新政策下的城市更新規(guī)劃戰(zhàn)略和實(shí)施方案研究

吳男

東莞市洪梅鎮(zhèn)規(guī)劃管理所 廣東 東莞 523000

近年來，我市積極推行城市更新政策，特別是“工改工”三年行動(dòng)計(jì)劃，取得了顯著的成效。每年完成了大量工業(yè)園區(qū)的拆除任務(wù)，為城市更新創(chuàng)造了空間和機(jī)遇。然而，我們也面臨一些挑戰(zhàn)和問題。目前，“工改工”項(xiàng)目整體質(zhì)量有待提高，較少有高質(zhì)量的連片產(chǎn)業(yè)空間和能夠提升區(qū)域能級(jí)的產(chǎn)業(yè)鏈集群空間。這主要是因?yàn)楝F(xiàn)階段的“工改工”過于依賴市場化，政府統(tǒng)籌力度不足。由此，市場化的“工改工”模式難以持續(xù)，新階段需要全面推進(jìn)以政府統(tǒng)籌為核心的連片“工改工”。在一定機(jī)制條件下，以水鄉(xiāng)洪梅河西為代表的政府統(tǒng)籌模式可以在全市范圍內(nèi)推廣。這種模式要能夠解決當(dāng)前面臨的問題，為城市更新提供更全面和有效的解決方案。

1 城市更新的影響和挑戰(zhàn)

1.1 市場化“工改工”難以為繼的底層邏輯

在東莞地區(qū)，市場化推進(jìn)“工改工”面臨一些困難。首先，土地市場供不應(yīng)求，土地供給稀缺，價(jià)格高昂，土地權(quán)利人對(duì)出售土地缺乏意愿。大部分土地權(quán)利人僅擁有一塊土地，土地作為稀缺資源且具有升值潛力，使得土地買賣市場實(shí)際上是“有價(jià)無市”的狀態(tài)。即使開發(fā)商出價(jià)超過市場價(jià)的1.3倍甚至更高，國有業(yè)主也不愿意出售，只有在出售價(jià)格接近居住商用地價(jià)格時(shí)才可能答應(yīng)出售。這導(dǎo)致以市場化方式推進(jìn)“工改工”難以為繼。其次，市場化模式下存在不可控的屬性。當(dāng)前政策方向是產(chǎn)城融合單元，即要“工改居”與“工改工”搭配進(jìn)行改造，以解決改造動(dòng)力問題。然而，市場化存在不可控性，為了加快項(xiàng)目推進(jìn)，市場常常利用“工改居”的收益來補(bǔ)償“工改工”的業(yè)主，從而提高了“工改工”項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，沖擊了補(bǔ)償?shù)墓沧R(shí)，并提高了業(yè)主的補(bǔ)償期望值。這也使得政府主導(dǎo)模式的土地收儲(chǔ)更加困難。

1.2 市場化帶來的問題：劣幣驅(qū)逐良幣和低質(zhì)量開發(fā)

市場化模式下，自改項(xiàng)目往往取代了連片項(xiàng)目。連片項(xiàng)目由于開發(fā)成本高、拆遷難度大，被低成本、高周轉(zhuǎn)的小規(guī)模自改項(xiàng)目所取代。自改項(xiàng)目通常是由投資公司與原國有用地業(yè)主合作，實(shí)施自主改造并銷售廠房。這種模式帶來了一些問題。首先，表面上高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍抬高了業(yè)主的補(bǔ)償期望，這種合作模式通常不需要業(yè)主提供資金，而是以土地作價(jià)入股，并承諾要改造后的總建筑量的25%至35%返還給原有業(yè)主，這大大抬高了補(bǔ)償?shù)钠谕?。其次，由于不考慮長遠(yuǎn)發(fā)展，自改項(xiàng)目往往忽視公共配套成本，建筑質(zhì)量一般，建設(shè)成本較低，普遍不到2000元/平方米而相比之下，政府統(tǒng)籌的項(xiàng)目需要考慮單元平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的廠房[1]。盡管無法達(dá)到市場補(bǔ)償建筑量的標(biāo)準(zhǔn)，但由于政府統(tǒng)籌下的項(xiàng)目配套物業(yè)好、質(zhì)量高，售價(jià)和升值空間往往更大。然而，由于業(yè)主對(duì)政府的高質(zhì)量建設(shè)存在疑慮，大部分業(yè)主仍傾向于以表面的補(bǔ)償數(shù)量為主要考慮因素?？傮w而言，市場化的無序自改嚴(yán)重沖擊了收儲(chǔ)價(jià)格。由于目前全市的“工改工”項(xiàng)目規(guī)模較小，難以承接大型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空間質(zhì)量差，無法形成規(guī)?；墓苍O(shè)施配套。即使是面積超過300畝的產(chǎn)城融合單元，改造主體也主要是傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)商，其產(chǎn)業(yè)運(yùn)營能力有限，仍然采用傳統(tǒng)地產(chǎn)思維運(yùn)作“工改工”項(xiàng)目，追求短期的資金回流，而忽視了長遠(yuǎn)的運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

1.3 市場化導(dǎo)致各級(jí)部門依賴心理過重，政府強(qiáng)籌推進(jìn)“工改工”難以落地

市場化的模式使得市鎮(zhèn)各級(jí)部門過于依賴市場，而政府強(qiáng)籌推進(jìn)“工改工”常被認(rèn)為是一種美好的想法，但難以實(shí)際落地。市場化帶來的弊端在各級(jí)部門和各鎮(zhèn)街都能夠深切感受到，但由于思想認(rèn)識(shí)、機(jī)制體制和利益結(jié)構(gòu)等因素的影響，依靠各鎮(zhèn)自身的動(dòng)力改變現(xiàn)狀非常困難。

首先，市場化迎合了追求多點(diǎn)開花的政績觀。例如，某鎮(zhèn)街同時(shí)啟動(dòng)了10個(gè)面積超過500畝的“工改工”項(xiàng)目，總面積接近8000畝，但這些項(xiàng)目基本上都由開發(fā)商牽頭推進(jìn)，政府部門特別是綜合施策部門無法兼顧統(tǒng)籌。由于規(guī)劃、拆遷等問題，兩年內(nèi)僅有1個(gè)項(xiàng)目拆除平整了100畝土地，其余9個(gè)項(xiàng)目基本上停滯不前。這種要市場交給多方推進(jìn)的現(xiàn)象在全市范圍內(nèi)普遍存在。其次，由于長期以來的市場化導(dǎo)向，一部分鎮(zhèn)的干部認(rèn)為政府強(qiáng)勢(shì)統(tǒng)籌“工改工”是不正確的，認(rèn)為項(xiàng)目應(yīng)該回歸市場。這種觀念影響了項(xiàng)目的實(shí)施。雖然市場化模式在某種程度上提高了項(xiàng)目推進(jìn)的速度，但它也帶來了一系列問題，如土地供應(yīng)的不穩(wěn)定性、低質(zhì)量開發(fā)的問題以及項(xiàng)目規(guī)模和公共設(shè)施配套的不足等。

2 新政策下的城市更新規(guī)劃戰(zhàn)略

2.1 新政策背景和重要原則

在新政策下，制定規(guī)劃戰(zhàn)略時(shí)應(yīng)遵循一些重要原則。一方面，可持續(xù)發(fā)展原則是城市更新的核心原則之一。規(guī)劃戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，確保城市更新能夠長期持續(xù)并為居民帶來實(shí)際的福祉和可持續(xù)的發(fā)展。另一方面參與和民主原則是新政策下規(guī)劃戰(zhàn)略制定的重要基礎(chǔ)。政府應(yīng)當(dāng)廣泛征求利益相關(guān)者的意見和建議，特別是居民和社區(qū)的聲音應(yīng)得到重視。通過建立開放、透明的參與機(jī)制，確保決策的合法性、公正性和可行性[2]。

2.2 規(guī)劃戰(zhàn)略的制定和目標(biāo)設(shè)定

第一步，在進(jìn)行城市更新的現(xiàn)狀評(píng)估和問題分析時(shí)，需要全面了解城市的發(fā)展?fàn)顩r、存在的問題和挑戰(zhàn)。這包括對(duì)老舊建筑的數(shù)量、狀況和利用率進(jìn)行調(diào)查，評(píng)估基礎(chǔ)設(shè)施的完備程度和現(xiàn)代化水平，以及評(píng)估環(huán)境質(zhì)量和可持續(xù)性等方面的情況。通過收集和分析這些數(shù)據(jù)，可以確定城市更新的緊迫性和重點(diǎn)改造領(lǐng)域，為后續(xù)的規(guī)劃提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息。

第二步，在明確城市更新的目標(biāo)和愿景時(shí)，需要制定長期目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展和綜合效益。這可以包括提高居民生活質(zhì)量，如改善居住環(huán)境、增加公共服務(wù)設(shè)施等；改善城市形象，如提升城市景觀、塑造城市品牌等；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如吸引投資、促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。同時(shí)，這些目標(biāo)需要具體可量化的指標(biāo)和評(píng)估體系，以便衡量城市更新的進(jìn)展和成效，并進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化。

第三步，是確定城市更新的空間布局和功能定位，以確保城市更新的合理性和有效性。這涉及到根據(jù)城市的特點(diǎn)、發(fā)展需求和市民需求，確定不同區(qū)域的更新重點(diǎn)和功能定位。例如，商業(yè)中心可以集中在特定的商業(yè)區(qū)域，居住區(qū)可以合理規(guī)劃住宅區(qū)和社區(qū)設(shè)施，公共設(shè)施如教育、醫(yī)療、文化等可以分布在便利的位置。通過合理的空間布局和功能定位，可以提高城市的整體運(yùn)行效率，滿足市民的多樣化需求。

在制定規(guī)劃戰(zhàn)略時(shí)，還應(yīng)考慮城市更新的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。根據(jù)我所提供的資料，城市更新可以作為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)。規(guī)劃戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)明確新興產(chǎn)業(yè)的培育方向和發(fā)展重點(diǎn)，以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。例如，可以重點(diǎn)發(fā)展創(chuàng)新科技產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)等，提升城市的競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。

2.3 城市更新的空間布局和功能定位

在空間布局方面，可以根據(jù)城市的特點(diǎn)和發(fā)展需求，確定不同區(qū)域的定位和功能。例如，要城市中心區(qū)域作為商業(yè)、文化和行政中心，要工業(yè)區(qū)域規(guī)劃為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，要住宅區(qū)域規(guī)劃為居住和社區(qū)服務(wù)區(qū)等。通過合理的空間布局，可以提高城市的效益和便利性，優(yōu)化資源利用和交通流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市功能的互補(bǔ)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

在功能定位方面，可以根據(jù)城市的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)需求，確定不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)定位和功能重點(diǎn)。城市更新可以借助現(xiàn)代科技和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高城市的經(jīng)濟(jì)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。例如，可以要某些區(qū)域定位為科技創(chuàng)新園區(qū)，吸引高科技企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)落戶，促進(jìn)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，也要考慮到城市的歷史文化遺產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)，要保護(hù)和傳承優(yōu)秀的歷史文化資源作為功能定位的一部分，實(shí)現(xiàn)城市更新與文化保護(hù)的有機(jī)結(jié)合[3]。

2.4 城市更新的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面，城市更新可以通過引進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型。例如，通過建設(shè)科技園區(qū)、創(chuàng)業(yè)孵化基地等，吸引創(chuàng)新型企業(yè)和高科技企業(yè)落戶，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。同時(shí)，還可以通過培訓(xùn)和教育機(jī)制的建立，提升勞動(dòng)力的技能水平，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的需求。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略方面，城市更新可以制定一系列措施和政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和增長。首先，可以通過提供優(yōu)惠政策和創(chuàng)業(yè)支持，吸引投資者和企業(yè)家在更新區(qū)域進(jìn)行投資和創(chuàng)業(yè)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。其次，可以加強(qiáng)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的水平，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的支持和條件。此外，還可以加強(qiáng)與高校和研究機(jī)構(gòu)的合作，推動(dòng)科技創(chuàng)新和知識(shí)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升城市的創(chuàng)新能力和競爭力。

3 新政策下的城市更新實(shí)施方案

3.1 強(qiáng)化政府引導(dǎo)和監(jiān)管

為了強(qiáng)化政府引導(dǎo)和監(jiān)管，新政策下的城市更新實(shí)施方案要采取一系列綜合性措施。政府制定明確的政策和指導(dǎo)文件，明確市場化改造的原則、目標(biāo)和程序，為城市更新提供清晰的指導(dǎo)。加強(qiáng)規(guī)劃和審批過程的監(jiān)管，確保項(xiàng)目的規(guī)劃符合城市發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)要求。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督和評(píng)估，確保項(xiàng)目的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。此外，對(duì)市場化改造過程中的違規(guī)行為的打擊力度，維護(hù)市場秩序和公平競爭環(huán)境。

3.2 促進(jìn)合作與創(chuàng)新

為促進(jìn)合作與創(chuàng)新，新政策下的城市更新實(shí)施方案要積極鼓勵(lì)政府、企業(yè)和社會(huì)各界的合作。首先，政府可以建立多方參與的合作機(jī)制，包括與開發(fā)商、建筑設(shè)計(jì)師、投資者以及社會(huì)組織等合作伙伴的合作。通過多方參與，可以匯集各方的專業(yè)知識(shí)和資源，共同推動(dòng)城市更新項(xiàng)目的實(shí)施。其次，政府可以提供激勵(lì)政策，例如稅收優(yōu)惠、土地使用權(quán)等方面的支持，吸引更多的企業(yè)和投資者參與城市更新項(xiàng)目。同時(shí)，政府還可以為合作伙伴提供相應(yīng)的支持和指導(dǎo)，幫助他們充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。此外，政府還可以鼓勵(lì)創(chuàng)新，例如推動(dòng)綠色建筑、智能化設(shè)計(jì)等新技術(shù)的應(yīng)用，促進(jìn)城市更新的可持續(xù)發(fā)展[4]。

3.3 加強(qiáng)居民參與和權(quán)益保護(hù)

政府要提供充分的信息透明度，及時(shí)向居民公布城市更新項(xiàng)目的相關(guān)信息，包括項(xiàng)目的規(guī)劃、進(jìn)展、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，使居民了解項(xiàng)目的情況并參與決策過程。建立有效的居民參與機(jī)制，例如成立居民代表委員會(huì)或設(shè)立咨詢熱線，以便居民提出意見、建議和疑慮，并及時(shí)回應(yīng)和解決居民的關(guān)切。政府要與居民進(jìn)行充分的溝通和協(xié)商，確保居民的利益得到充分考慮和保護(hù)。在補(bǔ)償和安置方面，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方案，確保居民能夠得到公正的補(bǔ)償，并提供合適的居住安置條件，確保居民的順利過渡和生活質(zhì)量的提升。此外，加強(qiáng)對(duì)居民權(quán)益的法律保護(hù)，建立健全的糾紛解決機(jī)制，及時(shí)處理與城市更新相關(guān)的爭議和糾紛，維護(hù)居民的合法權(quán)益。通過加強(qiáng)居民參與和權(quán)益保護(hù)，政府要確保城市更新過程的公正性、合法性和可持續(xù)發(fā)展，提升居民對(duì)城市更新的認(rèn)同感和滿意度[5]。

3.4 加強(qiáng)規(guī)劃和綜合配套

為了加強(qiáng)規(guī)劃和綜合配套，新政策下的城市更新實(shí)施方案要采取綜合性的措施。一方面，政府要制定科學(xué)合理的城市更新規(guī)劃，明確項(xiàng)目的定位、發(fā)展目標(biāo)和空間布局，確保城市更新與整體城市發(fā)展的協(xié)調(diào)一致。規(guī)劃要綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居住空間、公共設(shè)施和綠化景觀等方面的需求，形成具備可持續(xù)性和宜居性的城市更新方案。另一方面，政府要加強(qiáng)綜合配套的建設(shè)，確保城市更新項(xiàng)目與基礎(chǔ)設(shè)施、交通、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施的配套相互銜接。在城市更新過程中，政府要注重公共設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，提升居民的生活品質(zhì)和便利度。例如，在新建或改造的居住區(qū)周邊建設(shè)公園、社區(qū)中心、商業(yè)綜合體等配套設(shè)施，以滿足居民的日常需求和社交活動(dòng)。此外，政府還要注重環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，推動(dòng)城市更新項(xiàng)目的綠色化和可持續(xù)發(fā)展[6]。在規(guī)劃和設(shè)計(jì)過程中，要充分考慮生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約和環(huán)境友好性，采用可持續(xù)的建筑材料和技術(shù)，提高能源效益和環(huán)境質(zhì)量。同時(shí)，政府要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境影響的評(píng)估和監(jiān)測，確保城市更新項(xiàng)目不對(duì)生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響，并通過生態(tài)修復(fù)和綠化工程，改善城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

4 結(jié)語

城市更新是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展和提升居民生活品質(zhì)的重要任務(wù)。在制定新政策下的城市更新實(shí)施方案時(shí)，我們需要充分認(rèn)識(shí)市場化改造所面臨的問題，并針對(duì)這些問題制定相應(yīng)的對(duì)策。通過強(qiáng)化政府引導(dǎo)和監(jiān)管、促進(jìn)合作與創(chuàng)新、加強(qiáng)居民參與和權(quán)益保護(hù)、加強(qiáng)規(guī)劃和綜合配套等方面的措施，我們可以推動(dòng)城市更新項(xiàng)目的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，這些措施也能夠增強(qiáng)政府的決策能力和執(zhí)行力，提升市場的規(guī)范性和競爭力，使城市更新成為一個(gè)共贏的過程，讓城市成為人們安居樂業(yè)的美好家園。通過不斷的努力和改進(jìn)，我們可以建設(shè)出更加宜居、宜業(yè)和宜游的城市，為人民創(chuàng)造更美好的生活。