“雙碳”目標(biāo)下新城綠色交通發(fā)展策略和關(guān)鍵舉措研究

王宇俊、姜鈞文、林佑瑋

（深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心股份有限公司，廣東深圳 518000）

0 引言

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》明確了交通領(lǐng)域落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的方向，即優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，推廣節(jié)能低碳型交通工具，積極引導(dǎo)低碳出行[1-2]。在此目標(biāo)部署下，各地市陸續(xù)啟動(dòng)了雙碳行動(dòng)策略、行動(dòng)方案研究，確保在城市開發(fā)、交通建設(shè)過(guò)程中積極落實(shí)相關(guān)要求。

新城建設(shè)是城市空間優(yōu)化、城市創(chuàng)新發(fā)展的主要推動(dòng)力，也是國(guó)家“雙碳”目標(biāo)、政策落實(shí)的示范載體。新城建設(shè)初期，城市的交通用地調(diào)整、政策法規(guī)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、交通建設(shè)、運(yùn)行管理等方面具備較大的彈性，提前布局、思考如何推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)下新城綠色交通良好可持續(xù)發(fā)展，確定發(fā)展方向和實(shí)施路徑，已成為迫切需要考慮的問(wèn)題。

1 “雙碳”目標(biāo)內(nèi)涵和新城綠色交通發(fā)展困境

1.1 “雙碳”目標(biāo)內(nèi)涵

為應(yīng)對(duì)氣候變化，積極落實(shí)《巴黎協(xié)定》的條款要求，我國(guó)提出了“碳達(dá)峰、碳中和”兩階段發(fā)展目標(biāo)，即2030 年之前，二氧化碳排放量不再增加，達(dá)到峰值后再緩慢減少；到2060 年，所有二氧化碳排放將通過(guò)植樹、節(jié)能減排來(lái)抵消。

交通運(yùn)輸領(lǐng)域是最主要的能源消耗和碳排放來(lái)源之一。參考國(guó)外統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，碳排放量在倫敦、紐約、巴黎等城市占比中均超過(guò)25%[3]。我國(guó)的城鎮(zhèn)化率雖然已經(jīng)突破60%，但仍低于發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化率80%的平均水平，城市交通的出行需求、出行距離、出行方式仍呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家“雙碳”目標(biāo)，推動(dòng)交通行業(yè)實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型是必然選擇。

1.2 新城綠色交通發(fā)展面臨的典型困境

研究對(duì)象為位于或鄰近城市核心區(qū)、處于城市初期建設(shè)階段、遠(yuǎn)期明確以綠色交通出行為主的城市新區(qū)。此類新城均在規(guī)劃初期提出了“以人為本、公交優(yōu)先、綠色交通”等規(guī)劃理念，但實(shí)際建設(shè)過(guò)程中多以優(yōu)先滿足小汽車出行為主，新城建設(shè)初期不對(duì)小汽車進(jìn)行限制，城市土地利用開發(fā)也重點(diǎn)考慮小汽車的可達(dá)性，導(dǎo)致小汽車比公共交通更有綜合競(jìng)爭(zhēng)力，一定程度上促進(jìn)了小汽車使用需求的快速增長(zhǎng)，繼而引發(fā)交通擁堵，使城市陷入“治堵—擁堵—再治堵—再擁堵”的惡性循環(huán)，難以形成綠色交通可持續(xù)發(fā)展路徑（見圖1）。

圖1 傳統(tǒng)新城交通發(fā)展的路徑依賴

2 新城綠色交通發(fā)展策略

2.1 低碳新城建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1.1 馬斯達(dá)爾零碳新城

馬斯達(dá)爾位于中東海灣南岸，阿布扎比市中心東側(cè)，規(guī)劃用地面積約6.4 平方公里，常住人口約4 萬(wàn)人、通勤人口約5 萬(wàn)人，新城規(guī)劃階段，政府明確提出不再依賴石油，而是通過(guò)再生能源實(shí)現(xiàn)自給自足、實(shí)現(xiàn)城市零碳排放。馬斯達(dá)爾城市區(qū)位與用地布局如圖2、圖3 所示。

圖2 馬斯達(dá)爾城市區(qū)位圖

圖3 馬斯達(dá)爾用地布局圖

馬斯達(dá)爾低碳新城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)主要有如下三個(gè)方面：

師：是呀，文本以第一人稱介紹黑臉琵鷺，把黑臉琵鷺當(dāng)做人來(lái)寫，拉近了文本與讀者的距離，值得借鑒。我們同學(xué)們也可以學(xué)著他的樣子，讓你喜歡的小動(dòng)物開口說(shuō)話。

一是實(shí)施用地混合、低層高密度的開發(fā)模式。城市規(guī)劃中采用了土地混合利用、低層、高密度開發(fā)方案。強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)與城市融合，營(yíng)造充滿活力的城市公共空間，促進(jìn)居民、通勤人員與游客的互動(dòng)。

二是構(gòu)建發(fā)達(dá)便捷的公共交通網(wǎng)絡(luò)。城內(nèi)無(wú)私人小汽車，交通以地鐵、輕軌、公交和捷運(yùn)系統(tǒng)為主；城內(nèi)設(shè)置自行車共享站，建成約5.6km 長(zhǎng)的專用自行車道，城市外來(lái)訪客若駕駛汽車，需將汽車停在城外，換乘城內(nèi)交通系統(tǒng)抵達(dá)目的地。

三是營(yíng)造步行友好的街道空間環(huán)境。馬斯達(dá)爾每平方英里十字路口多達(dá)39 個(gè)，行人到最近的快速交通站點(diǎn)、便利設(shè)施不超過(guò)200m，建筑與周邊公園、社區(qū)形成互動(dòng)，營(yíng)造出了良好的步行環(huán)境，可帶來(lái)趣味體驗(yàn)。

2.1.2 雄安新區(qū)

雄安新區(qū)是河北省管轄的國(guó)家級(jí)新區(qū)，承接北京非首都功能，致力于打造高質(zhì)量發(fā)展的全國(guó)樣板新區(qū)[4]。雄安新區(qū)在規(guī)劃階段同樣提出了“打造不依賴小汽車的新型公交都市，構(gòu)建以‘公交+自行車+步行’為主體的低碳出行模式，實(shí)現(xiàn)綠色交通出行比例達(dá)到90%、公共交通占機(jī)動(dòng)化出行比例達(dá)到80%”的發(fā)展目標(biāo)，并制訂了相應(yīng)的發(fā)展策略和規(guī)劃方案。

一是樹立窄路密網(wǎng)、職住平衡的規(guī)劃理念，從源頭減少機(jī)動(dòng)化出行需求。起步區(qū)街區(qū)尺度150m×150m，路網(wǎng)密度達(dá)到12～15km/km2，道路規(guī)劃先布設(shè)公交專用道和公交專用路，串聯(lián)各社區(qū)中心和公交樞紐，最后布設(shè)小汽車行車道。

三是實(shí)行以靜制動(dòng)、用者自付的小汽車管理政策。包括設(shè)立低碳排放區(qū)，適當(dāng)限制內(nèi)部小汽車的行駛區(qū)域；在城市外圍設(shè)立城市交換中心（CEC），引導(dǎo)外來(lái)小汽車便捷換乘綠色交通；探索集中式停車布局，引導(dǎo)綠色出行、促進(jìn)車位共享。

雄安新區(qū)低碳排放區(qū)和外圍換乘中心布局圖4所示。

圖4 雄安新區(qū)低碳排放區(qū)和外圍換乘中心布局

2.2 綠色交通發(fā)展策略

新城綠色交通的發(fā)展不僅要實(shí)現(xiàn)出行方式的集約化、低碳化，更應(yīng)從城市空間結(jié)構(gòu)、土地利用、產(chǎn)業(yè)布局等交通出行源頭出發(fā)，構(gòu)建用地布局緊湊、公交優(yōu)先、智慧低碳的綠色交通系統(tǒng)[5]。在實(shí)施路徑上，建設(shè)初期綠色出行的頂層設(shè)計(jì)尤為關(guān)鍵。香港、雄安、阿布扎比等城市均計(jì)劃或已經(jīng)在城市建設(shè)早期實(shí)施了“推拉結(jié)合”的交通政策，大力發(fā)展公共交通的同時(shí)對(duì)小汽車進(jìn)行合理管控，目的是保障公共交通的綜合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，使城市土地利用圍繞公交和慢行可達(dá)性最好而非小汽車可達(dá)性最好的地區(qū)優(yōu)先開展，形成契合綠色交通“出行尺度”的空間交通格局，由于在新城建設(shè)初期就圍繞綠色交通推進(jìn)設(shè)施、管理、政策等相關(guān)方案，能夠讓大多數(shù)市民受益并得到市民的普遍支持，進(jìn)入良性循環(huán)。綠色交通發(fā)展的良性循環(huán)路徑如圖5 所示。

圖5 綠色交通發(fā)展的良性循環(huán)路徑

綜上，在“雙碳”背景下的新城綠色交通發(fā)展中，在新城初期階段有必要制訂綠色交通發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，從交通出行、交通方式、交通政策等方面綜合施策，形成指導(dǎo)新城綠色交通發(fā)展的實(shí)施路徑。

2.2.1 交通出行綠色化

一是建立“交通-用地”互饋機(jī)制，從源頭上降低出行需求。針對(duì)就業(yè)導(dǎo)向型的規(guī)劃單元，提升混合用地的比例，規(guī)劃加大居住用地供應(yīng)，引導(dǎo)職住空間匹配，推行實(shí)施“定向保障性住房”“只租不售”等住房政策，優(yōu)化片區(qū)職住比指標(biāo)，減少非必要的機(jī)動(dòng)化出行和跨區(qū)長(zhǎng)距離通勤出行需求。

二是持續(xù)推廣以TOD 為導(dǎo)向的綜合開發(fā)策略，落實(shí)職住平衡理念。參考北京、深圳等城市，構(gòu)建以公共服務(wù)為主的微樞紐，依托TOD 手段促進(jìn)各種資源在軌道站、公交站周邊集聚，形成緊湊型的城市形態(tài)，將大比例的通勤交通集聚在軌道等大運(yùn)量公共交通系統(tǒng)，降低對(duì)地面道路資源的占用。

2.2.2 交通方式綠色化

一是優(yōu)化新城交通方式的供給結(jié)構(gòu)，減少單人出行的平均碳排放。步行、騎行等“零碳排”的方式，是絕對(duì)意義上的綠色交通方式，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)和引導(dǎo)。對(duì)于軌道、公交、小汽車等機(jī)動(dòng)化出行方式，需要考慮運(yùn)輸效率、運(yùn)輸能力和能源消耗的關(guān)系，如軌道交通客流不足時(shí)，單位人公里的能耗甚至遠(yuǎn)高于小汽車。因此，交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化的本質(zhì)不在于建設(shè)多大規(guī)模的集約化綠色交通設(shè)施，而是通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃，在不同空間、不同距離、不同尺度下提供相應(yīng)的交通方式，引導(dǎo)短距離出行以步行、騎行為主，為中距離出行提供汽車合乘、響應(yīng)式公交等服務(wù)，為長(zhǎng)距離出行提供更集約化、快速化的交通方式，最終實(shí)現(xiàn)降低單位客運(yùn)量排放量的目的。

二是減少對(duì)高碳交通工具的依賴，推廣車輛全面電動(dòng)化。燃油小客車的百公里碳排放約為10kg，是純電小客車的2 倍，貨車的比例則更高。因此，無(wú)論從實(shí)際使用能耗，還是從碳排放集中處理便捷度方面來(lái)看，車輛電動(dòng)化都應(yīng)是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。國(guó)家一方面正全力推進(jìn)綠色電力發(fā)展，實(shí)現(xiàn)電力生產(chǎn)端的“零碳排”，同時(shí)在國(guó)內(nèi)深圳、上海、杭州等大城市為新能源車的發(fā)展提供政策和市場(chǎng)支持，逐步降低市內(nèi)出行對(duì)高碳交通方式的依賴，旨在從交通工具源頭上降低碳排放量。

2.2.3 交通政策綠色化

一是實(shí)行“推、拉、抬”組合政策。通過(guò)更高水平的綠色交通優(yōu)先和交通一體化組織，提供“門到門”綠色出行服務(wù)，以吸引乘客。通過(guò)建立全生命周期小汽車管理政策體系和重點(diǎn)調(diào)控高峰期小汽車出行，實(shí)施用者自付的小汽車管理政策，將乘客引向綠色交通方式。通過(guò)智慧化的管理手段，實(shí)現(xiàn)綠色交通服務(wù)的即時(shí)響應(yīng)；通過(guò)合理的時(shí)空客貨組織，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)運(yùn)輸?shù)慕当驹鲂В煌ㄟ^(guò)交通治理體系建設(shè)，使政府、市民、市場(chǎng)都有動(dòng)力主動(dòng)踐行綠色出行。

二是探索引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提升綠色交通服務(wù)效率。以公共交通為例，公共交通要想發(fā)揮最大效益，需要堅(jiān)持市場(chǎng)化配置原則，政府應(yīng)做好調(diào)控監(jiān)管和服務(wù)引導(dǎo)，將包括網(wǎng)絡(luò)約租車、定制公交等在內(nèi)的所有具有公共服務(wù)屬性的交通方式都納入公共交通范疇，充分借助市場(chǎng)力量破解公共交通發(fā)展難題，形成高效的綜合交通服務(wù)體系。

三是建立多渠道的綠色交通建設(shè)公眾參與制度。由政府部門、企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)、市民代表等組成，對(duì)綠色交通的規(guī)劃、服務(wù)計(jì)劃、管理方式、質(zhì)量考核等各環(huán)節(jié)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，實(shí)時(shí)收集交通參與者對(duì)綠色交通發(fā)展的建議，提升居民的認(rèn)同感和獲得感。綠色交通一體化服務(wù)實(shí)施路徑如圖6 所示。

圖6 綠色交通一體化服務(wù)實(shí)施路徑

3 新城綠色交通建設(shè)關(guān)鍵舉措

3.1 組建綠色交通設(shè)施規(guī)劃落地的監(jiān)管主體

綠色交通設(shè)施是綠色交通發(fā)展的重要保障，雖然新城在規(guī)劃階段已經(jīng)確立了“綠色交通”發(fā)展的規(guī)劃理念，但在新城的實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，受管理主體、開發(fā)主體、實(shí)施主體、工程條件、建設(shè)時(shí)序的影響，容易出現(xiàn)交通實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目偏離規(guī)劃理念的問(wèn)題。因此，需要建立一個(gè)統(tǒng)籌新城交通建設(shè)從規(guī)劃到落地的管理主體和咨詢團(tuán)隊(duì)，對(duì)各交通專項(xiàng)設(shè)計(jì)理念的落地進(jìn)行全程把關(guān)。

3.2 制訂綠色交通設(shè)施設(shè)計(jì)指引

新城建設(shè)前期均會(huì)開展城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃，以及交通、市政等專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作，但以上規(guī)劃側(cè)重宏觀層次和系統(tǒng)性，在實(shí)施層面缺乏深度協(xié)調(diào)，導(dǎo)致設(shè)計(jì)階段難以落實(shí)規(guī)劃意圖，因此，為了有效落實(shí)“綠色交通”發(fā)展要求，需編制一套面向新城綠色交通設(shè)施建設(shè)的設(shè)計(jì)指引，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有機(jī)整合、全面落實(shí)上位規(guī)劃相關(guān)要求，形成綠色交通系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)詳細(xì)要點(diǎn)，指導(dǎo)建設(shè)階段的綠色交通設(shè)施工程設(shè)計(jì)和建設(shè)實(shí)施。同時(shí)，需要重點(diǎn)對(duì)步行空間、騎行空間、公交專用道、綠道等綠色交通設(shè)施開展詳細(xì)研究，提出具體的建設(shè)要求，并納入法定規(guī)劃。

3.3 建立新城交通碳排放實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)平臺(tái)

建立交通碳排放實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，掌握新城交通碳排放的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，是確保新城交通碳排放可量化、可評(píng)估、可對(duì)比的有力舉措。新城可采用“自下而上”的碳監(jiān)測(cè)計(jì)算方法，通過(guò)“各種交通方式的活動(dòng)水平（如行駛里程）×單位活動(dòng)水平的碳排放因子”計(jì)算交通碳排放量。碳監(jiān)測(cè)平臺(tái)的建立可為新城交通領(lǐng)域“碳”治理提供技術(shù)基礎(chǔ)，如在評(píng)估重大交通需求管理政策環(huán)境效益、評(píng)估重大交通基建環(huán)境影響、支持低排放區(qū)域設(shè)立等方面發(fā)揮決策支持作用。

4 結(jié)語(yǔ)

在“雙碳”目標(biāo)下，需要在新城建設(shè)初期階段建立綠色出行的頂層設(shè)計(jì)，并開展“推拉結(jié)合”的交通政策，從交通出行、交通方式、交通政策三個(gè)方面綜合施策。一是推行交通出行綠色化，從城市空間、土地利用等源頭出發(fā)，通過(guò)集約建設(shè)用地、均衡功能布局等規(guī)劃手段，減少出行總量和出行距離。二是優(yōu)化新城交通方式供給結(jié)構(gòu)，減少單人出行的平均碳排放量，降低對(duì)高碳交通工具的依賴，推廣新能源車。三是依托政策管理，通過(guò)更高水平的綠色交通優(yōu)先和交通一體化組織，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立多渠道的公眾參與制度，全過(guò)程推進(jìn)新城綠色交通的發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，同步組建綠色交通設(shè)施規(guī)劃落地的監(jiān)管主體，制訂綠色交通設(shè)施設(shè)計(jì)指引手冊(cè)，搭建交通碳排放的檢測(cè)平臺(tái)，從監(jiān)管、指導(dǎo)、監(jiān)測(cè)等多維度促進(jìn)綠色交通發(fā)展。