事業(yè)單位內(nèi)控存在的問題與對策分析

周恩榮

摘要：事業(yè)單位是國家相關(guān)社會服務(wù)的主要承擔(dān)主體，更是推動社會公共服務(wù)發(fā)展的重要力量。內(nèi)控的完善程度直接影響著事業(yè)單位的職責(zé)效能的發(fā)揮，只有加強內(nèi)控建設(shè)，事業(yè)單位的運行受內(nèi)控制度的約束，才能使事業(yè)單位更好地服務(wù)，為社會主義的政治、經(jīng)濟、文化生活的發(fā)展添磚加瓦。本文說明了事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本內(nèi)涵，深入分析了現(xiàn)階段事業(yè)單位內(nèi)控存在的不足之處，并據(jù)此提出優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)控的具體建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)控管理；社會治理

目前，事業(yè)單位內(nèi)控基礎(chǔ)不堅實，各項工作開展過程中多受人為因素的影響，繼而形成領(lǐng)導(dǎo)做主式的運轉(zhuǎn)模式，容易滋生腐敗。為此，亟需通過規(guī)范和加強內(nèi)部控制管理，從根源上改變事業(yè)單位的“一把手”領(lǐng)導(dǎo)做主式的內(nèi)部管理現(xiàn)狀，促進制度化，規(guī)范化，打開一切行動聽規(guī)章制度指揮的良性局面。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的概述

（一）內(nèi)部控制的基本內(nèi)涵

內(nèi)部控制是指單位為了實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行一系列的程序，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的規(guī)范和風(fēng)險的管控。單位內(nèi)部控制實現(xiàn)的目標(biāo)，主要包括三方面：單位經(jīng)濟活動必須要合法合規(guī)、資產(chǎn)必須要安全和使用有效、財務(wù)信息必須要真實和完整。事業(yè)單位建立和實施內(nèi)部控制過程中，須遵循四原則：全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則。全面性原則要求內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟活動的始末，始終對經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和事后監(jiān)督實行控制。重要性原則要求在兼顧全面性原則的基礎(chǔ)上，關(guān)注重點的經(jīng)濟業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險點。制衡性原則強調(diào)的的是相互制約、相互督促，要求單位部門、相關(guān)崗位、業(yè)務(wù)流程的設(shè)置須達到牽制的要求。適應(yīng)性原則要求內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)是變動的，隨著單位的內(nèi)況和業(yè)務(wù)的變化而適當(dāng)調(diào)整。

（二）加強事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)實意義

一是有助于防范事業(yè)單位風(fēng)險。風(fēng)險是指單位的戰(zhàn)略和管理目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生影響的不確定性，風(fēng)險與管理目標(biāo)實現(xiàn)共存。風(fēng)險按照來源和范圍分為內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險。事業(yè)單位要實現(xiàn)管理目標(biāo)，首先要控制好內(nèi)部管理風(fēng)險。針對自身內(nèi)部存在的單位層面的風(fēng)險和經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險，事業(yè)單位在對風(fēng)險有正確認(rèn)識觀的基礎(chǔ)上，須通過加強內(nèi)部控制，實施得力措施，切實提高風(fēng)險防范能力，把風(fēng)險控制在可承受的范圍內(nèi)，降低風(fēng)險對單位造成的損失。

二是有助于保障事業(yè)單位行為的合法合規(guī)性。各個事業(yè)單位肩負(fù)的職能不同，其日常經(jīng)濟活動各有不同。事業(yè)單位從自身實際出發(fā)，認(rèn)真理清經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)，分析業(yè)務(wù)各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險點。制定適合本單位預(yù)算決算管理，收支情況管理、政府采購管理，會計核算管理、單據(jù)報銷管理、會計信息管理等方面加強內(nèi)控管理，有助于保障各項經(jīng)濟活動開展的合規(guī)性和合法性。

三是有助于加強事業(yè)單位內(nèi)部治理水平。一切腐敗的根源往往都是權(quán)力凌駕在制度之上，現(xiàn)實中大部分的事業(yè)單位都是“一把手”工程，一切按主要領(lǐng)導(dǎo)的意思運行，這樣容易滋生腐敗。完善內(nèi)部控制體系，使單位的重點經(jīng)濟活動規(guī)范化，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，大大提高了事業(yè)單位內(nèi)部治理水平，有效防范和預(yù)防腐敗。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制意識不強

在實際工作中，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作未受重視，領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)控意識不強。一般情況下，經(jīng)濟指標(biāo)、民生績效等在下達過程中，都是有明確指標(biāo)，可量化，時限明確，易于考量，且易于出政績，因此在一個單位里容易產(chǎn)生績效、有時限限定的工作往往是受到重視的，是領(lǐng)導(dǎo)重點抓的工作。而內(nèi)控管理工作是一項復(fù)雜的、耗時長、見效慢的工作，加上現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)任期時限限制，還可能出現(xiàn)前人栽樹后人乘涼的境況，因此事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作難以受到重視。

（二）內(nèi)部控制體系有待完善

1.領(lǐng)導(dǎo)組織不到位

由于單位內(nèi)控意識不強，內(nèi)控的組織建設(shè)自然沒有受到重視，沒有專門的機構(gòu)負(fù)責(zé)或者牽頭內(nèi)控工作，平時為了應(yīng)付審計、財政的監(jiān)督檢查，制定制度，臨時指定辦公室為牽頭部門，負(fù)責(zé)一切內(nèi)控管理事務(wù)。辦公室工作繁雜，對于“掛名”的工作根本無暇顧及，內(nèi)控工作自然處在群龍無首狀態(tài)。再加上內(nèi)控各部門缺乏溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，內(nèi)控建設(shè)工作困難重重。

2.內(nèi)部控制制度不健全

事業(yè)單位內(nèi)控制度不完善，未按財政部門、上級各部門的的規(guī)定建立健全本單位內(nèi)控制度，使單位的運轉(zhuǎn)缺乏規(guī)章制度的指導(dǎo)和牽引，增加事業(yè)單位內(nèi)控的執(zhí)行風(fēng)險。事業(yè)單位的內(nèi)控不受重視，內(nèi)控制度的建設(shè)工作推進緩慢。有些事業(yè)單位根據(jù)上級單位的制度改了抬頭制定成本單位的內(nèi)控制度。由于單位的業(yè)務(wù)并未制定相應(yīng)的明細(xì)制度，使得單位的經(jīng)濟活動無據(jù)可依。

3.內(nèi)部控制制度執(zhí)行不嚴(yán)

一是預(yù)算控制薄弱，預(yù)算應(yīng)是“三全”的產(chǎn)物：人員全參與；業(yè)務(wù)全覆蓋；流程全跟蹤。只有在“三全”的基礎(chǔ)上，預(yù)算才能保證真實、準(zhǔn)確、完整，切實在內(nèi)部控制發(fā)揮作用。但是在實際工作中，大部分的事業(yè)單位的預(yù)算管理僅僅是財務(wù)部門的事情，在收到編制年度預(yù)算通知時，財務(wù)部門開始關(guān)起門來閉門造車，參照上年度的預(yù)算數(shù)據(jù)，在電腦上敲數(shù)字，由此產(chǎn)生下一年的預(yù)算編報，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)缺乏準(zhǔn)確性，實用性；二是在收支管理方面，事業(yè)單位落實“財務(wù)收支兩條線”的管理制度不力。有些事業(yè)單位的受人員會計素質(zhì)的影響，在事業(yè)收入中屬于非稅需要上繳的收入，不掛應(yīng)繳財政款，卻直接做收入，直接用于本單位的支出；三是票據(jù)管理方面，存在虛假票據(jù)套取現(xiàn)金的行為。因缺乏完善的財務(wù)票據(jù)審核規(guī)定，同時受編制設(shè)置的影響，很多事業(yè)單位的人員對票據(jù)的合法和真實性審核不嚴(yán)，還會出現(xiàn)虛假票據(jù)套取現(xiàn)金的現(xiàn)象。

（三）內(nèi)部控制信息化程度不足

1.具體事務(wù)的審批還是人工加紙質(zhì)簽批的流程。如沒有實現(xiàn)公車系統(tǒng)化管理的單位，在使用公車的時候都是打印紙質(zhì)版公車使用審批表待領(lǐng)導(dǎo)層層審批后，再能派出公車出差。這樣的操作既耗時又費力，碰上領(lǐng)導(dǎo)出差的話，這個審批表就簽不了了，公車不能按時派出，就會影響工作的開展。另外，很多的文件的處理一般購買了公文處理系統(tǒng)的單位，實現(xiàn)了公文的傳閱，審核、簽批等流程信息化，公文處理一般都是接力賽，上流處理完下流才能處理。日常工作中總會出現(xiàn)一兩個不熟悉電腦操作，無法處理公文的人，導(dǎo)致整個流程被迫暫停，導(dǎo)致公務(wù)信息化處理體現(xiàn)不出優(yōu)勢。

2.會計核算效率不高。在深入推進事業(yè)單位會計信息化的進程中，財政統(tǒng)一了會計核算軟件，進行電子化記賬，但是在很多基層的單位仍然存在手工做賬的現(xiàn)象。手工賬統(tǒng)計、分析能力有限，無法實現(xiàn)自動化管理，無法與其他系統(tǒng)相連，不能實現(xiàn)自動化、智能化管理，影響企業(yè)的信息化進程。

（四）內(nèi)部控制隊伍素質(zhì)不高

事業(yè)單位的內(nèi)控往往被邊緣化處理。沒有專門機構(gòu)和人員，臨時指定的內(nèi)控人員自然站位不高，敷衍了事。在日常工作中，由于內(nèi)控專業(yè)知識缺乏，對內(nèi)控的理解過于表面化，內(nèi)控僅被理解為“一控兩會”強化流動資產(chǎn)的管控，把握好現(xiàn)金、銀行存款、借款的收支情況?？刂坪眠@些流動資產(chǎn)的風(fēng)險敞口就是內(nèi)控業(yè)務(wù)的所有表現(xiàn)。加強班子會決策，超過限額的日常開支和項目召開班子會進行集體討論。這就是大部分事業(yè)單位內(nèi)控人員對內(nèi)控工作的理解。提高內(nèi)控隊伍人員素質(zhì)、專業(yè)業(yè)務(wù)水平迫在眉睫。

三、加強事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體建議

（一）強化內(nèi)部控制的理念與機構(gòu)建設(shè)

一是加強內(nèi)控重要性的宣傳，內(nèi)部通過發(fā)放資料和開會的方式，大力宣傳內(nèi)控的重要性，營造濃厚的內(nèi)控氛圍，切實提高內(nèi)控的政治站位；二是強化單位對風(fēng)險的防范意識，樹立正確的內(nèi)控理念；三是成立專門機構(gòu)配置專業(yè)內(nèi)控人才，形成全員參與的內(nèi)控局面。單獨設(shè)立內(nèi)部控制部門或者指定內(nèi)控牽頭部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理內(nèi)控工作，在此基礎(chǔ)上形成單位全員參與的局面，上到單位最高領(lǐng)導(dǎo)，下至各部門負(fù)責(zé)人，各崗位都應(yīng)該補充到內(nèi)控隊伍中來，加強各部門的聯(lián)動機制，確保內(nèi)控運轉(zhuǎn)順暢，組織有序。

（二）健全內(nèi)部控制制度

1.健全內(nèi)控制度。內(nèi)控制度是事業(yè)單位運行的依據(jù)，只有經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)制度實施和管理到位，才能保證經(jīng)濟活動的有效性。建立健全內(nèi)部控制制度。事業(yè)單位的內(nèi)控制度體系應(yīng)該是由一個內(nèi)控總制度和各個具體經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)細(xì)則構(gòu)成，這樣才能保障控制度涵蓋面廣，既能在總體上進行內(nèi)控的思想指引，又能在具體業(yè)務(wù)的開展過程中，也有細(xì)則可供參考。單位在制度制度、細(xì)則的時候，應(yīng)從實際出發(fā)，在充分了解單位各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)種類、流程、環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，制定制度、細(xì)則，重點強調(diào)其可操作性。加大制度實施的保障力度。落實崗位責(zé)任制、績效考核制，通過分耕責(zé)任田的形式，制定責(zé)任表，限定期限，督促人員執(zhí)行，確保內(nèi)控制度的落地。

2.建立健全領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究的議事機制。制定適合本單位實際的議事制度，確定領(lǐng)導(dǎo)班子決策的范圍、流程、金額、表決方式等。通過不相容職務(wù)分離控制，在實施過程中落實崗位責(zé)任制，事后實行監(jiān)管責(zé)任制，切實把經(jīng)濟活動的全過程實現(xiàn)崗位制約。

3.加強預(yù)算控制。一是提高領(lǐng)導(dǎo)干部的預(yù)算控制意識。通過加強對《中國人民共和國預(yù)算法》的學(xué)習(xí)，提高內(nèi)控人員對預(yù)算控制重要性的了解；二是確保預(yù)算編制編報真實完整，從根源上防止預(yù)算外支出。單位領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)重視預(yù)算的編報工作，通過開會的方式，傳達編報的指令，明確部門、崗位在編報工作中的職責(zé)和期限，統(tǒng)一指揮行動，形成共同參與的局面。在編制下年的預(yù)算過程中，各個部門要充分考慮自身的業(yè)務(wù)需求，編制部門預(yù)算，上報單位，從而形成單位的總預(yù)算。具體負(fù)責(zé)單位預(yù)算編制的人員要遵循“量入為出”的原則，審核各部門上報的預(yù)算，通過“二上而下”的操作方式，完成和各個部門的溝通協(xié)商，形成最后預(yù)算編報。如此，編制出來的預(yù)算保障準(zhǔn)確性的同時，避免了后期預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)超預(yù)算，超范圍開支預(yù)算現(xiàn)象；三是加強單位資金管理，嚴(yán)控費用按預(yù)算支出。事業(yè)單位的流動資金是日常使用率較高的資產(chǎn)，實現(xiàn)流動資金的控制，才能從根本確保預(yù)算控制的執(zhí)行。一類公益性事業(yè)單位的應(yīng)收賬款應(yīng)及時清理，減少資金的占用，避免預(yù)算資金的擠占現(xiàn)象。

4.加強收支管理。實行收支兩條線管理，把收入實行預(yù)算管理。業(yè)務(wù)部門加強合同訂立的管理，涉及收入合同協(xié)議的，訂立后應(yīng)提供給財務(wù)部門進行收款、催款事項。在支出方面，應(yīng)對照預(yù)算，合理開支，盡量杜絕出現(xiàn)預(yù)算外的支出。在費用報銷方面，應(yīng)加強票據(jù)的管理。在票據(jù)的申請、填制、報銷階段，制定嚴(yán)格的規(guī)章制度和流程。加強單據(jù)控制，要求單位報銷人員按照規(guī)定填制單據(jù)。對于填制或者外部取得的票據(jù)需要認(rèn)真審核，審查其真實性、完整性，防止虛假票據(jù)套取現(xiàn)金的事項。

5.加強政府采購管理。政府采購環(huán)節(jié)包括采購預(yù)算與計劃，采購活動，驗收三環(huán)節(jié)，加強事前、事中、事后三環(huán)節(jié)的管理，制定詳細(xì)的規(guī)定流程，使每個環(huán)節(jié)的實施都有章可循。成立政府采購小組，注重不相容崗位的設(shè)置。督促工作人員按規(guī)定實施采購行為。根據(jù)省級財政頒布的最新集中采購目錄，對于需要集中政府采購的品目，必須嚴(yán)格按規(guī)定，委托機構(gòu)集中采購。針對工程類的項目的開展，應(yīng)根據(jù)金額的大小，實施公開招標(biāo)管理，加強政府采購行為的約束，防止官商勾結(jié)，滋生腐敗。加強采購項目的驗收管理，組成采購驗收小組，根據(jù)規(guī)定的驗收制度組織驗收。

6.加強會計控制。一是制定本單位財會管理制度，并組織實施；二是要加強會計機構(gòu)建設(shè)，配備會計專業(yè)人員。要求會計人員每年參加會計繼續(xù)教育，積極派員參加財政組織的各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)，多渠道提升提升會計人員業(yè)務(wù)水平，從而規(guī)范會計基礎(chǔ)工作；三是把會計人員崗位責(zé)任制落實到位，保障會計工作開展有效；四是加強會計檔案管理，按規(guī)定對會計憑證，會計賬簿、財務(wù)會計報告進行歸檔、保管，確保經(jīng)濟業(yè)務(wù)有跡可循。

（三）加強信息化管理

當(dāng)前是信息時代，我們的工作進入列車快道，信息的儲存、傳遞、共享使事業(yè)單位的各項工作透明化，公開化，快速化。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分利用各種現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)手段，加強信息化管理，把各項業(yè)務(wù)活動及其內(nèi)部控制制度流程嵌入單位信息系統(tǒng)中。特別是會計信息化管理，利用財政規(guī)定的財務(wù)軟件進行賬務(wù)的處理，確保各事業(yè)單位按照統(tǒng)一的制度進行賬務(wù)處理，編制真實完整財務(wù)報告。同時各財政上級部門、審計部門能及時從軟件系統(tǒng)中讀取該事業(yè)單位的數(shù)據(jù)，有利于實現(xiàn)外部監(jiān)督管理。

（四）提高內(nèi)部隊伍素質(zhì)

加強單位內(nèi)控隊伍的建設(shè)尤為重要。單位主要領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算的了解，在很大程度決定單位對內(nèi)部控制的重視程度。要加強領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)控知識的學(xué)習(xí)，提高全員的意識，力求達到全體領(lǐng)導(dǎo)干部思想一致，行動一致。在內(nèi)控人員配備的時候注重專業(yè)的要求、人數(shù)的要求，同時在日常工作中，要加強內(nèi)控人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過主動派員參加培訓(xùn)、到內(nèi)控模范單位調(diào)研、請專業(yè)人員上門指導(dǎo)等方式，切實提高人員對內(nèi)控的理解，提高業(yè)務(wù)能力。還要組織人員召開業(yè)務(wù)會，通過“大講堂”現(xiàn)場教學(xué)的形式，加強內(nèi)控參與部門的協(xié)調(diào)溝通，提高內(nèi)控人員對單位業(yè)務(wù)的掌控力與整合力。

綜上所述，加強事業(yè)單位內(nèi)控管理，是事業(yè)單位發(fā)揮社會職能客觀需求，只有把單位層面、經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動層面規(guī)范化，才能不斷提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量，有利于提升單位的公信力，維護單位良好的聲譽和形象，從而為社會發(fā)展做出更大貢獻。

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