如何盤活龐大的閑置旅游項目

文| 高舜禮

近期，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于釋放旅游消費潛力推動旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》的通知（以下簡稱《若干措施》），明確提出“盤活閑置旅游項目”，這對促進當下旅游供給側(cè)改善、推動旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、更好滿足大眾旅游消費需求，具有十分積極的現(xiàn)實意義。

盤活閑置旅游項目有何現(xiàn)實意義？

盤活存量是改革供給側(cè)的必然之意?！度舾纱胧诽岢霰P活閑置旅游項目，具有以下現(xiàn)實意義：

一是有利于旅游行業(yè)深化供給側(cè)改革。旅游部門2015 年確定品質(zhì)旅游、高質(zhì)量發(fā)展的主題，在全行業(yè)部署發(fā)展全域旅游，啟動國家和省級全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建，形成新一輪旅游開發(fā)熱潮，期望通過全方位的配置資源，更好地滿足旅游消費需求，但并未將盤活存量資產(chǎn)、搞活閑置項目提上行業(yè)日程。如此，一方面新興增量在大幅增加，另一方面低效存量也在繼續(xù)積淀。雖然在此期間，謀求改造低效項目、探索提升旅游吸引物、尋求景區(qū)轉(zhuǎn)讓和托管的努力，一直在以個體、單一和局部的形式摸索，但由于未作為行業(yè)性的工作任務(wù)，便不足以對旅游供給側(cè)改善形成明顯影響。這次《若干措施》著眼于擴大旅游消費，既要求提升優(yōu)質(zhì)旅游增量，也明令盤活閑置旅游項目，通過雙管齊下、相向而行的工作舉措，必將有利于加快改善供給側(cè)，推動旅游產(chǎn)業(yè)更好轉(zhuǎn)型升級。

二是有利于挖掘和釋放旅游產(chǎn)能。從旅游產(chǎn)業(yè)和需求市場的現(xiàn)實看，唯有存量與增量兩手抓、存量與增量同步改善，才能事半功倍地加快改革旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)。我國旅游業(yè)歷經(jīng)45 年的發(fā)展，日積月累了海量的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。到2019 年，我國旅游產(chǎn)業(yè)體量已居世界前列，國內(nèi)旅游人數(shù)達60.06億人次，入出境旅游總?cè)藬?shù)3.0 億人次，全年實現(xiàn)旅游總收入6.63 萬億元，旅游直接和間接就業(yè)7987 萬人。如此龐大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，很難指望完全依靠增量來改善供給側(cè)；唯有一手抓增量，一手改善存量，才能挖掘和釋放旅游產(chǎn)能，更快更好地滿足大眾旅游需求。

三是有利于擴大國民旅游消費。旅游業(yè)內(nèi)經(jīng)常有這樣的說法，要重視“一老一少”兩大客源市場，也就是退休群體中的70 歲以下“活力老人”和Z 世代（指1995—2009 年間出生者）年輕群體。從2020 年第七次全國人口普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，我國60 歲及以上老年人口總量為2.64 億，其中60～69歲的活力老人占55.83%。而Z 世代也稱為“網(wǎng)生代”“屏生代”，是數(shù)字時代背景下的消費主力軍，消費能力強勁。滿足大規(guī)模的客源市場需求，首先需要改善存量，再是創(chuàng)新增量。而盤活閑置項目，就是改善存量中的攻堅之戰(zhàn)，有利于促進區(qū)域性存量的改善，更好地滿足旅游消費市場。

導致旅游項目閑置有哪些原因？

對于旅游產(chǎn)業(yè)來說，盤活存量往往與提質(zhì)增效密切關(guān)聯(lián)。盤活閑置項目客觀來說就是如何處置那些倒閉和瀕臨倒閉的爛項目。這類項目與僅是缺乏市場競爭力的項目相比，所占市場比例雖然不大，但絕對數(shù)量卻不小。

那么，是哪些因素導致了旅游項目的低效閑置呢？大致包括以下方面：

一是盲目進行開發(fā)決策，使得項目投資吉兇難卜。這些項目的開發(fā)體量和投資規(guī)模有大有小，但問題的癥結(jié)和根子都出在決策上馬。譬如，一些項目帶有明顯的長官意志色彩，以個人偏好替代了原本應(yīng)有的專業(yè)論證，甚至為趕進度而“先上車、后買票”，連應(yīng)有的審批手續(xù)都不全；有的地方出于搞形象工程的需要，在旅游開發(fā)中竟塞入一些面子性項目，最后使得投資規(guī)模遠超最初計劃；還有的旅游項目以生態(tài)、康養(yǎng)等為由頭爭取了立項，實際目的則是為了拿到土地、搞房地產(chǎn)開發(fā)。這樣的項目，不少也屬于追風式、雷同化、早過時的旅游項目，結(jié)果自然不符合客源市場的需求。

二是前期硬件投資過大，很難回收成本。表現(xiàn)較為集中是各種旅游綜合體、旅游康養(yǎng)小鎮(zhèn)、田園綜合體的開發(fā)。2016 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)布通知，提出到2020 年，我國將培育1000 個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。此后，2017 年進入全國小鎮(zhèn)醞釀建設(shè)的巔峰時期，多個省份計劃大搞特色小鎮(zhèn)。但僅僅幾年間，這一波特色小鎮(zhèn)潮、旅游大項目熱已退潮，網(wǎng)上甚至流傳出“中國特色小鎮(zhèn)死亡名單”。有媒體報道，黃土高原一座耗資3.5 億元的民俗文化村，曾創(chuàng)下開業(yè)當天接待12 萬人次的紀錄，之后便一路下滑到了谷底，最終這一人造新村荒廢為一片建筑垃圾。

三是項目策劃偏離市場需求，難以獲得游客青睞。一些旅游投資項目，在論證時沒有號準市場需求之脈，就想當然地去開發(fā)建設(shè)，落成后表面看還大致湊合，殊不知缺少靈魂和精氣神，游客終究不大買賬。如北方某瀕水之城原有古城老街的遺存，卻拆掉有些破舊的古老建筑，建成簇新的仿古城池，10 多年來一直吸引不了大客流；安徽長江岸邊的某仿古之鎮(zhèn)，建筑采用徽派的風格，堪稱精致、寬敞、氣派，但就是吸引游客不多；諸如圍繞二十四節(jié)氣、十二生肖主題的旅游開發(fā)，在全國各地分布較廣，但絕大多數(shù)較為膚淺和粗陋，游客很少感興趣。

四是開發(fā)資金儲備不足，建設(shè)項目半途而廢。甘肅黃河岸邊開發(fā)一處模仿皇家園林的旅游項目，核心是為天下各路的“財神”塑一尊像，外觀看去一片金碧輝煌，但項目建到一半、花掉6 億元時，投資者一下斷了資金鏈，半拉子項目至今仍在沉睡；貴州某地的彝族民俗文化小鎮(zhèn)，項目屬于外地前來的國企投資，由于資金鏈斷裂而讓項目下馬，連年的風吹日曬雨淋，四周樓體和鋼架結(jié)構(gòu)已瀕危日久。當然，缺錢只是外在表現(xiàn)之一，真正原因和深層問題較為復雜。

五是觸及保護紅線，旅游開發(fā)出師不利。這類問題大多出在所聘規(guī)劃團隊不專業(yè)，規(guī)劃編制階段就“越線”，評審把關(guān)又流于形式，最終給投資開發(fā)埋下“地雷”。2023 年9 月，四川自然資源廳對劍閣縣25 個文旅項目開展督察，發(fā)現(xiàn)7 個已動工項目存在違法違規(guī)用地、違規(guī)改變用地性質(zhì)、立項和規(guī)劃審批手續(xù)不全等問題，立即予以叫停和處理。此類問題，在全國各地并非偶發(fā)個案，在景區(qū)開發(fā)、露營地建設(shè)、民宿項目等方面，也時有發(fā)生。

盤活閑置旅游項目該把握哪些方面？

盤活閑置旅游項目雖十分迫切，但不是一件容易的事情。今天人們面對的閑置項目，是一張張被涂抹得亂七八糟的畫布，而不是一張嶄新的白紙，再行修改和完善都頗有難度。

那么，該怎么推進旅游項目的盤活呢？筆者認為，應(yīng)注意把握以下幾方面：

一是認真摸清家底，搞清有多少待盤活項目。這里首先要勾勒盤活項目的大致范圍，看哪些項目可以納入其中，凡是停業(yè)歇業(yè)和難以持續(xù)經(jīng)營的項目，都應(yīng)盡量納入盤活范圍。要在全面摸底排查的基礎(chǔ)上，建立項目清單和整改臺賬，包括項目名稱、核心業(yè)態(tài)、建設(shè)時長、投資主體、開發(fā)程度、現(xiàn)存狀況、前景估測等，一一調(diào)查和登記清楚。實踐證明，一些低效閑置的旅游項目，僅靠業(yè)主方自己尋找盤活之路，如增資改造、委托經(jīng)營、整體轉(zhuǎn)讓，成功概率往往較低，不少項目呆滯以后就撂在那兒，時間一久就連廢鋼鐵也很難賣出，成為名副其實的建筑垃圾。

二是明確資產(chǎn)處置方式，以便各地盤活時有所遵循。《若干措施》明確，將“優(yōu)化完善盤活方式，根據(jù)項目情況分類采取盤活措施”。要將這一條真正落實到位，需要相關(guān)部門進一步明確政策、程序和要求，如對已投入的國資怎么處置，需要哪些報批的程序，越是明確清晰，就越有利于整體工作的推進。近幾年，貴州省政府在推進旅游低效閑置項目盤活時，組建了工作專班，確定了“續(xù)、轉(zhuǎn)、提、關(guān)”的處置方向，指導各地逐一制定盤活提升方案，加強對盤活全流程的監(jiān)督和指導，具體做法值得旅游行業(yè)加以借鑒。

三是堅持市場化導向，充分發(fā)揮專家咨詢和建議作用?，F(xiàn)在一些有待盤活的閑置項目，很大一部分原因是市場配置資源的機制失靈，屏蔽了本該予以把關(guān)的有關(guān)環(huán)節(jié)?，F(xiàn)在盤活旅游閑置項目，應(yīng)力避不經(jīng)充分論證、不經(jīng)規(guī)范程序，就提交領(lǐng)導拍板的情形。對于納入臺賬的各類項目處置，要充分聽取專家團隊的意見，包括調(diào)查、把脈、鑒定和建議，乃至提出盤活的方案以及具體策劃、規(guī)劃和設(shè)計，使每一個項目的處置都有依據(jù)、有程序、有規(guī)范。

四是拓寬融資渠道，為盤活提供充裕的資金支持。必要的資金扶持和注入，是矯正和救治閑置項目的共性需求。要認真貫徹落實《若干措施》提出的“用好各類財政、金融、投資政策，支持旅游企業(yè)盤活存量旅游項目與存量旅游資產(chǎn)”的精神；鼓勵金融機構(gòu)按照市場化原則為盤活閑置旅游項目提供配套融資支持，支持符合條件的項目通過資產(chǎn)重組等方式，提升資產(chǎn)吸引力，鼓勵社會資本以及設(shè)計策劃、建設(shè)投資、管理運營、內(nèi)容生產(chǎn)、技術(shù)支持等方面的市場主體參與文化和旅游項目投資、建設(shè)、運營。同時，建議金融機構(gòu)在支持旅游閑置項目盤活時，應(yīng)對民營投資的旅游項目保持相應(yīng)扶持比例。

五是發(fā)揮政府的領(lǐng)導統(tǒng)籌作用，積極推進項目盤活落實到位。在盤活這個關(guān)節(jié)點上，各地黨委和政府應(yīng)充分發(fā)揮領(lǐng)導之責，做好統(tǒng)籌謀劃、拍板決策、全力督導，督促主管投資開發(fā)的職能部門負起責任，發(fā)揮國有投資平臺公司的融資作用，或以政府部門牽線搭橋等方式，積極引入新的市場投資主體，注入新的資本和市場活力。文旅部門要發(fā)揮參謀助手作用，及時發(fā)現(xiàn)和介紹各地經(jīng)驗做法，積極推進區(qū)域旅游協(xié)作，發(fā)揮旅行社的客源引流作用，豐富旅游業(yè)態(tài)和項目內(nèi)容，做好專業(yè)層面的指導和扶持。

旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐證明，慣性發(fā)展、接續(xù)發(fā)展、大呼隆發(fā)展，可以把產(chǎn)業(yè)規(guī)模做得越來越大，卻很難把產(chǎn)業(yè)做優(yōu)做強。只有把創(chuàng)新增量和改善存量一起抓，把“添優(yōu)質(zhì)”與“去庫存”統(tǒng)籌起來，才能形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，拓展旅游消費增長的基本盤，加快旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的腳步，更好地滿足廣大旅游者的消費需求。