新時(shí)代社會(huì)救助多元主體協(xié)同機(jī)制研究

[ 摘要 ]

多元主體參與社會(huì)救助是我國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕的一條重要經(jīng)驗(yàn)。浙江省在社會(huì)救助方面一直走在全國(guó)前列，這與浙江省在不同時(shí)期都重視農(nóng)村黨建工作有著密不可分的關(guān)系。經(jīng)實(shí)證檢驗(yàn)得出政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多方力量需積極參與社會(huì)救助，為社會(huì)救助提供內(nèi)生性動(dòng)力。通過(guò)完善各多元主體在社會(huì)救助中的作用，構(gòu)建新型合作關(guān)系，整合救助資源等措施來(lái)提升社會(huì)救助的效能。

[ 關(guān)鍵詞 ]

社會(huì)救助;多元主體;協(xié)同機(jī)制

中圖分類號(hào)：C91

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.05.015

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將改善民生、推進(jìn)共同富裕作為全黨的重要工作，提升社會(huì)救助就是其中的重要一環(huán)。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，發(fā)展成果由人民共享，并在“十四五”規(guī)劃中提出，要健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。要實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，健全防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制?？梢?jiàn)，進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，伴隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和改革開(kāi)放深入，以及新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，社會(huì)結(jié)構(gòu)將發(fā)生新的變化，人民對(duì)美好生活的向往和追求決定了社會(huì)救助體系建設(shè)要更加積極主動(dòng)、精準(zhǔn)高效，更有溫情溫度。

1 社會(huì)救助與多元協(xié)同理論

1.1 社會(huì)救助的基本內(nèi)涵及特征

社會(huì)救助是“國(guó)家與社會(huì)面向由貧困人口與不幸者組成的社會(huì)弱勢(shì)群體，提供物質(zhì)救濟(jì)和扶助的一種生活保障政策”。在國(guó)家社會(huì)保障體系中，社會(huì)救助一直發(fā)揮著重要作用，是從實(shí)現(xiàn)全面脫貧到實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要手段，是對(duì)于無(wú)法維持生活的社會(huì)成員給予救助，以保障其最低生活水平的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，也是每一位社會(huì)成員能夠享受的最基本的權(quán)益。在維護(hù)社會(huì)秩序、保障社會(huì)和諧中，社會(huì)救助發(fā)揮著重要作用。社會(huì)救助形式包括城市居民最低生活保障、農(nóng)村特困居民最低生活保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的臨時(shí)生活救助等。

當(dāng)前，社會(huì)救助工作本身具有顯著特征，一是受眾廣泛。十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)期，我們的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)共同富裕，這也是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)激發(fā)廣大人民群眾的創(chuàng)造力，引導(dǎo)人民依靠自己的雙手來(lái)創(chuàng)造財(cái)富，為此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)低保人口的精準(zhǔn)幫扶，必須充分調(diào)動(dòng)低保人口的積極性，鼓勵(lì)他們?nèi)?chuàng)造財(cái)富，使低保人口能夠平等地享有發(fā)展機(jī)會(huì)和成果，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。二是籌劃科學(xué)。社會(huì)救助工作不是簡(jiǎn)單地發(fā)放救助金，而是要持續(xù)關(guān)注困難群眾的強(qiáng)烈意愿。但是，在具體實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)救助工作也存在明顯的問(wèn)題，為了取得短期成效，相關(guān)部門往往會(huì)采取一些粗放式的救助方式，比如直接給予現(xiàn)金保障，不利于調(diào)動(dòng)困難群眾的積極性，整個(gè)救助項(xiàng)目針對(duì)性不強(qiáng)，低保容易返貧。對(duì)于相關(guān)部門來(lái)說(shuō)，為了真正實(shí)現(xiàn)共同富裕，提高救助項(xiàng)目的質(zhì)量勢(shì)在必行。過(guò)去在救助方式、救助理念上的錯(cuò)誤在新的歷史時(shí)期里必須加以糾正。和其他工作一樣，社會(huì)救助也要因人而異、因地制宜，要從困難戶的實(shí)際出發(fā)，從當(dāng)?shù)氐木唧w實(shí)際出發(fā)，不斷探索科學(xué)方法，具體來(lái)說(shuō)，要加強(qiáng)立法，制定行之有效的社會(huì)救助機(jī)制，真正做到科學(xué)有效地推進(jìn)社會(huì)救助工作。三是方式創(chuàng)新。以創(chuàng)新為主旨，社會(huì)救助要講科學(xué)，講創(chuàng)新，深入分析在不同地區(qū)造成困難的種種原因，充分分析各要素在救助過(guò)程中的作用。

1.2 社會(huì)救助制度的歷史發(fā)展

1999年10月開(kāi)始，國(guó)務(wù)院頒布施行了《城市居民最低生活保障條例》，規(guī)范了城市居民最低生活保障制度，將城市居民最低生活保障制度納入法制化發(fā)展軌道。2002年7月，首先在城市低保實(shí)施過(guò)程中落實(shí)最低生活保障。到了2007年，國(guó)家建立農(nóng)村最低生活保障制度，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民的最低生活保障。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》，要求確保2014年底前全面實(shí)施臨時(shí)救助制度。同年，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)救助暫行辦法》，提出了“8+1”的社會(huì)救助制度體系，這一社會(huì)救助體系從制度上滿足了困難人群的基本生活需要，也明確了我國(guó)社會(huì)救助致力于提升困難人群提高生活質(zhì)量的發(fā)展方向。

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”人民美好生活新需要對(duì)社會(huì)救助提出了新要求。新時(shí)代的社會(huì)救助要求不斷提高救助能力，擴(kuò)大救助范圍。隨著絕對(duì)貧困的消除，相對(duì)貧困的問(wèn)題成為當(dāng)前社會(huì)救助領(lǐng)域的主要問(wèn)題。在全面小康社會(huì)時(shí)期，相對(duì)貧困逐漸成為城鄉(xiāng)貧困治理的重點(diǎn)。在改革推進(jìn)過(guò)程中，針對(duì)部分政策外困難群眾存在無(wú)法得到有效救助的問(wèn)題，探索“物質(zhì)+服務(wù)”的救助方式，梳理建立“延伸幫扶清單”，整合各部門政策外還需幫扶的項(xiàng)目，由社會(huì)組織跟進(jìn)，參與協(xié)同幫扶，實(shí)現(xiàn)救助政策享受最大化。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“新的征程上，著力解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題和人民群眾急難愁盼問(wèn)題，推動(dòng)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”，“政府不能什么都包，重點(diǎn)是加強(qiáng)基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生保障建設(shè)”。2020年8月，《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）又增加多個(gè)專項(xiàng)類社會(huì)救助和急難類社會(huì)救助內(nèi)容，為新時(shí)期做好社會(huì)救助工作，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕指明了方向。

《意見(jiàn)》中既有腳踏實(shí)地完成近期目標(biāo)的行動(dòng)，也有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的思路和方向，設(shè)置了我國(guó)近期和遠(yuǎn)期的改革目標(biāo)。中國(guó)要實(shí)現(xiàn)符合社會(huì)主義現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)要求的社會(huì)救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，讓改革的發(fā)展成果全面覆蓋廣大人民，特別是處于基本保障水平之下的困難人群。

1.3 社會(huì)救助多元協(xié)同理論

多元主體參與社會(huì)救助不僅僅要實(shí)現(xiàn)多個(gè)主體參與到其中，更要有科學(xué)的理論指導(dǎo)。多元協(xié)同理論強(qiáng)調(diào)主體來(lái)源的多元性，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、家庭都是協(xié)同治理環(huán)節(jié)的重要組成部分。就社會(huì)救助而言，這項(xiàng)工作必須由多方共同參與才能起到作用。在具體運(yùn)用時(shí)又要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。從社會(huì)救助的發(fā)展中，我們可以看出多元化發(fā)展，多元主體參與是發(fā)展的必然，多元主體之前需要達(dá)到一個(gè)平衡。在過(guò)去，政府是社會(huì)救助服務(wù)和管理的直接來(lái)源，在社會(huì)救助過(guò)程中承擔(dān)著大部分責(zé)任。在某些地區(qū)，救助需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了政府所能提供的基本保障。一味地托政府的權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助，過(guò)度依靠政府力量，弱化了企業(yè)、社會(huì)組織在社會(huì)救助中的角色，這樣一種形式是注定不能長(zhǎng)久的。社會(huì)救助需要社會(huì)層面進(jìn)行共建共治共享的建設(shè)探索。

經(jīng)過(guò)多年的探索，我們已經(jīng)明確多方社會(huì)力量參與社會(huì)救助的重要性，但是在具體實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，社會(huì)力量的參與程度還是不夠的。因此，在現(xiàn)階段，在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，必須積極調(diào)動(dòng)多方主體參與，整合多方救助資源，強(qiáng)化除政府之外的其他主體作用，在行動(dòng)當(dāng)中不斷完善我國(guó)社會(huì)救助綜合體系。

近年來(lái)，理論界對(duì)社會(huì)救助工作的體制機(jī)制建設(shè)也進(jìn)行了積極探索。特別是關(guān)于多元主體參與社會(huì)救助制度方面的研究，學(xué)界已經(jīng)形成了豐富的理論成果，如葛曉梅在《社會(huì)救助多元化助力精準(zhǔn)扶貧淺議》一文中提出社會(huì)救助工作人員要盡快轉(zhuǎn)變自己在社會(huì)救助中的角色，社會(huì)救助工作人員往往由政府工作人員擔(dān)任，在工作當(dāng)中以管理者的身份出現(xiàn)，主要是在一定層面上對(duì)社會(huì)救助工作進(jìn)行管理。但社會(huì)救助要求是為困難群眾提供行之有效的服務(wù)及服務(wù)產(chǎn)品。因此，救助工作人員在處理困難群眾問(wèn)題過(guò)程中必須承擔(dān)自己的職責(zé)，轉(zhuǎn)變管理者身份，做群眾的服務(wù)者。在具體社會(huì)救助工作中，葛教授還認(rèn)為，政府的社會(huì)救助服務(wù)的供給是有限的，其所能提供的救助服務(wù)是無(wú)法完全滿足困難群眾 需求的。政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人只有形成合力，共同承擔(dān)責(zé)任，社會(huì)救助工作才能取得長(zhǎng)足的進(jìn)步。關(guān)于多元主體參與社會(huì)救助方面的研究，何閣在《社會(huì)組織參與社會(huì)救助的模式與路徑選擇》中認(rèn)為社會(huì)組織在參與社會(huì)救助過(guò)程中極具重要性。他特別指出福利多元主義和協(xié)同治理理論的發(fā)展，社會(huì)多元主體參與社會(huì)治理成為共識(shí)。在社會(huì)救助中，其他社會(huì)力量逐漸展現(xiàn)出巨大的活力，政府大力支持多方社會(huì)力量共同解決社會(huì)救助的難點(diǎn)，隨著政府和市場(chǎng)的不斷發(fā)展，社會(huì)組織作為補(bǔ)充，在社會(huì)救助過(guò)程中有獨(dú)特的作用。同時(shí)，他將不同的社會(huì)救助服務(wù)進(jìn)行組合，劃分出三種社會(huì)救助服務(wù)模式：政府全負(fù)責(zé)模式、社會(huì)組織全負(fù)責(zé)模式以及政府社會(huì)協(xié)作模式。這三種救助模式各具特點(diǎn)，多元混合的協(xié)作模式在理論和實(shí)踐過(guò)程中也展現(xiàn)出獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

2 十八大以來(lái)浙江省社會(huì)救助的發(fā)展

在2011年中央扶貧開(kāi)發(fā)會(huì)議上，決定將農(nóng)民人均純收入2 300元作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，比2009年1 196元的標(biāo)準(zhǔn)提高了92 %，相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)民人均收入的39 %。根據(jù)這一原則，2012年浙江省在此基礎(chǔ)上將地方扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到4 600元，這是浙江本省農(nóng)民人均收入的40 %。經(jīng)過(guò)3年的努力之后，浙江省在2015年率先宣布全面消除了貧困現(xiàn)象。隨后，浙江省在國(guó)內(nèi)也率先建立了“低保邊緣戶”制度，進(jìn)一步擴(kuò)大了低保的覆蓋范圍。同時(shí)，浙江省在建立覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系方面也率先進(jìn)行了一些探索。比如，在低保發(fā)放上，盡管低保金發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)是由各地實(shí)際地生活水平?jīng)Q定的，但是在浙江，各市發(fā)放的低保金的水平能夠基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一致。從全國(guó)范圍來(lái)看，浙江省的一些市設(shè)立的低保金水平也是比較高的，在全國(guó)各省份中處于前列，隨著低保項(xiàng)目的發(fā)展，浙江省社會(huì)救助的重點(diǎn)向低保群體擴(kuò)展。

目前，低保群體的救助機(jī)制已經(jīng)趨于完善，浙江省現(xiàn)階段社會(huì)救助的重點(diǎn)逐漸從低保群體轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S困難群體，除了考慮最基本的收入標(biāo)準(zhǔn)之外，教育、醫(yī)療、家庭關(guān)系等共同組成了綜合因素。主要表現(xiàn)為因病返貧或家庭原因而造成困難。在浙江的實(shí)踐中，我們可以看見(jiàn)動(dòng)員多方力量參與社會(huì)救助是當(dāng)前社會(huì)救助發(fā)展的一大方向。在建設(shè)大救助體系的過(guò)程中，浙江省將社會(huì)救助體系由“8+1”拓展為“1+8+X”，其中X即多元社會(huì)力量的參與。在大救助平臺(tái)的運(yùn)作過(guò)程中，既有信息技術(shù)的綜合性運(yùn)用，又有基層工作人員的深度參與，兩者缺一不可，從省級(jí)層面來(lái)看，已經(jīng)建立了省市縣鄉(xiāng)村無(wú)極聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在信息核查中，通過(guò)大救助平臺(tái)，基層工作人員能在第一時(shí)間掌握困難群眾的需求，在接到系統(tǒng)反饋后，工作人員聯(lián)系群眾進(jìn)行入戶調(diào)查和訪問(wèn)，在線下強(qiáng)化民政、醫(yī)保、教育等相關(guān)部門的對(duì)接，提出相應(yīng)的救助方案，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同和多元救助。企業(yè)、社會(huì)組織和一些社工團(tuán)體實(shí)際上成為社會(huì)救助服務(wù)的主要來(lái)源，政府主要起到總體協(xié)調(diào)的作用，為困難群眾提供相對(duì)應(yīng)的救助服務(wù)，充分調(diào)動(dòng)困難群眾積極性，變“輸血”為“造血”，豐富了社會(huì)救助的渠道和形式。

作為共同富裕示范區(qū)，近年來(lái)浙江省在社會(huì)救助上不斷創(chuàng)新，浙江各地進(jìn)行了一些積極的探索，這些探索為我們現(xiàn)階段進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶提供了一些思考。從2015年開(kāi)始，浙江省政府就鼓勵(lì)支持省內(nèi)各市縣可以根據(jù)自身現(xiàn)實(shí)情況在幫扶政策、救助方式方面進(jìn)行創(chuàng)新。比如，2019年，浙江省政府與地方政府以及一些頭部企業(yè)合作，共同開(kāi)發(fā)建設(shè)“大救助體系”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)系統(tǒng)。在大救助平臺(tái)上，民政部門能夠?qū)崟r(shí)掌握一手?jǐn)?shù)據(jù)，對(duì)困難戶返貧原因進(jìn)行分析和評(píng)估，真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶。2021年2月18日，浙江省委召開(kāi)全省數(shù)字化改革大會(huì)，全面部署我省數(shù)字化改革工作。數(shù)字化改革的內(nèi)容涉及政府、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法治、黨政機(jī)關(guān)一體化等主要內(nèi)容，根據(jù)《浙江省推進(jìn)數(shù)字化改革總體方案》，初步建成一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，5個(gè)綜合應(yīng)用實(shí)現(xiàn)功能全上線，省市縣全貫通。數(shù)字化改革是之前“最多跑一次”改革和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上的迭代深化。浙江進(jìn)行的數(shù)字化改革，特別是數(shù)字社會(huì)的平臺(tái)搭建，由省委省政府統(tǒng)一籌劃，現(xiàn)實(shí)上彌補(bǔ)了救助系統(tǒng)功能上的不足。數(shù)字化改革鼓勵(lì)各部門根據(jù)各自特點(diǎn)積極作為，主動(dòng)創(chuàng)新，給予了地方黨政機(jī)關(guān)相當(dāng)高的自由度。在這一背景下，縣市區(qū)更應(yīng)該把握機(jī)會(huì)，制定統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，進(jìn)一步打通部門之間的信息交流障礙，實(shí)現(xiàn)救助信息資源的真正共享。通過(guò)數(shù)字化手段，政府能夠精準(zhǔn)地了解困難群體的實(shí)際需求，使政府對(duì)困難群體的綜合分析成為可能。在大數(shù)據(jù)化改革背景下，社會(huì)救助通過(guò)各方部門大量數(shù)據(jù)比對(duì)和挖掘，精準(zhǔn)化處理社會(huì)救助的基礎(chǔ)信息，選擇最確切的幫扶措施手段。也有利于相關(guān)部門把握低保、低邊人口的真實(shí)情況、了解各類社會(huì)資源的來(lái)龍去脈以及救助項(xiàng)目的幫扶成效等。完善退出機(jī)制，使符合要求的可以逐步退出救助項(xiàng)目，減少對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)。

3 S縣聯(lián)合幫扶中心的實(shí)踐探索

2020年4月，為響應(yīng)浙江大救助體系建設(shè)，S縣開(kāi)始籌備建立全省首個(gè)民生保障服務(wù)中心，同年8月，縣聯(lián)合幫扶中心正式掛牌運(yùn)行，民政、教育、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、殘聯(lián)、慈善、醫(yī)保等十多個(gè)部門入駐窗口，引導(dǎo)50多家社會(huì)組織，整合各領(lǐng)域資源，開(kāi)展聯(lián)合救助，受理最低生活保障、特困供養(yǎng)、醫(yī)療、臨時(shí)、教育、就業(yè)等8+X救助事項(xiàng)。在“助共體”改革過(guò)程中，逐漸形成了以聯(lián)合幫扶中心為樞紐，以精準(zhǔn)為民服務(wù)系統(tǒng)為支撐，“縣-鄉(xiāng)-村”三級(jí)互動(dòng)、線上線下聯(lián)動(dòng)、部門橫向互動(dòng)的幫扶體系。s縣聯(lián)合幫扶中心自成立以來(lái)，按照總體規(guī)劃，目前已形成較為規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制，且取得了十分突出的成果。

整體智治理念是運(yùn)用系統(tǒng)觀念、系統(tǒng)方法和數(shù)字化手段，推進(jìn)治理全方位、系統(tǒng)性、重塑性改革。S縣以“整體智治”的理念，以縣共同富裕促進(jìn)中心為樞紐，推進(jìn)“助共體”改革，打造長(zhǎng)三角精準(zhǔn)幫扶標(biāo)桿區(qū)，通過(guò)數(shù)字引領(lǐng)、陣地支撐、協(xié)同運(yùn)作實(shí)現(xiàn)流程再造、系統(tǒng)重塑，構(gòu)建成“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”的精準(zhǔn)幫扶體系。

3.1 開(kāi)發(fā)推行“救助碼”，實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)授權(quán)“指尖辦”

在全縣域推廣應(yīng)用“救助碼”，群眾通過(guò)手機(jī)自助掃碼，填報(bào)姓名、住址、身份證號(hào)碼、聯(lián)系方式以及幫扶需求等，隨時(shí)隨地遞交申請(qǐng)救助。在全縣所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全覆蓋配備了民政助理員，整合駐村干部、黨員干部、網(wǎng)格員等力量，通過(guò)日常走訪了解、現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)轄區(qū)居民困難情況等，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)有救助需求的家庭，協(xié)助困難群眾代辦掃碼申請(qǐng)，讓困難群眾申請(qǐng)“零次跑”。申請(qǐng)人在完成在線填表申請(qǐng)后，會(huì)進(jìn)入“幸福簽”模塊，形成“家庭碼”，家庭成員和贍（撫）養(yǎng)人通過(guò)掃描“家庭碼”進(jìn)行電子簽名完成授權(quán)，生成浙江省困難群眾救助“一件事”電子版申請(qǐng)表，將申請(qǐng)對(duì)象信息自動(dòng)推送到省大救助信息系統(tǒng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況、家庭資產(chǎn)情況等信息核對(duì)，實(shí)現(xiàn)救助授權(quán)一鍵辦理，減輕了工作人員入戶調(diào)查的工作量。

3.2 建立運(yùn)行“一系統(tǒng)”，形成一網(wǎng)統(tǒng)管“主動(dòng)救”

打通數(shù)據(jù)壁壘，推進(jìn)與省大數(shù)據(jù)庫(kù)端口的對(duì)接，開(kāi)發(fā)精準(zhǔn)為民服務(wù)平臺(tái)，匯集整合公安、建設(shè)、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障等19個(gè)部門共36類數(shù)據(jù)，形成“數(shù)據(jù)池”，所有申請(qǐng)人的信息均可以在平臺(tái)上進(jìn)行查看。接到申請(qǐng)后，平臺(tái)可以將申請(qǐng)人的信息與預(yù)先設(shè)定的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展自動(dòng)比對(duì)、匹配，形成核對(duì)報(bào)告，整個(gè)核對(duì)時(shí)間從原來(lái)的15個(gè)工作日縮短至1個(gè)工作日。開(kāi)發(fā)推出監(jiān)測(cè)預(yù)警功能，對(duì)于在冊(cè)的困難對(duì)象，系統(tǒng)會(huì)根據(jù)車輛、住房、養(yǎng)老保險(xiǎn)、納稅等信息變更進(jìn)行及時(shí)預(yù)警。民政助理員將根據(jù)預(yù)警提示入戶核實(shí)，及時(shí)調(diào)整在冊(cè)的保障名單。對(duì)于潛在的困難對(duì)象，通過(guò)檢測(cè)大額醫(yī)療支出等異常支出，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)為其申請(qǐng)救助政策。對(duì)于需要各部門及社會(huì)組織參與幫扶的，通過(guò)聯(lián)合幫扶中心，啟動(dòng)聯(lián)合幫扶程序?qū)崿F(xiàn)幫扶。

3.3 探索實(shí)施“一件事”，做到高效救助“一次辦”

群眾訴求通過(guò)后臺(tái)系統(tǒng)自動(dòng)流轉(zhuǎn)至“浙政釘”機(jī)關(guān)內(nèi)跑平臺(tái)，在社會(huì)治理模塊推出困難群眾救助“一件事”，整合協(xié)同民政、醫(yī)保、殘聯(lián)等13個(gè)部門之間的業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)材料統(tǒng)一提交、申請(qǐng)信息歸集共享、不同救助事項(xiàng)聯(lián)動(dòng)辦理、辦理結(jié)果實(shí)時(shí)反饋的跨部門一體化、一件事經(jīng)辦救助模式。對(duì)于一些需要多部門聯(lián)合進(jìn)行深度幫扶的，線上直接推送至相關(guān)職能部門并限期落實(shí)幫扶，系統(tǒng)還會(huì)根據(jù)幫扶所剩時(shí)間自動(dòng)發(fā)出紅、黃、藍(lán)三色預(yù)警。涉及政策外幫扶需求的，系統(tǒng)會(huì)推送到各社會(huì)組織協(xié)同參與幫扶，辦結(jié)后會(huì)將所有幫扶信息以短信的形式發(fā)送給救助對(duì)象，構(gòu)建形成申請(qǐng)、審核、辦理、反饋全流程閉環(huán)。目前，已經(jīng)辦理群眾救助事項(xiàng)460個(gè)，平均辦理時(shí)間從原來(lái)的9個(gè)工作日縮短到現(xiàn)在的2個(gè)工作日。

3.4 整合組建“公益谷”，打造溫暖救助“共同體”

構(gòu)建縣社會(huì)組織服務(wù)中心、縣社區(qū)服務(wù)中心、縣社會(huì)工作服務(wù)總站、縣社會(huì)企業(yè)救助聯(lián)絡(luò)中心等“四社”統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)于不符合救助政策的或者已經(jīng)享受政策但仍有幫扶需求的困難群眾，通過(guò)“公益谷”的微信公眾號(hào)發(fā)布群眾訴求，引導(dǎo)社會(huì)組織主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)幫扶項(xiàng)目，參與產(chǎn)業(yè)幫扶、助學(xué)助教、送醫(yī)陪護(hù)等各類救助事項(xiàng)，延伸幫扶觸角，實(shí)現(xiàn)“政府-社會(huì)”聯(lián)動(dòng)救助。從整體效果來(lái)看，聯(lián)合幫扶中心已經(jīng)整合17家公益類社會(huì)組織承接幫扶項(xiàng)目，并通過(guò)公益創(chuàng)投大賽等方式，培育孵化社會(huì)力量參與幫扶，對(duì)接社會(huì)企業(yè)資金200多萬(wàn)元，已經(jīng)投資失能失智人群居家醫(yī)療照護(hù)、“困境長(zhǎng)者關(guān)愛(ài)—認(rèn)知癥服務(wù)”等各類項(xiàng)目23個(gè)，培訓(xùn)專職社工402人，促成鄉(xiāng)賢、商會(huì)等認(rèn)領(lǐng)困難群眾救助項(xiàng)目131個(gè)，受益困難群眾達(dá)1 000多人。

3.5 推送發(fā)布“幸福單”，提高政策享受獲得感

建立“幸福清單”，匯集困難群眾所有已經(jīng)享受的救助政策，群眾可以通過(guò)手機(jī)掃描幸福簽二維碼來(lái)查詢當(dāng)年度享受的低保、低邊、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、自然災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、困難殘疾人生活補(bǔ)貼、電費(fèi)等生活費(fèi)用減免、社會(huì)組織幫扶的所有幫扶項(xiàng)目，所有幫扶成果一目了然。幫扶干部也能夠通過(guò)幸福簽及時(shí)掌握幫扶對(duì)象享受政策的情況，避免幫扶政策遺漏或重復(fù)，做到救助幫扶有的放矢。同時(shí)，困難群眾也可通過(guò)掃描幸福簽二維碼對(duì)幫扶工作質(zhì)量、工作效率等多個(gè)維度進(jìn)行滿意度反饋，作為對(duì)工作人員考核的重要依據(jù)。

該縣的“助共體”改革順應(yīng)了后扶貧時(shí)代要求，是落實(shí)精準(zhǔn)、高效救助的一項(xiàng)創(chuàng)新之舉，是彰顯大民生的一項(xiàng)集成之舉，是推動(dòng)全程、全鏈、全方位服務(wù)的一項(xiàng)惠民之舉。在救助程序上，變?nèi)罕姟芭芏嗟亍薄芭芏啻巍睘椤芭芤坏亍薄傲愦闻堋薄＿^(guò)去由于群眾對(duì)救助幫扶政策不夠了解，遇到困難時(shí)不知道找哪個(gè)部門，在申請(qǐng)救助的過(guò)程中，群眾經(jīng)常跑多次、跑多部門?！爸搀w”改革通過(guò)整合部門資源、簡(jiǎn)化申請(qǐng)程序，讓困難群眾及時(shí)受助，求助有門，求助不求人。在救助認(rèn)定上，變“人工識(shí)別”為“智能識(shí)別”。以往救助信息識(shí)別以實(shí)地排查和群眾自主申報(bào)為主，精準(zhǔn)度不夠，有時(shí)存在重復(fù)救助等問(wèn)題。“助共體”改革通過(guò)部門信息共享，形成救助數(shù)據(jù)池，為困難群眾精準(zhǔn)畫像，將在冊(cè)人員在系統(tǒng)中進(jìn)行智能識(shí)別，一網(wǎng)統(tǒng)管。在救助機(jī)制上，變“人找政策”為“政策找人”。在傳統(tǒng)救助工作中，群眾要通過(guò)不同渠道了解可以享受的政策。“助共體”改革將各類政策資源系統(tǒng)集成，通過(guò)大數(shù)據(jù)研判，做到主動(dòng)匹配，實(shí)現(xiàn)救助對(duì)象政策享受最大化。在救助方式上，變“單一型”救助為“多元化”救助。相對(duì)于政府主導(dǎo)救助，“助共體”改革實(shí)現(xiàn)了“四社聯(lián)動(dòng)”參與，拓寬了救助實(shí)施主體，并將救助方式從“輸血型”向“輸血”“造血”并行轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“困有眾助、應(yīng)助盡助”。從中我們發(fā)現(xiàn)，該縣緊緊圍繞“三個(gè)必須”，抓實(shí)落細(xì)救助措施，推動(dòng)救助對(duì)象精細(xì)化、救助資源全盤化、救助過(guò)程閉環(huán)化。

4 新時(shí)代社會(huì)救助持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議

4.1 明確主體作用

2014年出臺(tái)的《社會(huì)救助暫行辦法》已經(jīng)為多元主體參與社會(huì)救助提供了制度保障。當(dāng)前，我們?cè)诖罅ν七M(jìn)《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法》的同時(shí)，要進(jìn)一步明確和規(guī)范政府責(zé)任與多方社會(huì)力量共同參與的關(guān)系與邊界。一方面，要明確社會(huì)救助法理上的權(quán)利與義務(wù)，做到權(quán)責(zé)清晰，保障困難人群的合法權(quán)益;另一方面，要加強(qiáng)社會(huì)宣傳，使法律法規(guī)真正做到深入人心，得到落實(shí)，保障人民的合法權(quán)益。

現(xiàn)階段，在政府內(nèi)部還可以通過(guò)大數(shù)據(jù)、數(shù)字綜合運(yùn)用等信息技術(shù)應(yīng)用，來(lái)實(shí)現(xiàn)跨部門之間的合作，不用再像過(guò)去一樣必須到各自部門一遍遍地索要數(shù)據(jù)。明確社會(huì)救助中的多元主體的地位和作用，建立起多方良性的合作關(guān)系。其中政府在社會(huì)救助過(guò)程中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，起到提供資金支持、物質(zhì)保障和搭建幫扶平臺(tái)的作用。企業(yè)和社會(huì)組織相對(duì)于政府機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)資源的使用更加靈活，服務(wù)更加專業(yè)，資金更加充足?？梢院芎玫貜浹a(bǔ)政府工作的不足，通過(guò)承接政府部門的幫扶項(xiàng)目，提供更加高效、更加專業(yè)化的社會(huì)救助服務(wù)。家庭也能在社會(huì)救助當(dāng)中發(fā)揮一定的作用。個(gè)人可以通過(guò)積極志愿服務(wù)，貢獻(xiàn)自己的一份力量，從而形成整個(gè)社會(huì)層面的合力。

4.2 整合多方資源

在我國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域中，政府仍處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，而社會(huì)組織、企業(yè)等主體的地位相對(duì)比較弱。因此，要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助多元主體之間的協(xié)同，就必須善于整合多方資源，包括與醫(yī)療資源、教育資源、基礎(chǔ)保障等，在政府與社會(huì)組織、企業(yè)等多方主體之間建立良性互動(dòng)的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同。在信息高速發(fā)展的時(shí)代，要充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，不斷創(chuàng)新社會(huì)救助載體。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展與互聯(lián)網(wǎng)普及給我國(guó)社會(huì)救助、政策幫扶的發(fā)展帶來(lái)了新的前景。在過(guò)去的社會(huì)救助工作中，資源往往比較分散，沒(méi)有辦法第一時(shí)間流通到真正需要的人手里。救助基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是大救助體系建設(shè)的基礎(chǔ)，涉及的問(wèn)題也是多方面的，需要從多部門、多要素著手以提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。特別是要摸清現(xiàn)有救助數(shù)據(jù)需求，加快救助數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)。為消除各部門之間數(shù)據(jù)的不匹配，需要建立起相對(duì)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，從技術(shù)上看，這一步為救助數(shù)據(jù)的共享奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)要適時(shí)建立多部門之間的數(shù)據(jù)運(yùn)作規(guī)范，建立具有實(shí)操性的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，做到幫扶數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新。

4.3 強(qiáng)化政策供給

必須強(qiáng)化政策供給，為多方協(xié)同參與社會(huì)救助提供制度保障。其中政府仍處于主導(dǎo)，對(duì)企業(yè)與社會(huì)組織自身發(fā)展和參與社會(huì)救助過(guò)程中的具體過(guò)程做出規(guī)定，明確社會(huì)救助主體架構(gòu)及發(fā)展方向。完善聯(lián)合幫扶中心的組織架構(gòu)，明確人員編制、資金等，推動(dòng)聯(lián)合幫扶中心積極有序運(yùn)行，形成由民政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)困難人群認(rèn)定識(shí)別和動(dòng)態(tài)調(diào)整，聯(lián)合幫扶中心統(tǒng)籌開(kāi)展幫扶活動(dòng)的雙軌救助幫扶體系。探索容錯(cuò)糾錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，社會(huì)救助工作極為復(fù)雜，在具體工作過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，要適當(dāng)減少基層工作人員的負(fù)擔(dān)，提高基層干部工作的主動(dòng)性，保護(hù)干部的工作積極性。完善后期督查考核體系，對(duì)“助共體”改革推進(jìn)情況、社會(huì)救助數(shù)字化改革基層情況開(kāi)展專項(xiàng)督查，落實(shí)基層救助責(zé)任，開(kāi)展常態(tài)化考核。救助信息是否精準(zhǔn)直接影響了社會(huì)救助工作能否開(kāi)展得當(dāng)，目前，社會(huì)救助工作仍需要從海量數(shù)據(jù)當(dāng)中分析其內(nèi)部的關(guān)聯(lián)性，并以此發(fā)掘未來(lái)工作前進(jìn)的方向。因此，基層工作人員特別是村鎮(zhèn)干部在實(shí)際的工作當(dāng)中，要特別注意信息的匯總，確保信息的真實(shí)可靠。將信息采集工作與干部的個(gè)人考核相掛鉤，是一種比較通用的做法。

社會(huì)救助的有序展開(kāi)是以多方合作為前提，實(shí)現(xiàn)部門之間的合作共贏。我們?cè)谕苿?dòng)數(shù)字信息交互的同時(shí)，也要注意信息使用的安全性、規(guī)范性，需要提前建立一套完善的行業(yè)體系，由政府統(tǒng)一監(jiān)管。在推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)應(yīng)用的同時(shí)，也要加強(qiáng)信息安全建設(shè)。相關(guān)技術(shù)人員應(yīng)具有較高的信息安全保障能力，明確操作流程，制定應(yīng)急應(yīng)對(duì)機(jī)制，確保在技術(shù)層面有一套完整的管控體系。在救助信息的獲取、錄入、分析各環(huán)節(jié)制定相關(guān)的規(guī)章制度，防止信息遺失和泄露。首先，由于企業(yè)和社會(huì)組織的加入，監(jiān)督的對(duì)象要從政府部門擴(kuò)大到企業(yè)和社會(huì)組織，確保主體始終保持積極性，做好企業(yè)和社會(huì)組織的思想工作，由政府部門牽頭，在確保信息安全的前提下，使參與其中的每一個(gè)主體都能意識(shí)到信息共享的必要性，堅(jiān)決保障信息安全。其次，對(duì)信息共享進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)督，根據(jù)科學(xué)有效的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)判斷共享工作是否平穩(wěn)進(jìn)行，如若中途出現(xiàn)偏差，會(huì)直接影響最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也決定了最終能否順利實(shí)現(xiàn)信息共享。

5 總結(jié)

社會(huì)救助一直以來(lái)是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)社會(huì)救助也提出了新的要求。僅僅依靠政府作為提供社會(huì)救助服務(wù)的責(zé)任主體是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府需要積極扶持社會(huì)組織，鼓勵(lì)支持企業(yè)和熱心公民參與到社會(huì)救助的協(xié)同治理當(dāng)中。隨著人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的向往，社會(huì)救助服務(wù)的“社會(huì)性”更加突出，由于資源、體制機(jī)制和能力的限制，政府全面承包所有的社會(huì)救助服務(wù)顯得更加乏力。就目前而言，最高效的措施還是多元主體協(xié)同治理的模式，即在政府的主導(dǎo)下形成社會(huì)組織、相關(guān)企業(yè)以及志愿者等多元主體參與的合作機(jī)制，充分發(fā)揮多元主體在各自領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)作用，形成合力，通過(guò)明晰主體責(zé)任、整合救助資源實(shí)現(xiàn)“1+1 > 2”的效果。這一多元社會(huì)力量協(xié)同共治已經(jīng)成為廣泛的發(fā)展共識(shí)。

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[ 作者簡(jiǎn)介 ]

葉濤濤，男，浙江臺(tái)州人，中共三門縣委黨校，助教，碩士，研究方向：馬克思主義與中國(guó)發(fā)展。

[ 項(xiàng)目名稱 ]

臺(tái)州市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)研究課題成果：新時(shí)代社會(huì)救助的多元主體協(xié)同機(jī)制研究——以S縣聯(lián)合幫扶中心為例（21YZ03）。