關(guān)于湖北省退垸(田、漁)還湖政策機(jī)制方面的一些思考

常 達(dá) 袁修猛

(1.湖北省水利水電規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)院,湖北 武漢 430072;2.湖北省水利廳,湖北 武漢 430072)

湖北境內(nèi)湖泊星羅棋布,素有“千湖之省”的美譽(yù),且治湖歷史源遠(yuǎn)流長。新中國成立初期,湖北省水面面積100畝以上的湖泊有1332個(gè),水面面積8528.2km2。20世紀(jì)80年代,面積100畝以上的湖泊有843個(gè),水面面積2983.5km2。2012年,湖北省境內(nèi)100畝以上的湖泊755個(gè),水面面積2706.9km2,與新中國成立初期相比,面積萎縮了68.3%。

盡管湖泊圍墾對(duì)于當(dāng)時(shí)緩和人口增長速度超前于糧食增長速度所帶來的矛盾起到了重要作用,但由于對(duì)湖泊過度的開發(fā)使湖泊面積不斷縮小,甚至使一部分中、小湖泊消失,降低了湖泊的調(diào)蓄功能,破壞了區(qū)域蓄泄平衡和生態(tài)環(huán)境,致使?jié)城榧觿?、生態(tài)惡化。圍墾對(duì)湖北省湖泊防洪排澇的影響在2016年表現(xiàn)尤為突出,梅雨期間6次強(qiáng)降雨,全省755個(gè)湖泊中有105個(gè)最高水位超保證值,有438個(gè)最高水位超警戒值;五大湖泊中有4個(gè)超歷史最高水位。為應(yīng)對(duì)特大洪水,全省850余個(gè)湖泊圩垸中有215個(gè)進(jìn)行分洪調(diào)蓄,其中主動(dòng)分洪60個(gè),被動(dòng)分洪155個(gè)。分洪內(nèi)垸面積73.74萬畝,轉(zhuǎn)移人口25.8萬。

為改變以往防洪排澇所面臨的被動(dòng)局面,湖北省作出了“下決心退田還湖、退垸還湖、退漁還湖,統(tǒng)籌湖泊綜合治理和生態(tài)修復(fù),促進(jìn)綠色發(fā)展,服務(wù)生態(tài)長江建設(shè)”的決策部署。

近年來,國內(nèi)學(xué)者對(duì)于退垸(田、漁)還湖進(jìn)行了大量的實(shí)際工作和研究,范本迅[1]從國家投資與地方配套相結(jié)合、政府和社會(huì)資本合作的PPP模式、“三權(quán)”分置土地制度改革等多個(gè)方面對(duì)退田還湖移民安置進(jìn)行探討和研究,探索符合湖北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)要求的退田還湖移民安置模式;趙赟[2]通過對(duì)歷史上“退田還湖”進(jìn)程的分析,提出“退田還湖”不僅是政府行為,更是有關(guān)財(cái)政方面的決策,其成敗是由國家財(cái)政能力決定的,同時(shí),“疏浚整治”勢(shì)必相輔而行;毛德華等[3]運(yùn)用博弈論(Game Theory)方法,探索退田還湖所涉及的利益主體之間尤其是移民安置中的博弈關(guān)系,提出了需要從經(jīng)濟(jì)理性人的角度尋找博弈各方的行動(dòng)動(dòng)機(jī),并以此為依據(jù)制定退田還湖政策;熊鷹等[4]以洞庭湖區(qū)退田還湖的生態(tài)補(bǔ)償為例,初步探討了有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜齻€(gè)基本問題,即補(bǔ)償支付者和接受者、補(bǔ)償強(qiáng)度、補(bǔ)償渠道的問題;楊長梅等[5]針對(duì)防汛抗旱與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重壓力,從退漁還湖的必要性、可行性以及資金投入等方面,提出了句容市泗莊湖退漁還湖規(guī)劃設(shè)想,積極探索防汛抗旱與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新途徑。這些研究大都是對(duì)退垸還湖政策機(jī)制方面的探討,湖北省地處長江中游,近年來在退垸還湖工作中有一定的探索。針對(duì)湖北省湖泊現(xiàn)狀情況,本文在充分考慮省情的條件下,學(xué)習(xí)借鑒江蘇省多個(gè)試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn),結(jié)合湖北省自身實(shí)際情況,對(duì)推進(jìn)湖北省退垸還湖工作進(jìn)行政策機(jī)制方面作了一些思考,旨在為全省退垸(田、漁)還湖政策制定提供借鑒和參考。

1 江蘇省退垸還湖工作經(jīng)驗(yàn)

2000年,江蘇省境內(nèi)湖泊圍墾萎縮嚴(yán)重,湖泊面積已經(jīng)從原有的9000km2萎縮至6260km2,加之過度圍網(wǎng)養(yǎng)殖,湖區(qū)水質(zhì)急劇惡化,湖區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重,此后江蘇省十分重視退垸還湖工作,先后出臺(tái)條例建立規(guī)劃制度,并在江蘇省境內(nèi)的太湖、滆湖等湖泊開展實(shí)施退垸還湖工作,取得了很好的成效。江蘇省退垸還湖經(jīng)驗(yàn)總結(jié)見表1。

表1 江蘇省退垸還湖經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

2 思考與建議

2.1 退垸還湖的主要方式

退垸還湖是一項(xiàng)涉及面廣、投資規(guī)模較大的工作。江蘇省的經(jīng)驗(yàn)是,當(dāng)?shù)亟Y(jié)合城市新區(qū)的開發(fā)規(guī)劃,將退垸還湖后湖區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善轉(zhuǎn)化為新區(qū)的土地增值,從而解決資金問題。而湖北省的湖泊圩垸有些遠(yuǎn)離城區(qū),且經(jīng)過多年的發(fā)展,內(nèi)部生產(chǎn)發(fā)展較好,安置的難度較大。因此,建議湖北省退垸還湖的形式選擇以下兩種方式:

a.永久退垸。對(duì)于位置低洼、內(nèi)部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低、居民少、安置容易的圩垸,或者可以結(jié)合城市新區(qū)開發(fā),周邊土地開發(fā)價(jià)值較高,移民安置轉(zhuǎn)移較易的圩垸,將原有圩垸內(nèi)的居民全部遷出,生產(chǎn)全部轉(zhuǎn)移,圩垸與湖泊的水面連片,恢復(fù)為水面。

b.部分退垸。即“單退”,將圩垸內(nèi)的居民全部遷出,但保留生產(chǎn)設(shè)施,圩垸預(yù)留分洪口門或分洪閘,僅在汛期需要蓄滯洪的時(shí)候,自然進(jìn)水分洪,以滿足防洪要求[6]。該方法針對(duì)的是遠(yuǎn)離城區(qū),且經(jīng)過多年的發(fā)展,內(nèi)部生產(chǎn)發(fā)展較好、安置難度較大的圩垸。

2.2 明確退垸(田、漁)還湖的范圍

范圍的劃定是開展退垸(田、漁)還湖工作的重要依據(jù),而確定范圍需要考慮法規(guī)、洪澇災(zāi)情、湖泊調(diào)度、減輕工作等諸多因素。主要包括如下方面:

a.以批復(fù)的湖泊保護(hù)規(guī)劃中保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的圩垸為規(guī)劃范圍。根據(jù)2012年頒布的《湖北省湖泊保護(hù)條例》的規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)編制湖泊保護(hù)總體規(guī)劃,并報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！薄昂幢Ｗo(hù)區(qū)按照湖泊設(shè)計(jì)洪水位劃定,包括湖堤、湖泊水體、湖盆、湖洲、湖灘、湖心島嶼等。”“保護(hù)區(qū)內(nèi),禁止建設(shè)與防洪、改善水環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、航運(yùn)和道路等公共設(shè)施無關(guān)的建筑物、構(gòu)筑物?！薄昂匆呀?jīng)被圍墾或者筑壩攔汊的,應(yīng)當(dāng)按照湖泊保護(hù)規(guī)劃,逐步退田(圩)還湖?！?/p>

b.對(duì)有明顯調(diào)洪作用的湖泊,盡量恢復(fù)原有湖面。在2016年已破垸分洪調(diào)蓄湖泊內(nèi)垸(或湖泊),以及對(duì)湖泊防洪有明顯調(diào)蓄作用的湖泊內(nèi)垸(或湖泊),列入永久退垸(田、漁)還湖范圍。

c.符合湖泊調(diào)度規(guī)程、湖泊綜合治理規(guī)劃等要求的,盡量納入范圍。湖北省針對(duì)全省五大湖泊調(diào)度運(yùn)用頒布了《湖北省大型排澇泵站調(diào)度與主要湖泊控制運(yùn)用意見》(鄂政發(fā)〔2011〕74號(hào)),確定了相應(yīng)的分洪調(diào)蓄方案,因此,從防洪功能角度,盡量將需要參與分洪調(diào)蓄的圩垸等區(qū)域納入到退垸(田、漁)還湖范圍。

d.盡量少占基本農(nóng)田。對(duì)于2016年已破垸分洪調(diào)蓄且不涉及國家基本農(nóng)田的內(nèi)垸,現(xiàn)狀開發(fā)主要以魚塘為主,或土地性質(zhì)為國有土地的盡量列入永久退垸(田、漁)還湖范圍。

e.對(duì)于圩垸內(nèi)居民人口較少、房屋建筑物少、無大中型專項(xiàng)設(shè)施的內(nèi)垸,盡量列入永久退垸(田、漁)還湖范圍。

2.3 建立長效管理機(jī)制

湖北省在1998年后開展了平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)工作,但是由于沒有建立長效管理機(jī)制,依然存在退垸(田、漁)還湖工作未能持續(xù)推進(jìn)、部分退垸區(qū)生產(chǎn)發(fā)展過度、還湖區(qū)重新被圍墾等情況,結(jié)合河湖長制工作的推行,建議將退垸(田、漁)還湖工作納入到各個(gè)河湖長對(duì)湖泊的管理和保護(hù)工作中。在“一湖一策”方案編制中,將退垸還湖后的區(qū)域納入湖泊水域岸線保護(hù)的范圍,將新增退垸還湖面積、退垸還湖區(qū)的保護(hù)和管理等納入目標(biāo)清單、責(zé)任清單和措施清單,將湖泊被圍墾的內(nèi)容納入負(fù)面清單。通過這些措施,在政策機(jī)制方面建立長期有效的管控機(jī)制。

2.4 針對(duì)重點(diǎn)湖泊開展“一湖一規(guī)劃”

由于湖北省湖泊分布范圍廣泛,不同的湖泊在水系、形態(tài)、功能、定位、涉及的行政區(qū)劃方面都存在著較大的差異,而湖泊周圍分布的圍墾后的圩垸、魚塘等也千差萬別。因此,需要開展有針對(duì)性的“一湖一規(guī)劃”,對(duì)全省重要的湖泊開展專項(xiàng)退垸還湖規(guī)劃,構(gòu)建退垸還湖前后的地理信息圖,明確劃分范圍、功能區(qū)域和各項(xiàng)工作責(zé)任主體。

2.5 轉(zhuǎn)變湖泊開發(fā)利用的方式

退垸還湖一方面可恢復(fù)湖泊防洪調(diào)蓄的功能,另一方面能帶動(dòng)湖區(qū)生態(tài)的開發(fā),實(shí)現(xiàn)湖泊的保護(hù)和可持續(xù)利用。而圍墾后養(yǎng)殖、耕作的傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)開發(fā)方式忽視了生態(tài)環(huán)境的價(jià)值,因此需要轉(zhuǎn)變湖區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。對(duì)于處于城市規(guī)劃區(qū)的圩垸,可以利用退垸(田、漁)還湖帶來的濱湖環(huán)境改善,帶動(dòng)新區(qū)開發(fā)建設(shè);對(duì)于濕地條件優(yōu)越、具備一定的景觀價(jià)值的,可以帶動(dòng)濕地公園建設(shè),促進(jìn)旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展;對(duì)于單退圩垸,可以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),種植濕地經(jīng)濟(jì)作物,既維護(hù)了生態(tài)環(huán)境,又提升了經(jīng)濟(jì)效益。

3 結(jié) 語

本文以湖北省湖泊圍墾嚴(yán)重等現(xiàn)狀為基礎(chǔ),通過對(duì)江蘇省退垸還湖試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí),從經(jīng)濟(jì)性、實(shí)用性等方面出發(fā),提出了適用于湖北省退垸還湖工作的相關(guān)建議,對(duì)后續(xù)具體工作的實(shí)施,具有重要的指導(dǎo)意義。主要表現(xiàn)在以下方面:

a.退垸還湖工作從實(shí)際情況出發(fā),其體制的建立不僅要充分權(quán)衡利弊關(guān)系,在肯定其所具備的正面影響時(shí),還要考慮可能在蓄水防洪、水質(zhì)污染、物種多樣性等方面帶來的負(fù)面影響。

b.退垸還湖涉及諸多社會(huì)問題和民生問題,在保證湖泊治理效果達(dá)到預(yù)期的前提下,應(yīng)從經(jīng)濟(jì)性角度考慮治理區(qū)域的選取、相關(guān)居民的補(bǔ)償安置問題,保障體制規(guī)劃有序進(jìn)行。

c.退垸還湖后新湖岸的建設(shè),應(yīng)在不對(duì)水域生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響的前提下,充分考慮其社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益開展,使其達(dá)到最大化利用。

d.退垸還湖體制應(yīng)在水資源可持續(xù)利用、實(shí)現(xiàn)人水和諧的前提下進(jìn)行,在體制規(guī)劃中應(yīng)予以充分考慮。