我國(guó)寵物食品法律管理規(guī)范：以貓糧為核心研究

◆作者：高姝揚(yáng)

◆單位：廣西民族大學(xué)

現(xiàn)有的研究過(guò)多地把注意力放在寵物食品營(yíng)養(yǎng)成分的分析上，而常常忽略了作為保障寵物食品的法律法規(guī)存在缺陷，缺乏對(duì)于寵物食品安全監(jiān)管的關(guān)注。現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從我國(guó)寵物食品行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展與未來(lái)趨勢(shì)、寵物食品法規(guī)的全球化進(jìn)程和寵物食品的科學(xué)配比等方面對(duì)寵物食品展開(kāi)研究，從法的規(guī)制方面來(lái)進(jìn)行研究的文獻(xiàn)寥寥無(wú)幾。從寵物食品法規(guī)的全球化進(jìn)程看，不同國(guó)家間寵物食品法規(guī)具有一定的相似性，許多國(guó)家參照AAFCO（Association of American Feed Control Officials），即美國(guó)飼料管理協(xié)會(huì)制定的寵物食品法規(guī)，根據(jù)本國(guó)的具體情況修改后出臺(tái)本國(guó)的寵物食品法規(guī)，但這類(lèi)研究并未對(duì)我國(guó)寵物食品法規(guī)的制定、實(shí)施進(jìn)行相關(guān)的研究。在現(xiàn)有的關(guān)于寵物食品法規(guī)的研究中，主要有王金全創(chuàng)作的《寵物食品法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)》，在其中介紹了我國(guó)寵物食品領(lǐng)域的法規(guī)和美國(guó)以及歐盟的寵物食品標(biāo)準(zhǔn)，但并未對(duì)寵物食品的安全性、健康性進(jìn)行更為深入的研究（王金全，2019）。綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)只是很粗淺地涉及關(guān)于寵物食品安全的監(jiān)管問(wèn)題，但并未涉及實(shí)證方面的問(wèn)題，由此可見(jiàn)對(duì)于規(guī)制寵物食品領(lǐng)域的法律理論研究以及運(yùn)用到具體實(shí)踐中仍任重道遠(yuǎn)。

1 寵物食品管理制度現(xiàn)狀與問(wèn)題

在信元發(fā)育寶貓糧事件中，全國(guó)各地近百只寵物貓因食用該貓糧后死亡，這無(wú)疑敲響了貓糧的安全警鐘，寵物貓因貓糧而死亡給寵物主帶來(lái)的不僅有經(jīng)濟(jì)上的損失，還有精神上的傷害。從深層次來(lái)看，我國(guó)在寵物食品領(lǐng)域存在著突出的矛盾，即我國(guó)對(duì)貓糧的監(jiān)管已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前人民群眾對(duì)貓糧安全性更高的要求之間的矛盾和對(duì)貓糧的管理體制不能適應(yīng)越來(lái)越龐大、精細(xì)化的市場(chǎng)發(fā)展之間的矛盾。而這兩大矛盾是多種問(wèn)題聚合演化而成的，經(jīng)過(guò)分析，主要有兩個(gè)方面的問(wèn)題。

1.1 立法不足

隨著我國(guó)寵物市場(chǎng)的逐漸拓展，我國(guó)寵物食品行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)代，國(guó)務(wù)院和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也相繼出臺(tái)與寵物食品領(lǐng)域有關(guān)的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)范性文件，但因?yàn)榉捎兄焐臏笮?，目前我?guó)法規(guī)、規(guī)章在寵物食品領(lǐng)域還未起到有效的規(guī)范作用。一方面當(dāng)前我國(guó)規(guī)制寵物食品的法律法規(guī)仍歸屬于飼料這一類(lèi)別，并沒(méi)有單列寵物食品這一法律部門(mén)，另一方面我國(guó)用來(lái)規(guī)范寵物食品的法的位階較低，效力較低，強(qiáng)制力較弱，因此在新時(shí)代寵物食品行業(yè)快速發(fā)展的情況下，需要更為適合的法律制度來(lái)保障寵物食品行業(yè)更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化。目前我國(guó)用于規(guī)制寵物食品的法規(guī)主要有國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《寵物飼料管理辦法》《寵物飼料生產(chǎn)企業(yè)許可條件》《寵物飼料標(biāo)簽規(guī)定》《寵物飼料衛(wèi)生規(guī)定》等規(guī)范性文件（如表1），除此之外還有一些其他領(lǐng)域的法律法規(guī)涉及寵物食品。但是，單從國(guó)內(nèi)法規(guī)現(xiàn)狀就可以看出在此領(lǐng)域法律位階最高的是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》，其他為部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件，法律效力較低，相關(guān)的規(guī)定也比較雜亂，缺乏體系性與統(tǒng)一性。

表1 我國(guó)寵物食品法規(guī)文件體系

1.2 標(biāo)準(zhǔn)較低

我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)寵物貓糧的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)全稱(chēng)為《全價(jià)寵物食品貓糧》， 標(biāo)準(zhǔn)號(hào)為 GB/T 31217-2014，此標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)而非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)我國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條第三款的規(guī)定《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》第2 條第3 款：強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。國(guó)家鼓勵(lì)采用推薦性標(biāo)準(zhǔn)，表明我國(guó)《全價(jià)寵物食品貓糧》這一國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并不具有強(qiáng)制性，這無(wú)疑是給貓糧生產(chǎn)者留了一個(gè)生產(chǎn)的缺口，而我國(guó)貓糧國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)于營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)在總體上都不及美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)和歐盟標(biāo)準(zhǔn)，還有進(jìn)步空間。

1.2.1 營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)及分類(lèi)分析

我國(guó)在寵物食品標(biāo)準(zhǔn)原料方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求總體上較美國(guó)飼料管理協(xié)會(huì)犬貓營(yíng)養(yǎng)需要標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)）和FEDIAF（The European Pet Food Industry）即歐盟飼料行業(yè)協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)歐盟標(biāo)準(zhǔn)）的低（例如對(duì)于貓糧中粗蛋白的含量要求就有所區(qū)別，具體見(jiàn)表2），從對(duì)于貓糧營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的細(xì)化要求來(lái)看，美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)和歐盟標(biāo)準(zhǔn)更為精細(xì)化。在我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中，僅標(biāo)注了粗蛋白等8 類(lèi)物質(zhì)的最低營(yíng)養(yǎng)需求（參見(jiàn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 31217-2014）；而在美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)中，還標(biāo)注了13 類(lèi)礦物質(zhì)和15 類(lèi)維生素及其他最低營(yíng)養(yǎng)要求；在歐盟標(biāo)準(zhǔn)中，詳盡地把全價(jià)貓糧中每100 克干物質(zhì)的營(yíng)養(yǎng)水平（DM）、每1000 大卡可代謝能量的推薦營(yíng)養(yǎng)水平以及每MJ 單位中代謝能量（ME）的推薦營(yíng)養(yǎng)水平進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，分類(lèi)清晰、指標(biāo)全面。另外，除基礎(chǔ)營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)外，還在每100 克干物質(zhì)表格中標(biāo)注了7 類(lèi)礦物質(zhì)、7類(lèi)微量元素和13 類(lèi)維生素，并且進(jìn)一步區(qū)分了不同體況、不同時(shí)期寵物貓的最低營(yíng)養(yǎng)需求，如把成貓分類(lèi)為活動(dòng)量偏低的室內(nèi)貓、最佳體況和瘦體況的貓，根據(jù)不同的情形制定出不同的含量要求。在限值方面，歐盟標(biāo)準(zhǔn)還制定了最大的限值，但是我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，因此相較于美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)和歐盟標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)尚有很大的提升空間。

表2 三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中貓糧的粗蛋白含量對(duì)比

1.2.2 衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)

在寵物食品的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)上，美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)提出了人類(lèi)級(jí)寵物食品的概念，并對(duì)人類(lèi)級(jí)寵物食品提出以下具體要求：①人類(lèi)級(jí)寵物食品是“食品”，因此必須遵守所有美國(guó)聯(lián)邦食品安全法律。②所有成分和補(bǔ)充劑都是人類(lèi)食用的。③按照與人類(lèi)食品相同的安全標(biāo)準(zhǔn)制造。④專(zhuān)為寵物食用而配制，但遵守與人類(lèi)食品完全相同的食品安全法律（SUSAN THIXTON，2020）?？梢?jiàn)美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)把寵物食品的安全性與人類(lèi)食品安全性提升到同一水平，對(duì)于寵物食品的安全性重視程度之高。然而在我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)于寵物食品的衛(wèi)生要求仍停留在非常基礎(chǔ)的水平，在貓糧衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)中僅有9 項(xiàng)與衛(wèi)生相關(guān)的限制（參看國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 31217-2014）。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)貓糧顯然不能適應(yīng)寵物食品行業(yè)的不斷發(fā)展，不適合當(dāng)前貓糧食品的質(zhì)量安全要求，不能滿足人們的迫切需求。

2 對(duì)完善寵物食品監(jiān)管體系的建議

2.1 完善立法

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，要求規(guī)制寵物食品的法律法規(guī)緊跟時(shí)代的步伐，把寵物食品這一法律關(guān)系的客體單列出來(lái)并出臺(tái)更高位階的法律加以規(guī)制，是完善寵物食品領(lǐng)域立法的重要途徑。因此可以由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定寵物食品領(lǐng)域統(tǒng)一的法律，將寵物食品領(lǐng)域法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件加以整合、理順條理，這將有利于促進(jìn)寵物食品方面兩大矛盾的解決，也將在寵物食品的規(guī)制方面產(chǎn)生前所未有的重大影響，是促進(jìn)我國(guó)法律制度的完善，推進(jìn)全面依法治國(guó)偉大目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的加速器（張林萍，2022）。

《歐洲保護(hù)寵物動(dòng)物公約》中從寵物動(dòng)物的購(gòu)買(mǎi)和轉(zhuǎn)讓?zhuān)庥^的改變，照管，訓(xùn)練、競(jìng)技、展覽和表演，寵物動(dòng)物的免疫和醫(yī)療，寵物動(dòng)物福利的知識(shí)普及和教育等九個(gè)方面對(duì)寵物動(dòng)物的保護(hù)制定規(guī)則，除此之外，歐洲工業(yè)協(xié)會(huì)還鼓勵(lì)盡可能多的學(xué)校將有關(guān)負(fù)責(zé)任的寵物飼養(yǎng)的信息納入其教學(xué)中，以改善全球動(dòng)物健康。但反觀我國(guó)的立法情況，可以見(jiàn)之，我國(guó)在寵物領(lǐng)域的立法還非常不健全，對(duì)于寵物的保護(hù)并沒(méi)有很全面，但完善立法不能一蹴而就、一勞永逸，可以以寵物食品這樣基礎(chǔ)的領(lǐng)域立法為起點(diǎn)，充分結(jié)合我國(guó)寵物行業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況，根據(jù)輕重緩急，逐步完善，回應(yīng)人民的迫切需求。上文中已經(jīng)提到目前我國(guó)在寵物食品領(lǐng)域最高位階的法是國(guó)務(wù)院制定的《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》，此條例是規(guī)范整個(gè)飼料的法，在規(guī)范上顯得太過(guò)籠統(tǒng)，并沒(méi)有考慮到寵物食品的特殊性。將寵物食品領(lǐng)域的法律法規(guī)納入立法計(jì)劃，并將《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《寵物飼料管理辦法》《寵物飼料生產(chǎn)企業(yè)許可條件》《寵物飼料標(biāo)簽規(guī)定》《寵物飼料衛(wèi)生規(guī)定》等法律法規(guī)梳理、整合起來(lái)，細(xì)化企業(yè)責(zé)任，適當(dāng)加重企業(yè)的違法成本，制定具體的處罰實(shí)施細(xì)則，出臺(tái)我國(guó)的《寵物食品法》，以良法促善治，在寵物食品領(lǐng)域制定更高法律位階的法，微觀上不僅可以在實(shí)踐中起到指引人們更好地遵守法律，還可以發(fā)揮法的教育、預(yù)防、評(píng)價(jià)作用，進(jìn)一步規(guī)范寵物食品法律關(guān)系的主體，做出合法的行為。宏觀上意味著在國(guó)家層面對(duì)寵物行業(yè)的重視程度的提升，使得對(duì)于寵物食品的監(jiān)管更系統(tǒng)、更全面、更規(guī)范，減少寵物食品的行業(yè)亂象，建設(shè)更規(guī)范的寵物食品市場(chǎng)，有更強(qiáng)大的底氣走出國(guó)門(mén)，在國(guó)際市場(chǎng)占有一席之地。

2.2 提升標(biāo)準(zhǔn)

一個(gè)行業(yè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該行業(yè)的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。時(shí)代在不斷變化，科學(xué)技術(shù)也日新月異，制定強(qiáng)制性、高水平的寵物食品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是符合保障寵物身體健康要求、也是符合時(shí)代和國(guó)家建設(shè)要求的。在合理營(yíng)養(yǎng)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中具體項(xiàng)目的精細(xì)化，與時(shí)俱進(jìn)的同時(shí)，也需結(jié)合我國(guó)寵物貓的實(shí)際情況，研究出不同的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)用量的科學(xué)使用范圍。

提高寵物食品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)既需要向內(nèi)吸收國(guó)內(nèi)具有犬貓營(yíng)養(yǎng)、生物技術(shù)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)的專(zhuān)家學(xué)者，也需向外吸收外國(guó)優(yōu)秀研究成果和標(biāo)準(zhǔn)的制定。不斷提高開(kāi)放性，積極對(duì)接國(guó)際先進(jìn)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升我國(guó)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，打造質(zhì)量強(qiáng)國(guó)，在如此重要的寵物食品行業(yè)也不例外（新華網(wǎng)，2023）。提升國(guó)產(chǎn)寵物食品品質(zhì)，打造寵物食品產(chǎn)品生產(chǎn)、銷(xiāo)售全鏈條有安全保障，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范，更是底線，因?yàn)閲?guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量至關(guān)重要，良好且適合發(fā)展需求的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)會(huì)極大地改善整個(gè)行業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量。從不斷提升改進(jìn)寵物食品行業(yè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，分配合適的生產(chǎn)要素，一定能生產(chǎn)出高品質(zhì)的寵物食品，轉(zhuǎn)變目前國(guó)產(chǎn)寵物食品的消極之勢(shì)，打造質(zhì)量強(qiáng)國(guó)品牌，提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)（新華網(wǎng)，2021）。

《歐洲保護(hù)寵物動(dòng)物公約》中規(guī)定，任何人不得給寵物動(dòng)物造成不必要的疼痛、痛苦或困擾是動(dòng)物福利的基本原則之一。寵物食品安全與寵物的生命健康休戚相關(guān)，提高寵物食品安全性至關(guān)重要，一方面這與《陸生動(dòng)物衛(wèi)生法典》中規(guī)定的動(dòng)物福利之享受不受饑渴的自由，保證提供動(dòng)物保持良好健康和精力所需要的食物和飲水相符，寵物也擁有享受安全健康食品的權(quán)利，另一方面，寵物陪伴著寵物主，是很多寵物主的“家人”，是心靈上的寄托，因此保護(hù)寵物在根本上也是在保護(hù)人類(lèi)。國(guó)家加強(qiáng)寵物食品的監(jiān)管，將寵物食品原料管理、加工以及銷(xiāo)售等多個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管到位，對(duì)提高寵物食品的品質(zhì)，從根源上保障寵物食品安全，助力整個(gè)寵物食品行業(yè)健康發(fā)展，這對(duì)保障寵物的身體健康和寵物主的身心健康都具有重要的意義。應(yīng)在全社會(huì)提高大眾對(duì)于寵物食品的安全意識(shí)，保障寵物作為動(dòng)物的權(quán)利，切實(shí)回應(yīng)人民群眾對(duì)于美好生活的需求。