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    應(yīng)急管理公共政策制定的法治保障

    2023-12-23 13:18:30潘新賜
    關(guān)鍵詞:公共政策應(yīng)急法治

    潘新賜

    (鄭州大學(xué) 法學(xué)院,河南 鄭州 450000)

    1 問題的提出

    新世紀(jì)以來,突發(fā)性公共危機(jī)日益成為影響國家安全的首要因素[1]。我國面積遼闊、人口眾多,是突發(fā)公共事件發(fā)生頻次較多的國家,從“非典”疫情、汶川大地震到新冠疫情,洪災(zāi)、火災(zāi)等突發(fā)事件引發(fā)的公共危機(jī)可謂層出不窮,國外發(fā)生的突發(fā)公共事件也很容易波及我國。為應(yīng)對突發(fā)公共事件,盡可能降低突發(fā)公共事件對社會(huì)生產(chǎn)生活的影響,中央或地方在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)會(huì)及時(shí)出臺(tái)應(yīng)急規(guī)范進(jìn)行處理。一個(gè)國家處理突發(fā)公共事件所表現(xiàn)的管理和成效是評價(jià)該國治理水平的重要指標(biāo)。突發(fā)公共事件會(huì)直接影響到人民的生命健康與財(cái)產(chǎn)安全,應(yīng)對不力將會(huì)影響到政府的形象,使民眾對其產(chǎn)生信任危機(jī),影響局部地區(qū)甚至整個(gè)國家政治經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定[2]。

    突發(fā)公共危機(jī)應(yīng)對的實(shí)質(zhì)就是應(yīng)急管理公共政策的制定和實(shí)施,應(yīng)急管理公共政策內(nèi)容的正當(dāng)性和科學(xué)性對緩解突發(fā)公共危機(jī)有著舉足輕重的作用,而依照法治標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)急管理公共政策為政策的正當(dāng)性和科學(xué)性提供了保障。通過法治手段應(yīng)對突發(fā)公共事件是落實(shí)全面依法治國、建設(shè)法治政府的必然要求。習(xí)近平總書記針對本次新冠疫情就指出要全面提高依法防控治理能力,在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防治工作,保障疫情防控工作順利開展[3]。

    學(xué)術(shù)界主要對應(yīng)急管理立法尤其是地方立法[4]和應(yīng)急管理公共政策[5]分別展開研究,有學(xué)者從整體上談突發(fā)公共事件的應(yīng)對法治化[6],或從規(guī)制應(yīng)急權(quán)力和保障個(gè)人權(quán)利角度研究應(yīng)急管理[7],目前對應(yīng)急管理公共政策法律規(guī)制的研究主要集中于規(guī)制公共政策的執(zhí)行和評估而非制定[8],對應(yīng)急管理公共政策制定與法治之間的關(guān)系更是缺乏深入的研究。綜合對應(yīng)急管理和公共政策的定義可知,應(yīng)急管理公共政策是由政府等公權(quán)力部門在公眾參與的基礎(chǔ)上,為應(yīng)對突發(fā)公共事件帶來的破壞,防止損害擴(kuò)大,分配相應(yīng)資源,盡快恢復(fù)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn),依據(jù)既定程序制定的行動(dòng)方案和準(zhǔn)則。與一般的公共政策相比,應(yīng)急管理公共政策更具有強(qiáng)制性。實(shí)際上,對整個(gè)突發(fā)公共事件的處理應(yīng)當(dāng)分為三個(gè)階段,事前預(yù)防、事中應(yīng)對以及事后恢復(fù)。因此,應(yīng)急管理公共政策有常態(tài)化下制定的和非常態(tài)化下制定的[9]。常態(tài)化下應(yīng)急管理政策的制定主要是指突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案,預(yù)案的制定和一般公共政策制定程序類似,因?yàn)樵跁r(shí)間上沒有制定的緊迫性。非常狀態(tài)和平常狀態(tài)對應(yīng),指某些突發(fā)公共事件發(fā)生后,國家社會(huì)陷入一種危險(xiǎn)、緊迫的狀態(tài)。非常態(tài)化下應(yīng)急管理政策的制定時(shí)間和過程相對較短,是指在突發(fā)公共事件爆發(fā)后,在盡量短的時(shí)間內(nèi)依照已有的應(yīng)急預(yù)案,結(jié)合現(xiàn)實(shí)狀況制定詳細(xì)科學(xué)的應(yīng)急管理公共政策。本文討論的是非常態(tài)化下應(yīng)急管理公共政策的制定。在厘清應(yīng)急管理公共政策涵義的基礎(chǔ)上,本文探討應(yīng)急管理公共政策制定法治化的價(jià)值,進(jìn)而分析制定應(yīng)急管理公共政策面臨的法治困境,最終給出完善應(yīng)急管理公共政策制定的法治保障體系的建議。

    2 應(yīng)急管理公共政策制定法治化的價(jià)值

    法律史上有“緊急狀態(tài)無法治”的主張,這是為了給予政府部門較大的權(quán)力以更好地應(yīng)對突發(fā)公共事件。但在法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的背景下,“緊急狀態(tài)無法治”的主張并不符合全面依法治國的要求,且容易對個(gè)人權(quán)利造成更大的損害進(jìn)而引發(fā)其他社會(huì)問題。因此,必須堅(jiān)持應(yīng)急管理公共政策制定的法治化。公共政策制定法治化是指權(quán)力主體依照法治標(biāo)準(zhǔn)制定公共政策的過程。

    2.1 有利于推進(jìn)全面依法治國

    依法治國要求依照法律來治理國家,要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),不僅要運(yùn)用法治手段治理社會(huì)常規(guī)問題,也要依靠法治有效防范處理突發(fā)公共事件[10]?!丁笆奈濉眹覒?yīng)急體系規(guī)劃》提出要加快構(gòu)建應(yīng)急管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系,堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定、增強(qiáng)全社會(huì)法治意識(shí),運(yùn)用法治思維和方式實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的現(xiàn)代化。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民在法治軌道上依法推進(jìn)疫情防控工作,堅(jiān)持以人民為中心的理念,創(chuàng)新治理手段,充分發(fā)揮了中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性,為我國依法應(yīng)對重大突發(fā)公共事件提供了良好范本。此外,應(yīng)急管理公共政策制定法治化,也為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理公共政策的公平正義提供了重要保障。因此,為全面推進(jìn)依法治國,保障公平正義,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持將突發(fā)公共事件應(yīng)急管理納入法治的軌道,實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的制度化、法治化和規(guī)范化。

    2.2 有效應(yīng)對突發(fā)公共事件

    維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定是應(yīng)急法治化的主要目標(biāo)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件會(huì)導(dǎo)致多種社會(huì)矛盾,必須及時(shí)采取措施化解社會(huì)矛盾,否則社會(huì)會(huì)陷入混亂狀態(tài)。而應(yīng)對緊急突發(fā)公共事件往往需要多級(jí)政府、多個(gè)政府部門以及社會(huì)各界力量的協(xié)同合作,應(yīng)急管理公共政策的制定、各方主體的職責(zé)、復(fù)雜法律關(guān)系的協(xié)調(diào)都需要法律來予以規(guī)范。雖然應(yīng)急管理公共政策本身就具有不穩(wěn)定性,但這往往是由于現(xiàn)實(shí)情況的改變而變動(dòng)的。若應(yīng)急管理公共政策的制定取決于領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和風(fēng)格,雖然能夠提高制定政策的效率,但難以符合科學(xué)性和民主性的要求。在主要負(fù)責(zé)人調(diào)離之后,按其思路制定的公共政策更難以繼續(xù)執(zhí)行,而執(zhí)行下一任負(fù)責(zé)人主導(dǎo)的公共政策,不僅浪費(fèi)社會(huì)資源,也給政府公信力帶來較大的負(fù)面影響。

    加強(qiáng)對應(yīng)急管理公共政策制定的法治保障,其目的在于有效應(yīng)對突發(fā)公共事件。應(yīng)急管理公共政策若沒有保持科學(xué)性和民主性,那么不僅難以有效應(yīng)對突發(fā)公共事件帶來的社會(huì)矛盾,而且可能會(huì)激化新的社會(huì)矛盾。應(yīng)急管理公共政策制定的法治化就是從實(shí)體上保證政策的科學(xué)性,從程序上保證政策制定的民主性。因此,在法治軌道上應(yīng)對各類突發(fā)公共事件既是法治政府建設(shè)的必然要求,也是有效應(yīng)對突發(fā)公共事件的根本保證。

    2.3 平衡個(gè)人權(quán)利和公權(quán)力

    應(yīng)急管理狀態(tài)下政府等公權(quán)力部門的權(quán)力極易膨脹擴(kuò)張,這也往往會(huì)限縮甚至侵害人民群眾的基本權(quán)利,導(dǎo)致兩者之間的矛盾沖突難以協(xié)調(diào)。新冠疫情暴發(fā)后,我國應(yīng)急管理體系顯示出了強(qiáng)大的動(dòng)員和執(zhí)行能力,在極短的時(shí)間內(nèi)就能夠調(diào)集各方力量,建立有效的疫情防控體系。很明顯,我國的疫情防控與其他一些國家相比取得了較大的成就。但在其中也暴露了較多的問題,例如在新冠疫情暴發(fā)以來,出現(xiàn)了禁止醫(yī)務(wù)人員下班進(jìn)小區(qū)回家、對中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)“惡意返鄉(xiāng)”人員先隔離再拘留等過激行為,這些過激行為雖然大多都得到了糾正,但不能忽視此類事件帶來的警示。無論突發(fā)公共事件多么嚴(yán)重,必須要保障公民最基本的權(quán)利,守住法治的底線[11]。強(qiáng)有力的政府管制并非公共衛(wèi)生治理的理想狀態(tài),應(yīng)急管理權(quán)力只有在法治的框架下實(shí)行才是正當(dāng)?shù)?對個(gè)人權(quán)利的限制要遵守人權(quán)保障原則,堅(jiān)持人道主義底線。在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)也不應(yīng)過分限制政府公權(quán)力,否則將導(dǎo)致難以應(yīng)對公共危機(jī)。應(yīng)急狀態(tài)下的公民需承擔(dān)必要的容忍義務(wù)以服從應(yīng)急管理大局,這從整體上看是有利于保護(hù)公民最基本的權(quán)利的。因此,應(yīng)急法治的基本目的就是既能保證政府等公權(quán)力部門能有效應(yīng)對突發(fā)公共事件,又能尊重保護(hù)個(gè)人的基本權(quán)利。

    3 制定應(yīng)急管理公共政策面臨的法治困境

    3.1 應(yīng)急管理立法不完善

    應(yīng)急管理立法是指在突發(fā)公共事件爆發(fā)之前就已制定好的,用以指導(dǎo)政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況制定應(yīng)急管理預(yù)案或應(yīng)急管理公共政策的行為規(guī)范,其中應(yīng)急管理地方立法的制定程序雖較行政命令、公共政策更為復(fù)雜,但卻更具有權(quán)威性。 如果應(yīng)急立法滯后,會(huì)導(dǎo)致對應(yīng)急管理公共政策的合法性不足,進(jìn)而影響應(yīng)急管理的效果[12]。

    應(yīng)急管理立法不完善的第一個(gè)表現(xiàn)為地方立法缺失。如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》于2007年頒布施行,而部分地區(qū)在該法頒布后十年的時(shí)間里都未進(jìn)行相應(yīng)的地方立法,這導(dǎo)致中央立法長時(shí)間無法落到實(shí)處。地方政府若在應(yīng)對突發(fā)公共事件時(shí)沒有具體的法律依據(jù),便只能自行決定新的防控措施,而這些防控措施的運(yùn)行和效果均缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和保障。正因?yàn)槿绱宋覈鴳?yīng)急管理工作普遍面臨著“良性違法”以及實(shí)踐需求缺乏回應(yīng)的困局,化解困局的關(guān)鍵是立法追趕實(shí)踐[13]。

    應(yīng)急管理立法不完善的第二個(gè)表現(xiàn)是立法沒有及時(shí)修訂。在新冠疫情暴發(fā)之前,公共衛(wèi)生領(lǐng)域的立法大多處于長期未修改的“休眠”狀態(tài)。而我國應(yīng)急管理立法修改有一個(gè)基本規(guī)律就是大災(zāi)之后才修改法律,如1989年制定的《中華人民共和國傳染病防治法》于2004年的修改就是遵循了此規(guī)律。有的法律如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》自頒布之日起,還未進(jìn)行過修改,地方上如《北京市實(shí)施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》自法規(guī)頒布之日至今已經(jīng)過去了近14年,同樣未進(jìn)行過修改。長時(shí)間不修改法律,必然會(huì)面臨法律條文滯后的問題,部分條款內(nèi)容已難以適應(yīng)新時(shí)代應(yīng)急管理發(fā)展的新變化,甚至違背立法初衷。

    應(yīng)急管理立法不完善的第三個(gè)表現(xiàn)是很多地方應(yīng)急管理省級(jí)立法條款操作性不強(qiáng),缺乏地方特色。一般來講,法律、行政法規(guī)等上位法對應(yīng)急管理的規(guī)定不宜過分細(xì)化,應(yīng)給地方立法留有發(fā)展空間,而地方應(yīng)注重立法的精細(xì)化,明確相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍,規(guī)范自由裁量權(quán),對相關(guān)流程程序給予詳細(xì)規(guī)定。但對現(xiàn)行公共衛(wèi)生應(yīng)急管理地方立法進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn),較多條款仍為原則性規(guī)范,缺乏可操作性[14]。在具體立法實(shí)踐中,為通過合法性審查,地方立法機(jī)關(guān)過分強(qiáng)調(diào)本地立法與上位法在形式上的一致性,地方立法僅是在重復(fù)上位法,忽視本地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、法治資源、地理環(huán)境、交通運(yùn)輸?shù)葘?shí)際情況,使得有限的地方立法資源被浪費(fèi),難以在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)提供保障作用。

    3.2 信息的收集、公開與保護(hù)不規(guī)范

    應(yīng)急管理狀態(tài)下,及時(shí)獲取真實(shí)的危機(jī)信息十分重要,可以說應(yīng)急管理公共政策的制定就是建立在已獲取的信息和可利用的資源基礎(chǔ)之上的。突發(fā)公共事件發(fā)生后,由于時(shí)間的緊迫性,不能及時(shí)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究,決策者獲取的信息主要來源于政府內(nèi)部報(bào)告或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)評估,從基層民眾那獲取的信息較少,再加上有些地方政府官員為了自己的政績或升遷之類的考量,隱匿重要數(shù)據(jù),不將危機(jī)信息及時(shí)上報(bào),這也導(dǎo)致官方統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)出現(xiàn)失真的情況,進(jìn)而影響應(yīng)急管理公共政策制定的科學(xué)性和合理性。公共信息與每個(gè)人的利益直接相關(guān),政府有義務(wù)及時(shí)披露相關(guān)信息。但實(shí)踐中政府由于擔(dān)心信息披露會(huì)引起社會(huì)的恐慌,因此,信息的傳遞一般都集中在官方內(nèi)部。但此時(shí)媒體也依賴于官方解釋,導(dǎo)致民間網(wǎng)絡(luò)上謠言四起,更容易造成民眾的恐慌。 信息的不公開還使公眾難以有效監(jiān)督政府的決策過程。此外,現(xiàn)代科技被廣泛用于應(yīng)急管理,這也將大量的信息暴露在了互聯(lián)網(wǎng)上,公民的個(gè)人信息很容易被泄露。例如,本次疫情防控中,大量感染者、病原攜帶者、密接者的個(gè)人隱私被泄露,嚴(yán)重影響了他們的正常生活。

    3.3 程序上缺乏公眾參與

    受行政體制、政績觀念、官僚意識(shí)等因素的影響,部門領(lǐng)導(dǎo)或機(jī)構(gòu)的思想和行為在公共政策制定過程中起決定性作用,這也導(dǎo)致決策過程中社會(huì)公眾參與不足或沒有實(shí)質(zhì)參與[15]。而應(yīng)急管理公共政策需要在短時(shí)間內(nèi)制定并付諸實(shí)施,更難見到公眾參與的身影,此時(shí)決策的民主性無法保證。較多主體參與到公共政策的制定是完善公共政策的最佳途徑,因此,在通常情況下讓各方能夠有效參與公共政策的制定,可以較好地使公共政策達(dá)到理想的預(yù)期效果。而缺乏公眾參與,制定執(zhí)行應(yīng)急管理公共政策便只是政治精英的專利,公眾只能嚴(yán)格遵守相應(yīng)規(guī)定,這種消極被動(dòng)的參與只是一種片面接受管理的過程。缺乏民意的公共政策更是在政治意義上沒有合法性,難以讓民眾接受并貫徹執(zhí)行,不利于引導(dǎo)社會(huì)救援力量參與應(yīng)對突發(fā)公共事件。

    4 加強(qiáng)制定應(yīng)急管理公共政策法治保障的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

    4.1 完善應(yīng)急管理立法

    良法是善治之前提,規(guī)范應(yīng)急管理公共政策的制定首先就要建立完備的法律規(guī)范體系,通過立法制定法律來明確應(yīng)急管理公共政策制定的主體,劃分其權(quán)限和職責(zé),使應(yīng)急管理公共政策規(guī)范的活動(dòng)具有合法性、正當(dāng)性。第一,要加快彌補(bǔ)立法空白,及時(shí)出臺(tái)應(yīng)急管理立法,為政府提供應(yīng)對不同層級(jí)突發(fā)公共事件采取何種措施的明確依據(jù),防止在高壓問責(zé)下,政府依據(jù)自由裁量權(quán)一律采取嚴(yán)厲的防控措施,社會(huì)的正常生產(chǎn)生活受到不必要的干擾。第二,任何法律都不可能一成不變,盡管法律要求具有穩(wěn)定性,但也必須要適時(shí)根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要和突發(fā)公共事件新特點(diǎn)做出調(diào)整,要吸收地方法治實(shí)踐成果,對成熟的地方政府規(guī)章可制定地方性法規(guī), 構(gòu)建突發(fā)公共事件演練機(jī)制,通過模擬演練發(fā)現(xiàn)修法突破口,在一些突發(fā)公共事件頻發(fā)的地區(qū)甚至可以構(gòu)建常態(tài)化應(yīng)急管理法律修改機(jī)制。第三,支持地方根據(jù)實(shí)際情況開展精細(xì)化立法,在保持與上位法內(nèi)容不沖突的前提下,充分借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定適合本地區(qū)的應(yīng)急管理法律,對授權(quán)過于寬泛的法律法規(guī)認(rèn)真研究,劃定權(quán)力邊界和負(fù)面清單,科學(xué)有效配置權(quán)力。

    4.2 制定應(yīng)急管理公共政策應(yīng)堅(jiān)持的法治理念

    應(yīng)急管理公共政策應(yīng)當(dāng)以保護(hù)人民生命健康財(cái)產(chǎn)安全、有效應(yīng)對公共危機(jī)和維護(hù)社會(huì)公共利益為價(jià)值目標(biāo)。

    4.2.1 以人民為中心 《尚書》有云,“民惟邦本,本固邦寧”。進(jìn)行應(yīng)急管理的根本目的是保障人民群眾的生命健康財(cái)產(chǎn)安全,在應(yīng)急管理中民眾較多地被賦予義務(wù)也是因?yàn)橐玫乇Wo(hù)他們的基本權(quán)利,但這絕不意味著可以打著公共利益的幌子對公民權(quán)利進(jìn)行過度侵害??藴p公民權(quán)利必須要出于正當(dāng)?shù)哪康?既可以出于公民本身長遠(yuǎn)利益或更重要利益考慮,也可以出于社會(huì)或國家公共利益,但是減少公民權(quán)利必須經(jīng)法定程序,不能隨意作出。此外,一些權(quán)利如生命權(quán)、人格尊嚴(yán)、平等權(quán)等權(quán)利是不可克減的,是要絕對保留的。對一些特殊群體應(yīng)當(dāng)予以著重關(guān)注,如應(yīng)急救援人員,除必須保護(hù)的生命權(quán)、健康權(quán)外,還需要重點(diǎn)對勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。本次疫情防控中以醫(yī)療人員為主體的應(yīng)急救援隊(duì)伍進(jìn)行了高強(qiáng)度、長時(shí)間的工作,保障他們的勞動(dòng)休息等權(quán)利是至關(guān)重要的。因此,即便在重大突發(fā)事件中,也應(yīng)平等保證每個(gè)公民的基本生活所需,中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持為人民謀幸福的初心,堅(jiān)持為人民服務(wù)以增進(jìn)人民福祉,我國以舉國體制開展疫情防控就是這份堅(jiān)持的集中體現(xiàn)。

    4.2.2 保證公權(quán)力運(yùn)行防止責(zé)任缺位 應(yīng)急管理立法一方面要防止公權(quán)力無序擴(kuò)張從而侵犯個(gè)人權(quán)利,另一方面也要防止公權(quán)力過分限縮導(dǎo)致責(zé)任的缺位,政府必須要有能夠集中社會(huì)力量,分配資源、采取緊急措施的權(quán)威,才能夠有效應(yīng)對突發(fā)公共事件。要在法律上為應(yīng)急管理主體設(shè)立明確的職責(zé),政府要有目的、有計(jì)劃地通過組織、控制和檢查等活動(dòng)來預(yù)防損害的發(fā)生,或者是降低損害的嚴(yán)重程度。有學(xué)者提出了行政應(yīng)急原則,即以事前立法授權(quán)行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急時(shí)期可突破常規(guī)權(quán)限應(yīng)對突發(fā)公共事件。當(dāng)既定法律也難以有效應(yīng)急時(shí),可以采取合理的違法應(yīng)急措施,但事后須接受并通過立法、司法機(jī)關(guān)的審查,方能獲得追認(rèn)和免責(zé)[16]。應(yīng)急管理中,政府公權(quán)力必然會(huì)擴(kuò)張,這是由突發(fā)公共事件的特點(diǎn)所決定的,絕不能單純?yōu)榱吮Wo(hù)個(gè)人權(quán)利而不對其進(jìn)行適當(dāng)限制,從而導(dǎo)致突發(fā)公共事件的損害擴(kuò)大,這從長遠(yuǎn)來看更會(huì)損害人民的根本利益。所以在應(yīng)急管理中,維護(hù)公共安全是實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的前提,個(gè)人的權(quán)利不僅不能侵害他人的權(quán)利,也不能妨礙公共利益的實(shí)現(xiàn)。

    4.2.3 堅(jiān)持比例原則以規(guī)范公權(quán)力行使 應(yīng)急管理是為了維護(hù)公共安全,盡快恢復(fù)社會(huì)秩序,但其最終目標(biāo)還是要保障公民的權(quán)利[17]。要在應(yīng)急管理和保護(hù)相對人權(quán)益之間找到平衡,政府行使應(yīng)急權(quán)力就必須要遵守比例原則。法律應(yīng)明確不同主體在不同階段應(yīng)對不同突發(fā)事件時(shí)的權(quán)力,既可以防止應(yīng)急主體懶政、怠政,又可以規(guī)范權(quán)力行使,保障個(gè)人權(quán)利。但在應(yīng)急狀態(tài)下,當(dāng)公權(quán)力主體對危機(jī)信息知之甚少時(shí),就難以把握比例原則的尺度,不可能要求行政機(jī)關(guān)能夠準(zhǔn)確找到公共利益和個(gè)人利益之間的平衡點(diǎn)。因此,在應(yīng)對突發(fā)公共事件時(shí),必須要建立一套由政府、專家、公民和其他社會(huì)組織共同參與的信息交流機(jī)制。例如,在疫情防控時(shí)期,政府采取包括限制人員聚集活動(dòng)、封鎖疫區(qū)和隔離感染者等緊急措施,其雖然可以有效防止疾病擴(kuò)散,但也會(huì)給公民生活帶來嚴(yán)重影響。這時(shí)就需要組建專家團(tuán)隊(duì)對封鎖范圍時(shí)間等問題進(jìn)行評估,在保證阻斷疫情擴(kuò)散的情況下,盡可能在小范圍、短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行封鎖。此外,疫情期間為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定保障公共秩序,行政機(jī)關(guān)會(huì)對破壞疫情防控的個(gè)人和企業(yè)采取強(qiáng)制措施,司法機(jī)關(guān)也會(huì)從重從快處理涉及疫情防控的違法犯罪案件,但這些政策措施也不能超過必要的限度,要在法律的框架內(nèi)給予嚴(yán)厲打擊。

    4.3 具體制度安排

    4.3.1 建立應(yīng)急預(yù)案制度 加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)對突發(fā)公共事件的有效途徑[18]。應(yīng)急預(yù)案是事先制定的針對某種公共危機(jī)的對策性風(fēng)險(xiǎn)政策或措施。一個(gè)系統(tǒng)的、可操作的應(yīng)急管理公共政策需要考慮緊急情況下的各種突發(fā)狀況,短時(shí)間內(nèi)無法制定完善。因此,要事先針對不同風(fēng)險(xiǎn)制定不同的應(yīng)急預(yù)案,以便在危機(jī)發(fā)生時(shí),根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況和已有的應(yīng)急預(yù)案制定可供操作的應(yīng)急管理公共政策。從中央到地方各部門要加快完善應(yīng)急預(yù)案,應(yīng)急預(yù)案是為了應(yīng)對偶然性的突發(fā)公共事件,其形式和應(yīng)對措施都存在一定的不可預(yù)測性,內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有一定彈性,不可過度具體,但也不可過于模糊抽象以致難以操作,應(yīng)明確不同應(yīng)急預(yù)案的適用范圍,細(xì)化不同主體之間的職責(zé)劃分[19]。此外,應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)包含向社會(huì)公眾開展突發(fā)公共事件安全保護(hù)和緊急救助的宣傳教育,幫助社會(huì)民眾培養(yǎng)自救能力,這可以有效地減少不必要的傷亡。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)根據(jù)地方應(yīng)急立法需求制定,地方人大及其常委會(huì)應(yīng)對已有的應(yīng)急預(yù)案加強(qiáng)審查,確保其與上位法相協(xié)調(diào)。此外,應(yīng)急預(yù)案就是常態(tài)化下制定的應(yīng)急管理公共政策,因此也應(yīng)當(dāng)定期評估更新。

    4.3.2 完善信息收集、公開和保護(hù)制度 危機(jī)信息對應(yīng)急管理公共政策的制定具有決定性作用。因此,突發(fā)公共事件爆發(fā)后,第一要?jiǎng)?wù)就是收集信息,要確定信息報(bào)告的時(shí)限和程序,對于緊急事件要盡量減少中間環(huán)節(jié),提前利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)建立全覆蓋的信息收集系統(tǒng),保證上報(bào)信息的客觀性、準(zhǔn)確性,對謊報(bào)、瞞報(bào)、遲報(bào)的相關(guān)人員要追究其責(zé)任。收集信息后要進(jìn)行分析核實(shí),然后公開。政府公開是保障公民知情權(quán)的重要手段,有利于公民行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),有利于增強(qiáng)政府公信力、提升政府治理能力。民眾了解到突發(fā)公共事件的信息既可以防止恐慌情緒,清楚認(rèn)識(shí)突發(fā)公共事件的危害,又能充分理解應(yīng)急管理公共政策作出的合理性,有利于引導(dǎo)社會(huì)力量共同參與應(yīng)對社會(huì)危機(jī)。因此,在緊急時(shí)期,既要控制不實(shí)信息帶來的恐慌,更要控制信息真空帶來的危險(xiǎn)。不能僅憑傳遞信息的真實(shí)與否就追究其法律責(zé)任,要考慮該信息是否造成了嚴(yán)重的社會(huì)秩序混亂?,F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為信息及時(shí)公開提供了支撐,可以考慮建立全國性的突發(fā)公共事件信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),做到信息共享。事件發(fā)生后要加強(qiáng)與新聞媒體溝通,及時(shí)召開新聞發(fā)布會(huì),保證新聞媒體能夠?qū)⒄鎸?shí)、準(zhǔn)確的消息公之于眾。同時(shí),要保持與民眾溝通渠道的暢通,對社會(huì)民眾提出的問題及時(shí)核實(shí)并回應(yīng)。此外,應(yīng)急管理時(shí)期也應(yīng)加強(qiáng)對個(gè)人信息的保護(hù),規(guī)范信息公開的內(nèi)容,對過失或故意泄露他人或政府信息并造成重大消極影響的人員要追究其相應(yīng)責(zé)任。

    4.3.3 完善公眾參與決策機(jī)制 面對突發(fā)公共事件,政府無力獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),需要社會(huì)公眾高度配合,而應(yīng)急管理的全過程更是與民眾息息相關(guān)。保證社會(huì)公眾參與應(yīng)急管理公共政策制定有利于保障政策的科學(xué)性,提高政策的可接受度,防止只關(guān)注強(qiáng)勢群體的利益,忽略甚至侵犯廣大公民的合法權(quán)益。因此,要完善聽證制度、主動(dòng)公開征求意見、疏通公眾參與渠道、增強(qiáng)公眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)急能力,保持與公眾溝通,健全公眾意見反饋機(jī)制,及時(shí)回應(yīng)公眾訴求并保證決策過程公開透明,以發(fā)揮社會(huì)公眾對政府應(yīng)急管理的監(jiān)督作用。同時(shí),應(yīng)當(dāng)注意的是公民要實(shí)質(zhì)參與并進(jìn)行決策,即公民有權(quán)提出并參與討論公共決策議程的內(nèi)容,最后結(jié)果應(yīng)體現(xiàn)公民理性協(xié)商所達(dá)成的共識(shí),使公眾參與落到實(shí)處。

    當(dāng)然,任何事情都不能過度,制度的制定也不例外。若一味強(qiáng)調(diào)公眾參與應(yīng)急管理公共政策的制定,這過于理想化且成本高,也難以達(dá)成一致的協(xié)議,最終將會(huì)妨礙有效應(yīng)對突發(fā)公共事件的進(jìn)程。因此,不能完全以公眾的決策作為最終的正確決策,因?yàn)閭€(gè)體接收到的信息本身就是有限的,不能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。要注重效率和經(jīng)濟(jì)成本,公民參與得過多必然會(huì)導(dǎo)致公共政策制定的效率和經(jīng)濟(jì)成本增加,在應(yīng)急管理公共政策本身制定便具有緊急性以及社會(huì)資源不足的情形下,絕不能以犧牲效率和不計(jì)成本為代價(jià)保證公民參與。

    5 結(jié)語

    提高應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力,推進(jìn)全面依法治國,提升國家治理能力,完善立法、規(guī)范應(yīng)急管理公共政策的制定只是第一步,還需實(shí)現(xiàn)法治運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)共同發(fā)力。在執(zhí)法方面,應(yīng)規(guī)范行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán),統(tǒng)一應(yīng)急執(zhí)法尺度,做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。在司法方面,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮司法主觀能動(dòng)性,依法從嚴(yán)從快處理涉及應(yīng)急管理的違法犯罪案件,為應(yīng)對突發(fā)公共事件保駕護(hù)航。在守法方面,應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育,領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵法守法,幫助社會(huì)公眾理解采取應(yīng)急措施的必要性。在法治監(jiān)督方面,建立責(zé)任追究機(jī)制,注重問責(zé)的科學(xué)化、精準(zhǔn)化和法治化。

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