西藏山南市河湖長制工作實(shí)踐和探索

張智輝

(山南市水利局,西藏 山南 856099)

山南位于西藏南部、雅魯藏布江中游,地表水資源豐富,可分為三大水系,即雅魯藏布江水系、外流水系、內(nèi)陸水系。市內(nèi)河谷縱橫,湖泊遍布,河湖水域面積585.79萬畝,占總面積的4.9%,較長的河流有41條,較大的湖泊有88個(gè)。自2017年以來,山南市全面推行河湖長制工作,持續(xù)創(chuàng)新體制機(jī)制,破解河湖管護(hù)難題,推動(dòng)河湖長制工作從“有名有責(zé)”向“有能有效”轉(zhuǎn)變,取得顯著成效。

1 山南市推行河湖長制工作典型經(jīng)驗(yàn)和做法

1.1 堅(jiān)持高位推進(jìn),推動(dòng)工作責(zé)任壓緊壓實(shí)

壓實(shí)河湖長責(zé)任,每年年初根據(jù)工作需要及時(shí)充實(shí)和調(diào)整市、縣、鄉(xiāng)、村四級河湖長,實(shí)行河湖長動(dòng)態(tài)管理。截至2023年,山南市共有各級河湖長1900名,其中,市級河湖長36名,縣級河湖長276名,鄉(xiāng)級河湖長599名,村級河湖長989名,已全部實(shí)行電子檔案化、動(dòng)態(tài)調(diào)整化管理,確保河湖長工作不斷檔、責(zé)任不脫節(jié)。在日常工作中,以《致各級河湖長的一封信》《工作提醒函》和發(fā)送信息、短信等方式方法及時(shí)提醒和指導(dǎo)各級河湖長和有關(guān)部門履職盡責(zé),逐步形成黨政牽頭、部門聯(lián)動(dòng)、群眾參與河湖管護(hù)的責(zé)任鏈,推動(dòng)河湖長履職盡責(zé),2017—2022年,市、縣、鄉(xiāng)、村四級河湖長巡河巡湖達(dá)11萬余次,充分發(fā)揮了河湖長的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督作用。加強(qiáng)指導(dǎo)督促,市雙總河長年初及時(shí)召開全市河湖長制工作安排部署會(huì)和工作推進(jìn)會(huì),著力推動(dòng)河湖長制由全面建立體系到全面見效。市總河長辦制定印發(fā)河湖長制工作要點(diǎn),與市級河湖長簽訂河湖長年度目標(biāo)管理責(zé)任書。及時(shí)出臺(tái)年度河湖長制工作考核實(shí)施方案,年底完成對12縣(區(qū))河湖長制工作整體考核和市級河湖長單項(xiàng)考核,并指導(dǎo)督促各縣(區(qū))嚴(yán)格落實(shí)河湖長制考核,有效推進(jìn)了河湖長制工作落實(shí)。

1.2 堅(jiān)持統(tǒng)籌治理,推動(dòng)整改落實(shí)走深走實(shí)

開展河道排查整治,督促12縣(區(qū))組織開展河道排查工作,重點(diǎn)是采取過篩子、補(bǔ)漏子、清底子方式,對河道河岸、溝渠兩側(cè)的廢棄物、堆積物、河面漂浮物、沿河排污口進(jìn)行清理整治,切實(shí)消除河道安全隱患,維護(hù)河道功能健康。組織開展河道采砂專項(xiàng)整治行動(dòng),嚴(yán)厲打擊違法采砂行為,緊盯“重點(diǎn)縣區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)節(jié)點(diǎn)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)”等涉水領(lǐng)域,組織開展河湖“清四亂”問題整治銷號(hào)。結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治、水污染防治,大力推進(jìn)河湖沿線白色垃圾清理整治,縱深推進(jìn)河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化。

1.3 堅(jiān)持固本強(qiáng)基,推動(dòng)河湖生態(tài)提質(zhì)提升

完善制度保障,充分發(fā)揮“河湖長+檢察長+警長”協(xié)作機(jī)制,推動(dòng)河湖長、檢察長和警長聯(lián)合執(zhí)法。與拉薩市、林芝市河長辦簽訂了《關(guān)于建立跨界河流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治合作協(xié)議》,聯(lián)合開展跨區(qū)域河湖專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng),進(jìn)一步強(qiáng)化了跨界河流共商、共享、共治、共管。完善技術(shù)保障,緊緊圍繞“河湖長+科技”,探索“數(shù)字河湖長”體系,綜合運(yùn)用手機(jī)攝像頭捕捉、無人機(jī)、遙感監(jiān)管等智能化技術(shù),實(shí)時(shí)掌握全市水域綜合數(shù)據(jù),形成了“天上看、空中探、地面查”的立體化監(jiān)管模式。完善力量保障,配齊配強(qiáng)水行政執(zhí)法力量,2023年,山南市水利局取得水行政執(zhí)法證的工作人員達(dá)到17名,并且全部由水利局執(zhí)法科進(jìn)行集中統(tǒng)一調(diào)配,有效查處各類水事違法行為。

1.4 堅(jiān)持全民參與,推動(dòng)河湖碧水共建共享

強(qiáng)化宣傳引導(dǎo),每年均深入開展了包括“世界水日”“中國水周”“關(guān)愛母親河,我們在行動(dòng)”“跟著湖長去巡湖”“守護(hù)好雪域高原上的每一顆明珠”等多種宣傳活動(dòng),發(fā)放“河湖清四亂”“規(guī)范河道采砂”、河湖長制知識(shí)手冊。組織開展“緣起山南·最美河湖”攝影大賽活動(dòng),并聘請老黨員、老干部、公益事業(yè)熱心人士等擔(dān)任全市河湖監(jiān)督員,截至2022年底,累計(jì)開展宣傳170余次,發(fā)放宣傳資料84000余份。利用援藏機(jī)制,市總河長辦每年組織開展河湖長制培訓(xùn)班,詳細(xì)指導(dǎo)基層河長制任務(wù)書怎樣“答”,河長制工作怎么“考”,基層河長怎樣履職到位等。

1.5 堅(jiān)持對標(biāo)對表,推動(dòng)重點(diǎn)任務(wù)創(chuàng)先爭優(yōu)

在保質(zhì)保量扎實(shí)推進(jìn)河長制工作重點(diǎn)任務(wù)的同時(shí),不斷創(chuàng)先爭優(yōu)。完成雅礱河等31條市級河湖岸線保護(hù)與規(guī)劃編制工作;完成市級河湖健康評價(jià)工作;完成羊卓雍錯(cuò)、雅礱河2條幸福示范河湖建設(shè)任務(wù),并作為幸福河湖典型事例在西藏自治區(qū)宣傳推廣。2018—2022年,西藏自治區(qū)對山南市河湖長制工作5年考核中,有4年被評定為優(yōu)秀等次。2021年,山南市水利局河湖管理科被授予“全國推行河長制湖長制工作先進(jìn)集體”榮譽(yù)稱號(hào)。在水利部、全國總工會(huì)、全國婦聯(lián)開展的第二屆“尋找最美河湖衛(wèi)士”主題實(shí)踐活動(dòng)中,隆子縣玉麥鄉(xiāng)紐林塘村婦聯(lián)主席索朗央宗榮獲“最美河湖衛(wèi)士”稱號(hào),成為山南市守護(hù)河湖的“排頭兵”。

2 存在的問題和不足

2.1 機(jī)制運(yùn)行仍不順暢

市級河湖長辦公室發(fā)揮的作用有限,雖然早在2017年山南市就成立了市級河湖長辦公室,政府相關(guān)部門是成員單位,成員單位在實(shí)質(zhì)性工作上面參與不多,各項(xiàng)工作仍由市水利局河湖管理科承擔(dān),需要多部門協(xié)調(diào)時(shí)存在一定的困難,另外河湖科人員編制也僅有1～2人,因此常常陷入孤軍奮戰(zhàn)的被動(dòng)局面[1]。

2.2 基層工作重視度不夠

有的縣(區(qū))和部門對河湖長制工作的重視不夠,召開河湖長制工作會(huì)議次數(shù)少、工作部署少、督促檢查少,個(gè)別河湖長履職不到位,巡河巡湖“走走看看”,僅限于完成規(guī)定的巡河次數(shù),沒有帶著問題巡河,解決實(shí)際問題少,工作停留在表面。

2.3 基層經(jīng)費(fèi)和技術(shù)保障不足

基層財(cái)力有限,縣(區(qū))普遍存在工作經(jīng)費(fèi)不足問題,導(dǎo)致河湖管護(hù)基礎(chǔ)工作滯后。截至2022年底,各縣(區(qū))仍未完全完成河湖健康評價(jià)、“一河(湖)一策(檔)”修編完善等工作。另外還存在技術(shù)力量不足問題,即使編制了“一河(湖)一策(檔)”,也是大同小異,出現(xiàn)“多河一策”現(xiàn)象,沒有發(fā)力解決河湖實(shí)際問題,只是象征性地執(zhí)行政策[2]。

2.4 河湖管理難度較大

青藏高原中小河流大部分處于高寒地區(qū)、無人區(qū),多數(shù)山區(qū)沒有道路,人員難以到達(dá),因此這些河流現(xiàn)狀調(diào)查難度大,水文、水質(zhì)等監(jiān)測信息不全,缺乏技術(shù)支撐,即便是有管護(hù)任務(wù)的河湖,在嚴(yán)格落實(shí)“一河(湖)一策(檔)”編制、管理范圍的劃定等工作方面還存在不少困難。

2.5 河道采砂立法工作遲緩

當(dāng)前,無論是從西藏自治區(qū)層面,還是從山南市市級層面,針對河道采砂的立法工作都沒有完成。河道采砂審批和監(jiān)管等工作依然按照《西藏自治區(qū)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)督管理辦法》,采用政府“一支筆”審批制度,水利部門審批職責(zé)不明,針對違法行為沒有相關(guān)處罰細(xì)則條款。沒有執(zhí)行分級審批制度,所有河道采砂的審批均下放到縣(區(qū)),導(dǎo)致審批工作技術(shù)力量不足,監(jiān)管能力有限。

3 對策和建議

3.1 推進(jìn)完善河湖長制工作立法

推進(jìn)市一級河湖長的規(guī)章、管理辦法、實(shí)施細(xì)則等立法工作,進(jìn)一步明確河湖長制組織架構(gòu)、保障機(jī)制,變行政手段為法律規(guī)章剛性約束[3]。參照雅魯藏布江流域、羊卓雍錯(cuò)立法模式,加快推進(jìn)重點(diǎn)河湖立法保護(hù),形成以河湖長制規(guī)定、湖泊保護(hù)條例為骨架,單個(gè)河湖保護(hù)條例為脈絡(luò),多種保護(hù)方案為基礎(chǔ)的河湖保護(hù)法規(guī)政策體系。堅(jiān)持疏堵結(jié)合、懲防并舉、標(biāo)本兼治,開展河道采砂立法工作,確保河道采砂有序可控,實(shí)現(xiàn)河道砂石開采、運(yùn)輸、堆存等全過程監(jiān)管,切實(shí)維護(hù)河湖健康生命。

3.2 多措并舉落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)

河湖長制工作以屬地為主,經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入各級財(cái)政預(yù)算,通過整合資金、調(diào)整支出結(jié)構(gòu),加大河湖管理與保護(hù)投入,設(shè)立河湖長制資金專項(xiàng)賬戶或建立集中統(tǒng)一賬戶,專項(xiàng)用于河湖長制推行和河湖管護(hù)工作?？烧细鞑块T涉河湖項(xiàng)目資金和資源,統(tǒng)籌涉水各類工作經(jīng)費(fèi),推廣實(shí)施山水林田湖草系統(tǒng)治理和水岸人綜合治理的項(xiàng)目模式,作為河湖長制專項(xiàng)項(xiàng)目的支撐。探索建立河湖生態(tài)補(bǔ)償資金和生態(tài)處罰機(jī)制,用市場辦法、經(jīng)濟(jì)手段籌集資金,鼓勵(lì)社會(huì)資本共同參與河湖管護(hù)和建設(shè)。

3.3 進(jìn)一步嚴(yán)格水域岸線空間管控

以清理整治妨礙河道行洪突出問題為重點(diǎn),縱深推進(jìn)河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化[4]。強(qiáng)化規(guī)劃約束,嚴(yán)格審批監(jiān)管,加強(qiáng)日常管理,堅(jiān)決遏增量、清存量,指導(dǎo)督促違法違規(guī)涉河建設(shè)問題整改,確保水域岸線空間管控取得實(shí)效。

3.4 加大違法行為的執(zhí)法力度

整合職能科室與水政監(jiān)察人員,加快完善全員執(zhí)法機(jī)制,形成強(qiáng)大監(jiān)管合力。開展業(yè)務(wù)培訓(xùn),印制《水行政處罰自由裁量權(quán)參照標(biāo)準(zhǔn)》《水行政處罰文書制作指南》,提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平。統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)識(shí)服,配備執(zhí)法裝備,提高執(zhí)法的規(guī)范性。與公安、檢察機(jī)關(guān)合作,利用好公益訴訟機(jī)制,加大案件查處打擊力度,持續(xù)保持水行政執(zhí)法高壓態(tài)勢。

3.5 深入推動(dòng)幸福河湖建設(shè)

把創(chuàng)建健康河湖作為全面推行河湖長制的重要抓手和項(xiàng)目載體,持續(xù)推進(jìn)河湖健康評價(jià),對河湖生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行診斷評價(jià)、分類,為制定河湖有效保護(hù)和合理開發(fā)決策提供技術(shù)支撐。優(yōu)先選擇雅礱河、羊卓雍錯(cuò)等條件相對成熟的河湖開展幸福河湖創(chuàng)建試點(diǎn),通過試點(diǎn)工作逐步完善幸福河湖創(chuàng)建措施,建立幸福河湖創(chuàng)建的技術(shù)體系和保障規(guī)程。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌規(guī)劃分階段工作目標(biāo)和創(chuàng)建重點(diǎn),突出河湖生態(tài)功能建設(shè),通過各種綜合治理措施,穩(wěn)步改善提升境內(nèi)河湖健康狀況和面貌。

3.6 加快推進(jìn)智慧河湖建設(shè)

推進(jìn)河湖劃界成果、岸線功能分區(qū)、涉河建設(shè)項(xiàng)目等信息數(shù)據(jù)上圖工作[5]。利用傳統(tǒng)和信息化技術(shù)手段相結(jié)合的方法,完善河湖的水文、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全動(dòng)態(tài)監(jiān)測預(yù)警體系,暢通涉河湖各部門信息匯集、共享的渠道。用好衛(wèi)星遙感、航空遙感、無人機(jī)巡河等技術(shù)手段,加強(qiáng)河湖遙感解譯及成果應(yīng)用,推進(jìn)疑似問題智能識(shí)別、預(yù)警預(yù)判,對侵占河湖問題早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處置,提高河湖監(jiān)管的信息化、智能化水平。

3.7 完善考核指標(biāo),強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用

對縣(區(qū))以下基層部門的考核要立足河湖實(shí)際,建立科學(xué)合理、簡便易行的差異化考核指標(biāo)體系,根據(jù)不同區(qū)域的水情和治理水平實(shí)施差異化考核標(biāo)準(zhǔn)[6]。將定性評估和定量評價(jià)相結(jié)合,日常督查和年終考核相結(jié)合,要更加突出事權(quán)責(zé)任和平時(shí)工作落實(shí)情況?？己私Y(jié)果爭取納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核體系,作為干部選拔任用、獎(jiǎng)補(bǔ)資金安排、離任審計(jì)評價(jià)的重要依據(jù)。建立獎(jiǎng)懲制度,對優(yōu)秀河湖長、先進(jìn)單位進(jìn)行表彰,對考核結(jié)果較差的河湖長和單位要限期整改,直至追責(zé)問責(zé)。

4 結(jié) 語

河湖長制是一項(xiàng)長期性系統(tǒng)性的工作,6年來,山南市在全面強(qiáng)化河湖長制、嚴(yán)格水域岸線空間管控、加強(qiáng)河道采砂管理、深入推動(dòng)幸福美麗河湖建設(shè)等方面成績顯著,但仍需不斷完善保障機(jī)制,加大監(jiān)督和考核力度,持續(xù)提升質(zhì)效,努力讓高原碧水清流,建設(shè)人民滿意的幸福河湖。