城市更新規(guī)劃的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)研究

李彥廣，郭健，孫彭舉

（中建二局第二建筑工程有限公司，廣東 深圳 518000）

1 引言

城市更新是城市高質(zhì)量發(fā)展過程中的重要步驟，也是現(xiàn)代化城市建設(shè)的必然要求，對(duì)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、城市建設(shè)等具有積極作用。當(dāng)前我國(guó)關(guān)于城市更新規(guī)劃方面的研究和重視程度都在不斷加強(qiáng)，城市投入更新規(guī)劃中的資源和精力也在逐漸增加。此次研究從城市更新規(guī)劃思路、要點(diǎn)及實(shí)踐對(duì)策入手展開探討，以期為城市更新規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施提供參考。

2 城市更新規(guī)劃的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)思路

2.1 明確城市更新本質(zhì)

城市更新顧名思義就是針對(duì)城市中無法滿足居民需求及跟不上城市發(fā)展腳步的區(qū)域進(jìn)行更新調(diào)整，而這需要以合理規(guī)劃為前提，結(jié)合城市實(shí)際情況，已經(jīng)建設(shè)的區(qū)域、已經(jīng)開發(fā)的土地以及不動(dòng)產(chǎn)所附著的各種既有權(quán)力管理，并針對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生的社會(huì)價(jià)值進(jìn)行利益再分配，并創(chuàng)造新價(jià)值的過程[1]。因此，在城市更新過程中，需充分考慮城市實(shí)際需求及發(fā)展方向，充分考慮不同權(quán)利人、權(quán)利主體對(duì)于城市更新的真實(shí)訴求。新時(shí)代背景下，城市更新規(guī)劃不僅是城市土地的擴(kuò)張，也是激發(fā)城市規(guī)劃調(diào)控功能和再分配功能的有效途徑，以此達(dá)到土地增值、城市發(fā)展的目的。

2.2 把握城市更新規(guī)律

為保障城市更新規(guī)劃的有效性及科學(xué)性，在實(shí)際展開更新規(guī)劃的過程中，應(yīng)充分把握城市更新的客觀規(guī)律。由于不同城市的發(fā)展階段、程度及發(fā)展目標(biāo)不同，且實(shí)際城市發(fā)展過程中還會(huì)受理念、制度、法規(guī)、方針及政策等方面的影響，因此，城市更新規(guī)劃并不能統(tǒng)一、刻板，需根據(jù)實(shí)際情況、發(fā)展階段、地形地勢(shì)等，合理進(jìn)行城市更新和規(guī)劃，在尊重城市當(dāng)前發(fā)展軌跡的基礎(chǔ)上，尋求城市發(fā)展機(jī)會(huì)，并通過城市更新，激發(fā)省市發(fā)展活力，以此保障城市更新的合理性。

2.3 探索城市更新方法

城市更新規(guī)劃方法對(duì)城市更新發(fā)展具有直接影響，城市更新不僅承擔(dān)存量發(fā)展的使命，同時(shí)也需呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢(shì)。在城市發(fā)展建設(shè)的浪潮下，傳統(tǒng)大改、大拆的城市更新改造模式弊端逐漸顯現(xiàn)，不僅造成大量的資源浪費(fèi)，而且對(duì)城市居民的日常生活也產(chǎn)生極大影響，甚至出現(xiàn)諸多爛尾項(xiàng)目，極大地影響了城市的健康發(fā)展。在此情況下，城市更新應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)理念、探索新的方法，以有機(jī)更新為核心，結(jié)合城市發(fā)展趨勢(shì)和方向，合理進(jìn)行城市的更新和規(guī)劃。對(duì)此，在城市更新過程中，應(yīng)突出以人為本和社會(huì)發(fā)展的核心觀念，綜合考量環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及人文等因素，以城市規(guī)劃發(fā)展為基礎(chǔ)，從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角度科學(xué)進(jìn)行城市更新，不僅要保障利益平衡，還應(yīng)積極優(yōu)化調(diào)整政策舉措，加強(qiáng)技術(shù)規(guī)劃，全面優(yōu)化城市更新方法。城市更新規(guī)劃總體技術(shù)路線如圖1 所示。

圖1 總體技術(shù)路線

3 城市更新規(guī)劃要點(diǎn)

3.1 依托國(guó)土空間規(guī)劃

城市更新的主要目的之一即提升城市土地利用率，激發(fā)城市發(fā)展活力。對(duì)此，在城市更新過程中，需要依托國(guó)土空間進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，形成從宏觀到微觀逐層傳導(dǎo)的更新規(guī)劃體系，滿足多元需求，實(shí)現(xiàn)全面統(tǒng)籌規(guī)劃管理，將城市更新與國(guó)土空間規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，有效指導(dǎo)城市更新，精細(xì)化制訂更新項(xiàng)目的實(shí)施方案，確保城市土地利用效率，保障更新效果。

3.2 針對(duì)存量發(fā)展特征

為充分發(fā)揮城市潛力以及發(fā)展活力，城市更新規(guī)劃過程中，應(yīng)針對(duì)存量發(fā)展特征，合理進(jìn)行規(guī)劃。對(duì)此，在城市更新規(guī)劃過程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城市基礎(chǔ)情況和潛力的調(diào)查和評(píng)估分析，明確當(dāng)前建設(shè)情況，并充分收集多元主體的訴求，明確城市發(fā)展過程中的優(yōu)勢(shì)資源及短板問題，有針對(duì)性地制訂相應(yīng)的城市更新規(guī)劃方案，完善城市功能、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市更新項(xiàng)目的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。

3.3 適應(yīng)城市治理需要

新時(shí)代背景下，城市更新規(guī)劃不僅是空間規(guī)劃，更是治理規(guī)劃，通過城市更新，推動(dòng)城市治理，以此實(shí)現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。因此，在實(shí)際展開城市更新規(guī)劃過程中，也應(yīng)充分考慮城市治理需求，切實(shí)融入城市治理體系，以此發(fā)揮城市更新規(guī)劃在城市治理方面的作用。同時(shí)，還應(yīng)拓展城市規(guī)劃統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)范疇，并探索城市治理機(jī)制，培育城市發(fā)展力量，落實(shí)基層治理體系的改革，建設(shè)長(zhǎng)效治理機(jī)制，促使城市向共建共治共享的現(xiàn)代化方向發(fā)展[2]。

4 城市更新規(guī)劃的實(shí)踐對(duì)策

4.1 制定差異規(guī)劃政策

潛力發(fā)展區(qū)域是城市更新規(guī)劃的主要對(duì)象，具有豐富的資源本底和發(fā)展?jié)摿Γㄟ^城市更新改善潛力發(fā)展區(qū)域的環(huán)境、業(yè)態(tài)情況等，能實(shí)現(xiàn)持續(xù)盈利，對(duì)于發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)、提升城市競(jìng)爭(zhēng)力具有積極作用。因此，在城市更新規(guī)劃過程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)潛力發(fā)展區(qū)域的重視，將城市更新規(guī)劃的重點(diǎn)放置在土地集約、高效利用方面，完善區(qū)域功能，并結(jié)合區(qū)域發(fā)展情況和需求，制定差異規(guī)劃政策。例如，針對(duì)部分落后區(qū)域，發(fā)揮軌道交通樞紐在公共服務(wù)、土地價(jià)值等方面的作用，制定針對(duì)性建設(shè)政策；針對(duì)老舊小區(qū)改造等實(shí)現(xiàn)政策松綁，如將小區(qū)加裝電梯政策從產(chǎn)權(quán)所有人同意比例降至2/3，以此推動(dòng)老舊小區(qū)改造。在此過程中，應(yīng)充分結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際情況，借助新型產(chǎn)業(yè)牽動(dòng)城區(qū)發(fā)展，深入分析更新項(xiàng)目對(duì)周邊設(shè)施的帶動(dòng)情況，以某會(huì)展產(chǎn)業(yè)為例，其對(duì)于周邊需求的帶動(dòng)示意如圖2 所示，通過科學(xué)規(guī)劃，有針對(duì)性地制定差異政策，以充分發(fā)揮城市更新規(guī)劃對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。

圖2 會(huì)展產(chǎn)業(yè)對(duì)周圍變?cè)O(shè)施需求的帶動(dòng)作用

4.2 調(diào)整社會(huì)治理模式

社會(huì)治理是新時(shí)期背景下城市更新規(guī)劃的主要目標(biāo)之一，對(duì)此，在城市更新規(guī)劃過程中應(yīng)明確公共價(jià)值導(dǎo)向，探索社會(huì)治理模式下的城市更新規(guī)劃最優(yōu)路徑。首先，地區(qū)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變自身職能，從行政主導(dǎo)，變?yōu)閰f(xié)同治理，發(fā)揮自身示范領(lǐng)導(dǎo)作用，確保政策紅利的合理、有效落實(shí)，推動(dòng)城市更新高質(zhì)量實(shí)施；其次，政府治理重心應(yīng)不斷下沉，發(fā)揮自身服務(wù)者作用，同時(shí)激發(fā)主體參與意識(shí)，加強(qiáng)底線控制、強(qiáng)化資金支持；再次，提升社會(huì)公眾在社會(huì)治理當(dāng)中的參與度，構(gòu)建長(zhǎng)期培育機(jī)制，積極吸納非政府、非營(yíng)利組織，實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)調(diào)共治，并在城市更新、地區(qū)環(huán)境改善過程中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的全程參與；最后，明確公共利益的核心導(dǎo)向，強(qiáng)化多部門、多主體的協(xié)調(diào)合作，構(gòu)建城市更新社會(huì)治理模式，形成多元主體協(xié)商、合作城市更新和社會(huì)治理模式。

4.3 科學(xué)進(jìn)行動(dòng)靜分區(qū)

在城市發(fā)展過程中，由于各區(qū)域?qū)嶋H情況不同，因此發(fā)展程度及優(yōu)勢(shì)各不相同，各區(qū)域?qū)Τ鞘懈陆ㄔO(shè)及環(huán)境等方面的需求存在較大差異，對(duì)此，在展開城市更新規(guī)劃過程中，應(yīng)科學(xué)展開動(dòng)靜分區(qū)，分類推進(jìn)城市更新。一方面，應(yīng)根據(jù)中心城區(qū)控制性，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市各區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃，多層次展開優(yōu)化升級(jí)，并按照拆除、整治和保留不同需求，劃分為“動(dòng)區(qū)”和“靜區(qū)”兩個(gè)類型。另一方面，動(dòng)區(qū)的更新規(guī)劃應(yīng)關(guān)注城市功能，完善城市設(shè)施，強(qiáng)化公共空間規(guī)劃；靜區(qū)的規(guī)劃更新應(yīng)以保留和整治為核心，根據(jù)實(shí)際情況，采取合理的更新措施，改善居住環(huán)境，強(qiáng)化歷史文化保護(hù)，避免大拆大建。

4.4 加強(qiáng)智慧系統(tǒng)運(yùn)用

新時(shí)代背景下，現(xiàn)代技術(shù)水平逐漸得以提升，為提升城市更新規(guī)劃決策的科學(xué)性及合理性，應(yīng)加強(qiáng)智慧系統(tǒng)的運(yùn)用和研究，充分發(fā)揮智能化技術(shù)的作用。對(duì)此，應(yīng)積極開發(fā)“城市更新智慧監(jiān)管信息系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)對(duì)于城市更新建設(shè)過程的動(dòng)態(tài)跟蹤和管控，其既能提升城市更新規(guī)劃的科學(xué)性、合理性及有效性，又能實(shí)現(xiàn)對(duì)城市更新的全程管控，一旦發(fā)現(xiàn)問題，例如城市更新內(nèi)容、項(xiàng)目等與城市發(fā)展方向存在出入，可及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以保障城市更新規(guī)劃的合理性，降低后續(xù)項(xiàng)目爛尾概率。此外，信息技術(shù)支持下的城市更新規(guī)劃，還能強(qiáng)化對(duì)國(guó)土空間的利用率，將城市建設(shè)從傳統(tǒng)粗放、外延的模式中解救出來，實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展，進(jìn)一步提升城市更新規(guī)劃水平[3]。

5 結(jié)語

綜上所述，新時(shí)期背景下的城市更新規(guī)劃，不再是單一建筑的拆除或建設(shè)，需充分結(jié)合城市發(fā)展方向、各主體需求及國(guó)土空間利用等特點(diǎn)和趨勢(shì)，對(duì)城市更新規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、整體性有著更高要求。為促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，在城市更新規(guī)劃過程中，不僅要關(guān)注城市居民的實(shí)際需求，提高生活質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量，同時(shí)也應(yīng)關(guān)注城市發(fā)展的協(xié)調(diào)性及更新規(guī)劃的統(tǒng)籌效果，以此保障城市更新規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。為更好地實(shí)現(xiàn)城市更新規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅要依托國(guó)土空間規(guī)劃、針對(duì)存量發(fā)展特征、適應(yīng)城市治理需要，還應(yīng)結(jié)合城市實(shí)際情況，有針對(duì)性地制定差異規(guī)劃政策，科學(xué)調(diào)整社會(huì)治理模式，合理進(jìn)行動(dòng)靜分區(qū)，同時(shí)加強(qiáng)智慧系統(tǒng)運(yùn)用，全面保障城市更新規(guī)劃效果，實(shí)現(xiàn)城市治理、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等的統(tǒng)籌發(fā)展。