“管住”“守牢”“用好”土地資源

文/程西園

土地資源是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質基礎。黨的十八大以來，習近平總書記多次針對土地管理、國土空間規(guī)劃、耕地保護、土地節(jié)約集約利用、土地監(jiān)督執(zhí)法等工作作出重要指示批示。黨的二十大報告指出，構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局和國土空間體系，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，強調推進各類資源節(jié)約集約利用。

11 月22 日，《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》）由市十六屆人大常委會第八次會議修訂通過，自2024 年1 月1 日起施行。本次修訂貫徹“土地全生命周期管理”理念，堅持貫徹國家基本制度與地方實施性相結合，堅持改革成果與立法支撐固化相結合，注重從上海實際出發(fā)，聚焦新發(fā)展階段中土地管理制度改革的新方向、新需求，構建適應高質量發(fā)展的土地管理制度體系，諸多亮點值得關注。

構建國土空間規(guī)劃實施機制

國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據。為進一步增強國土空間在土地開發(fā)保護利用中的統(tǒng)籌引領和空間約束作用，確保規(guī)劃落地實施，《實施辦法》對國土空間規(guī)劃的基本構架、效力層級、推進機制作了具化規(guī)定。從總體構架上，明確國土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細規(guī)劃三個層次，下級國土空間規(guī)劃應當符合上級國土空間規(guī)劃，專項規(guī)劃應當符合總體規(guī)劃；從推進機制上，明確本市制定國土空間近期規(guī)劃和國土資源利用年度計劃，作為分階段實施國土空間總體規(guī)劃的重要依據，進一步強化國土空間規(guī)劃實施的傳導機制效用。

《實施辦法》注重突出“上海特色”，在落實國家關于永久基本農田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定要求的基礎上，規(guī)定本市分類劃定文化保護控制線，將歷史文化遺產、公共文化服務設施聚集區(qū)等要素納入保護和控制范圍，進一步推動傳承城市文脈、挖掘城市文化遺產內涵，助力提升公共文化服務設施的功能和品質?！秾嵤┺k法》還總結固化了上海作為超大城市發(fā)展建立的“空間留白”機制，明確本市應對未來土地資源配置的戰(zhàn)略性需要，科學劃定一定比例的戰(zhàn)略預留區(qū)，為未來的重大事件或重大項目預留空間和規(guī)劃余地。

落實“最嚴格耕地保護制度”

國家對耕地實行特殊保護，黨中央反復強調要堅持最嚴格的耕地保護制度，保障糧食安全。本市嚴守耕地和永久基本農田保護紅線，多措并舉加強耕地保護，目前劃定耕地保護空間202 萬畝，其中永久基本農田150 萬畝。

為進一步落實最嚴格的耕地保護制度，《實施辦法》基于《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)作了細化補充規(guī)定，明確本市耕地保護實行黨政同責、一崗雙責，要求市、區(qū)政府將上一級政府下達的耕地保有量和永久基本農田保護任務逐級分解下達，落實到具體地塊，并對落實情況予以考核，壓緊壓實耕地保護責任；明確本市實施“占補平衡”“進出平衡”制度，對永久基本農田以外的耕地轉為其他農用地的要求和程序等作出具體規(guī)范，并對補充耕地、耕地質量監(jiān)測評價、高標準農田建設等提出細化要求。

“土地全生命周期管理”理念入法

強化建設用地的供應和供后管理。早在2014 年，本市就開展了針對工業(yè)用地的全生命周期管理，在建設用地的供應和供后管理上，形成了較為成熟的做法。國有土地有償使用合同是全生命周期管理的重要抓手，《實施辦法》規(guī)定國有土地有償使用合同除法律規(guī)定應當約定的內容外，還可以約定建設要求、功能業(yè)態(tài)、產業(yè)準入、經濟產出、生態(tài)環(huán)境保護、公共要素配置、房地產轉讓、土地退出等內容。同時，加強土地供后管理，對土地使用條件改變予以嚴格規(guī)范。通過把經濟、社會、環(huán)境各要素納入合同管理，實現建設用地管理系統(tǒng)化、精細化、動態(tài)化，進一步提高土地利用質量和效益。

加強土地利用綜合績效評估。土地利用綜合績效評估是土地全生命周期管理的重要一環(huán)，目前，本市土地綜合績效評估從產業(yè)用地試點，逐漸拓展到建設用地全地類?！秾嵤┺k法》對此作了規(guī)定，明確由市規(guī)劃資源部門會同相關部門制定土地利用綜合績效評估指標，指標包括經濟產出、社會效益、生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新引領等內容；由區(qū)人民政府組織開展評估。同時，強化土地綜合績效評估結果的運用，明確根據評估結果，分級實施相應的能源、規(guī)劃、土地、財政等政策，并結合城市更新、低效建設用地減量、土地儲備等工作，形成提質、轉型、減量、更新、收儲等多路徑聯動統(tǒng)籌的處置路徑，引導土地資源合理流動和高效配置，進一步推動本市建設用地結構優(yōu)化、綜合承載力不斷增強、空間品質整體提升。

固化拓展規(guī)劃用地審批制度改革成果

優(yōu)化建設用地審批內容和流程。在總結本市“多規(guī)合一”“多證合一”等改革舉措成效的基礎上，《實施辦法》要求規(guī)劃資源部門推進土地管理審批制度改革，通過多種有效方式，簡化審批材料、縮減審批時限、優(yōu)化審批環(huán)節(jié)、提高審批效能。同時，推動規(guī)劃用地審批事項深度融合，明確在詳細規(guī)劃編制階段已完成建設用地規(guī)模審查的，規(guī)劃資源部門在用地預審時可不再對用地規(guī)模進行審查。

推行社會投資項目“用地清單制”。本市深化投資審批制度改革，探索推行社會投資項目“用地清單制”。通過“一張清單”減環(huán)節(jié)，將原先由用地單位在開工前需要到各部門辦理的各項手續(xù)，前置到供地前由政府相關部門統(tǒng)一完成，在土地出讓階段即形成評估結果和普查意見的“一張清單”，包括地質災害、地震安全等評估和對文物、歷史建筑保護對象等開展的現狀普查，并在土地供應時一并提交給用地單位，減少用地單位取得土地后的審批手續(xù)，助力社會投資項目早開工、早落地。《實施辦法》總結固化改革成果，專門對“用地清單制”作出規(guī)定，推動提升社會投資項目建設便利度，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。

創(chuàng)新土地集約高效利用制度

加強城市更新用地保障。當前，上海城市發(fā)展正在由外延擴張式向內涵提升式轉變，城市更新作為存量時期主要的城市發(fā)展和空間治理方式，是資源環(huán)境緊約束背景下土地利用和管理的重點領域?！渡虾Ｊ谐鞘懈聴l例》（以下簡稱《條例》）在土地管理方面創(chuàng)設了不少好做法，《實施辦法》在此基礎上實現“再升級”。比如，《條例》規(guī)定了土地組合供應、重新設定土地使用期限等用地保障措施，《實施辦法》增加規(guī)定融合利用土地、零星土地整合、土地置換等創(chuàng)新土地資源配置方式。再如，《條例》規(guī)定以“拆除重建、改建、擴建”形式實施城市更新的，可以依法重新設定土地使用期限，《實施辦法》增加了“土地用途調整”這一情形并明確相關要求，為城市更新可持續(xù)發(fā)展不斷強化用地保障。

建立完善產業(yè)用地融合利用機制。今年9 月，本市制定發(fā)布了《關于推動“工業(yè)上樓” 打造“智造空間”的若干措施》，明確通過創(chuàng)新推出產業(yè)綜合用地，允許產業(yè)功能融合利用，將傳統(tǒng)單層鋪開的扁平式廠房，匯聚到高樓層的垂直化空間形態(tài)，推動產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)緊密銜接。為適應這一新情況新要求，《實施辦法》專門對產業(yè)用地融合利用機制作出規(guī)定，允許工業(yè)、研發(fā)、倉儲、公共服務配套等功能用途互利的用地混合布置、立體設置，促進規(guī)劃土地管理要求與產業(yè)空間彈性需求之間的有效銜接，為產業(yè)高質量發(fā)展提供有效空間保障。