì)力量參與不足。公共政策的有效執(zhí)行需要社會(huì)各界力量的共同參與，托育服務(wù)政策亦是如此。目前，機(jī)構(gòu)數(shù)量不足、服務(wù)質(zhì)量不高、供需結(jié)構(gòu)失衡是我國(guó)托育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境?，F(xiàn)階段，幼兒園和早教機(jī)構(gòu)是我國(guó)托充服務(wù)的兩大主體，其他類(lèi)型的托育機(jī)構(gòu)極其缺乏。由于公辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)和私立機(jī)構(gòu)數(shù)量都短缺，私立托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的價(jià)格非常高昂。近幾年來(lái)，受新冠疫情的影響，社會(huì)化托育機(jī)構(gòu)生存運(yùn)營(yíng)困難重重，社會(huì)力量參與辦托育服務(wù)的積極性大大降低。

三、托育服務(wù)政策執(zhí)行的路徑調(diào)適

（一）完善頂層設(shè)計(jì)。

1.加強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌性。提高托育服務(wù)政策的統(tǒng)籌性與可操作性，將廣大農(nóng)村地區(qū)的托育服務(wù)需求納入到托育服務(wù)政策制定的過(guò)程中，并關(guān)注農(nóng)村地區(qū)托育服務(wù)的特殊性。在大規(guī)模推行托育服務(wù)政策之前一定要先摸清各地的實(shí)際情況，依據(jù)實(shí)際情況做出適時(shí)調(diào)整，因地制宜，只有這樣才能統(tǒng)籌各地區(qū)協(xié)同發(fā)展，避免因政策設(shè)計(jì)與各地情況不匹配而盲目推行。如果不能統(tǒng)籌各地區(qū)協(xié)同發(fā)展，非但在某些地區(qū)沒(méi)有起到促進(jìn)作用，反而影響托育服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。此外，在政策實(shí)施后，要及時(shí)對(duì)政策的實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋，及時(shí)調(diào)整，增強(qiáng)托育服務(wù)政策的可操作性及執(zhí)行力。

2.豐富政策內(nèi)容完善配套支持政策體系。依據(jù)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，結(jié)合當(dāng)前托育服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，建立健全科學(xué)可行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，客觀系統(tǒng)評(píng)價(jià)托育服務(wù)政策在解決托育貴、托育難、提振生育率等問(wèn)題上所取得的成效，為接下來(lái)的改革優(yōu)化工作提供參考。完善監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制，尤其加強(qiáng)對(duì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)以及托育服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管力度，對(duì)執(zhí)行不力的責(zé)任主體進(jìn)行問(wèn)責(zé)。降低政策摩擦成本，加強(qiáng)配套銜接，明確機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制，建立健全托育服務(wù)行業(yè)規(guī)范以及人才培養(yǎng)機(jī)制，構(gòu)建綜合型生育政策與支持體系[11]，促進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展。

（二）強(qiáng)化執(zhí)行主體力量。

1.促進(jìn)各部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)各個(gè)相關(guān)部門(mén)在托育服務(wù)發(fā)展工作中的交流互動(dòng)。在國(guó)家層面上，強(qiáng)化“全國(guó)一盤(pán)棋”意識(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國(guó)目前托育服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少、質(zhì)量低、結(jié)構(gòu)失衡這一困境。地方層面上，建議各級(jí)政府將托育服務(wù)政策的貫徹執(zhí)行作為工作重心，明確各個(gè)部門(mén)的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象的發(fā)生，加強(qiáng)對(duì)各個(gè)部門(mén)在政策執(zhí)行中的監(jiān)管力度，積極推動(dòng)托育服務(wù)政策真正落地。提高審批效率，簡(jiǎn)化審核流程，堅(jiān)決杜絕“建托無(wú)門(mén)”以及“黑托”現(xiàn)象的發(fā)生，強(qiáng)化多部門(mén)的交流合作。

2.加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)。作為政策執(zhí)行過(guò)程中關(guān)鍵的一環(huán)，必須不斷完善基層干部隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)托育服務(wù)政策執(zhí)行落地。進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)基層干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村基層干部待遇，改善工作環(huán)境，吸引更多的年輕力量加入農(nóng)村基層干部隊(duì)伍當(dāng)中，增強(qiáng)基層干部隊(duì)伍的創(chuàng)造力和活力，有力促進(jìn)托育服務(wù)政策更好地貫徹落實(shí)。對(duì)于新出臺(tái)的托育服務(wù)政策，可以通過(guò)線上線下相結(jié)合的方式，及時(shí)傳達(dá)，不斷加強(qiáng)對(duì)各地基層干部隊(duì)伍的培訓(xùn)，深化基層干部對(duì)托育服務(wù)重要性的認(rèn)知，提升基層執(zhí)行能力，促進(jìn)托育服務(wù)政策的順利有效執(zhí)行。

（三）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)家庭養(yǎng)育觀念。

1.樹(shù)立科學(xué)家庭養(yǎng)育觀。從當(dāng)前情況來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)階段0—3歲嬰幼兒照護(hù)仍然主要沿襲傳統(tǒng)的家庭照護(hù)。0—3歲是個(gè)體成長(zhǎng)的關(guān)鍵期，家庭的養(yǎng)育觀念和家長(zhǎng)育兒行為對(duì)于嬰幼兒健康發(fā)展至關(guān)重要，家長(zhǎng)必須要學(xué)習(xí)科學(xué)照料、教育嬰幼兒的正確理念，要不斷學(xué)習(xí)、吸收公共托育服務(wù)的新內(nèi)容、新方式，逐步接受家庭照料模式和機(jī)構(gòu)托育模式相結(jié)合的嬰幼兒撫育理念，以此緩解育兒家庭的托育之憂，促進(jìn)嬰幼兒健康成長(zhǎng)，推動(dòng)托育服務(wù)事業(yè)良性發(fā)展。

2.大力宣傳托育服務(wù)政策。0—3 歲是生命成長(zhǎng)的關(guān)鍵階段，對(duì)嬰幼兒健康發(fā)展至關(guān)重要，加強(qiáng)托育服務(wù)政策的宣傳對(duì)嬰幼兒個(gè)體成長(zhǎng)具有重要意義。此外，加強(qiáng)托育服務(wù)政策的宣傳，有利于促進(jìn)育齡家庭的生育意愿提升，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)人口均衡發(fā)展同樣具有重要意義。可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、自媒體推送等線上手段對(duì)托育服務(wù)政策進(jìn)行普及和宣傳，也可以通過(guò)社區(qū)上門(mén)宣傳、定期開(kāi)展講座等線下方式讓育兒家庭了解托育服務(wù)的新理念，新方式。尤其要對(duì)托育服務(wù)相關(guān)的監(jiān)管政策進(jìn)行宣傳，讓育兒家庭了解托育機(jī)構(gòu)不是法外之地，打破廣大育兒家庭對(duì)現(xiàn)有托育服務(wù)的信任壁壘，推動(dòng)托育服務(wù)事業(yè)的健康有序發(fā)展，為促進(jìn)我國(guó)人口均衡發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（四）優(yōu)化政策實(shí)施環(huán)境。

1.加大財(cái)政支持力度。要切實(shí)發(fā)揮政府在經(jīng)費(fèi)投入上的主導(dǎo)責(zé)任，建立常態(tài)化支持保障機(jī)制，加快建立托育服務(wù)相關(guān)法規(guī)，為加大財(cái)政支持力度提供保障。尤其將普惠托育服務(wù)納入中央和各省、市、縣財(cái)政預(yù)算，構(gòu)建中央到地方各級(jí)的合理財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，形成政府、機(jī)構(gòu)和家庭合理的成本分擔(dān)機(jī)制[12]。此外，政府也應(yīng)該通過(guò)育兒津貼、發(fā)放托育優(yōu)惠券等方式對(duì)0—3歲嬰幼兒家庭進(jìn)行財(cái)政支持，使托育服務(wù)變成廣大群眾都能消費(fèi)得起的普惠型托育服務(wù)，解決托育貴問(wèn)題，提高嬰幼兒的送托率。在此過(guò)程中，不要將政策僅指向二孩、三孩家庭，一孩家庭同樣需要給予財(cái)政支持，促進(jìn)托育服務(wù)政策穩(wěn)健推行和健康發(fā)展。

2.構(gòu)建社會(huì)多元主體參與格局。隨著社會(huì)發(fā)展，幼兒園和早教機(jī)構(gòu)兩大托育服務(wù)主體早已無(wú)法適應(yīng)廣大人民群眾的托育需求，構(gòu)建多元主體參與托育服務(wù)的格局勢(shì)在必行。一方面，通過(guò)政策支持現(xiàn)有幼兒園向托育機(jī)構(gòu)延伸；另一方面，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)各方力量共同參與到托育服務(wù)這一國(guó)計(jì)民生的工程中，構(gòu)建以市場(chǎng)為主體、以社會(huì)為補(bǔ)充、以社區(qū)為依托、以家庭為基礎(chǔ)的全方位托育服務(wù)架構(gòu)，形成家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)配合銜接服務(wù)體系。增強(qiáng)企事業(yè)單位辦托育的責(zé)任主體意識(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)以及事業(yè)單位等參與到托育服務(wù)供給中來(lái)。此外，加大對(duì)家庭托育的支持力度，共同推進(jìn)托育服務(wù)政策的有效執(zhí)行，促進(jìn)我國(guó)托育服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。