安徽省林長(zhǎng)制新一輪改革探析

董瑩瑩

（淮北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽淮北 235000）

所謂林長(zhǎng)制改革就是圍繞“林業(yè)”這個(gè)主題，抓住“長(zhǎng)”（省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)林長(zhǎng)）這個(gè)關(guān)鍵，發(fā)揮“制”（林業(yè)治理體制機(jī)制）的保障作用，站穩(wěn)“治”（林業(yè)治理體系和能力）這個(gè)落腳點(diǎn)，以改革為動(dòng)力提升林業(yè)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平[1]。安徽省林長(zhǎng)制改革構(gòu)想來(lái)源于河長(zhǎng)制，兩者都是落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)責(zé)任，但又有區(qū)別。河長(zhǎng)制改革的重點(diǎn)是理順流域管理體制，實(shí)現(xiàn)上下游、左右岸和不同行業(yè)部門的聯(lián)防聯(lián)控，而林長(zhǎng)制中的林地屬于國(guó)家或集體所有，既要理順部門關(guān)系，又要理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)主體的積極作用；河長(zhǎng)制的核心任務(wù)是防治水污染，關(guān)鍵是做好污染治理的“減法”，而林長(zhǎng)制的核心任務(wù)是生態(tài)保護(hù)修復(fù)，既要做好防治自然災(zāi)害和人為破壞的“減法”，又要做好增綠增效的“加法”。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)林長(zhǎng)制展開(kāi)了不少探討。曾凡銀認(rèn)為安徽省認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和視察安徽重要講話精神，在全國(guó)先試先行林長(zhǎng)制，建立省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)林長(zhǎng)制度體系，構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥、部門齊抓共管、社會(huì)廣泛參與，責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、運(yùn)行高效的林業(yè)生態(tài)保護(hù)發(fā)展體制機(jī)制。確立了護(hù)綠、增綠、管綠、用綠、活綠的目標(biāo)任務(wù)、考核獎(jiǎng)懲機(jī)制、追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制，有效促進(jìn)了生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展[2]。胡繼平等人認(rèn)為安慶市林長(zhǎng)制改革是按照黨政同責(zé)、一把手副總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)的總要求，壓實(shí)各級(jí)林長(zhǎng)職責(zé)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，落實(shí)到山頭地塊，實(shí)現(xiàn)林長(zhǎng)責(zé)任網(wǎng)格化管理[3]。馬駿等人認(rèn)為為推動(dòng)安徽省生態(tài)文明建設(shè)工作，更需要對(duì)該制度改革加以重視，不僅要完善制度、創(chuàng)新體制，還要因地制宜，針對(duì)問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際，實(shí)行“一地一策”“一縣一策”，如此方能取得實(shí)效[4]。趙繼鋒等人認(rèn)為充分運(yùn)用第三方評(píng)估模式，對(duì)林長(zhǎng)制工作進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，及時(shí)掌握林長(zhǎng)制推行情況、診斷出主要問(wèn)題并提出對(duì)策建議，是林長(zhǎng)制工作主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督、促進(jìn)工作提質(zhì)增效的最有效方式[5]。

學(xué)術(shù)界對(duì)林長(zhǎng)制改革的研究多是對(duì)市、縣級(jí)林長(zhǎng)制改革經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ竭M(jìn)行總結(jié)，立足于省域林長(zhǎng)制改革的研究文獻(xiàn)還很少。2019 年10 月全國(guó)首個(gè)林長(zhǎng)制改革示范區(qū)落戶安徽，對(duì)于林長(zhǎng)制改革，安徽省取得了一定的成績(jī)，但是也有不足之處，本文針對(duì)安徽省的具體情況，提出一些建議。

1 取得的成果

1.1 制度完善

中共安徽省委辦公廳、安徽省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于推深做實(shí)林長(zhǎng)制改革優(yōu)化林業(yè)發(fā)展環(huán)境的實(shí)施意見(jiàn)》。阜陽(yáng)市出臺(tái)《阜陽(yáng)市創(chuàng)建林長(zhǎng)制改革示范區(qū)規(guī)劃方案（2019—2025）》?；茨鲜谐雠_(tái)《淮南市林長(zhǎng)巡林工作制度（試行）》，印發(fā)《關(guān)于做好林長(zhǎng)履職提示工作的通知》?；幢笔谐雠_(tái)《關(guān)于提升林長(zhǎng)履職效能若干舉措的實(shí)施方案》。宣城市出臺(tái)《安徽省宣城市縣鄉(xiāng)村三級(jí)林長(zhǎng)履職操作細(xì)則（試行）》，印發(fā)《宣城市“林長(zhǎng)履職能力提升年”活動(dòng)實(shí)施方案》。黃山市出臺(tái)《黃山市林長(zhǎng)制規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步提升林長(zhǎng)履職效能的工作舉措》。

1.2 服務(wù)模式

黃山市做實(shí)“一林一計(jì)”科技服務(wù)、“一林一員”安全巡護(hù)、“一林一警”執(zhí)法保障等工作[6]。創(chuàng)新林業(yè)基層治理機(jī)制?；幢笔刑剿鳌傲珠L(zhǎng)+黨建”“林長(zhǎng)+支部+合作社”模式明晰部門任務(wù)，調(diào)整“一長(zhǎng)三員”信息，完善林長(zhǎng)“五個(gè)一”服務(wù)平臺(tái)?；茨鲜性谌薪ⅰ傲珠L(zhǎng)+河湖長(zhǎng)”濕地聯(lián)合管護(hù)協(xié)同共治機(jī)制，建立兩長(zhǎng)合一，信息共享，工作協(xié)商，共同監(jiān)管四大機(jī)制。阜陽(yáng)市深化“林長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”機(jī)制，加強(qiáng)林長(zhǎng)制辦公室與檢察機(jī)關(guān)在辦理林業(yè)資源案件中的配合協(xié)作，實(shí)現(xiàn)了涉林執(zhí)法部門的高效合作和涉林案件的準(zhǔn)確辦理，創(chuàng)新了公益訴訟賠償金規(guī)范化使用機(jī)制。安慶市與中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院等開(kāi)展全面戰(zhàn)略合作，搭建“1+7”林業(yè)科技創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，圍繞“五大產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)”，構(gòu)建“一院一站一聯(lián)盟”，7 縣（市）圍繞各自林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，建立科技服務(wù)平臺(tái)。

1.3 提升信息化水平

黃山市公眾號(hào)“防火碼”拓展建設(shè)了“全民防火宣傳”“林區(qū)景區(qū)宣傳”等多項(xiàng)新功能。六安市開(kāi)發(fā)市級(jí)林長(zhǎng)制智慧平臺(tái)，巢湖市林長(zhǎng)制改革創(chuàng)新示范點(diǎn)國(guó)有巢南林場(chǎng)“智慧林場(chǎng)”項(xiàng)目已經(jīng)正式驗(yàn)收并投入使用?；茨鲜薪y(tǒng)籌調(diào)度省級(jí)林長(zhǎng)制綜合管理平臺(tái)及全國(guó)生態(tài)護(hù)林員管理系統(tǒng)運(yùn)行工作，督導(dǎo)各級(jí)林長(zhǎng)及護(hù)林員使用“林掌”APP 開(kāi)展巡護(hù)工作。淮北市建設(shè)“天眼”系統(tǒng)，建成使用智慧林業(yè)一期、二期山場(chǎng)綠化監(jiān)控項(xiàng)目，架設(shè)熱成像雙光譜重載云臺(tái)攝像機(jī)，對(duì)相山和東部山場(chǎng)森林資源實(shí)施24 h 全覆蓋預(yù)警，增強(qiáng)林業(yè)資源監(jiān)測(cè)與管理能力。加強(qiáng)進(jìn)出山“防火碼”應(yīng)用，安徽相山國(guó)家森林公園“防火碼”應(yīng)用單周統(tǒng)計(jì)名次排名全國(guó)前十。安慶市扎實(shí)推廣“林掌”“啄木鳥”等移動(dòng)APP，實(shí)現(xiàn)科技為生態(tài)賦能，補(bǔ)齊生態(tài)保護(hù)時(shí)效性短板。

1.4 林業(yè)碳匯

淮北市編制《淮北市森林碳匯工作方案》，開(kāi)展林業(yè)碳匯摸底調(diào)研、學(xué)習(xí)考察，召開(kāi)林業(yè)碳匯工作推進(jìn)會(huì)，完成林業(yè)碳匯項(xiàng)目申報(bào)和省林業(yè)碳匯項(xiàng)目建設(shè)試點(diǎn)縣（烈山區(qū)）材料報(bào)送。池州市積極申報(bào)《池州市碳匯指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)方案》，與青陽(yáng)縣南陽(yáng)林場(chǎng)、東至縣香口林場(chǎng)分別簽訂林業(yè)碳匯指數(shù)保險(xiǎn)合同，在全省率先推出“林業(yè)碳匯指數(shù)保險(xiǎn)”。安慶市出臺(tái)《安慶市全面推進(jìn)林業(yè)碳匯工作實(shí)施方案》《安慶市林業(yè)碳票管理辦法（試行）》。

2 存在的問(wèn)題

2.1 公眾參與度有待提高

社會(huì)居民主體參與度不高，大部分居民認(rèn)為林長(zhǎng)制工作主要靠林業(yè)部門，社會(huì)公眾接觸林長(zhǎng)制工作一般是通過(guò)新聞報(bào)道、路牌、宣傳標(biāo)語(yǔ)等渠道，很多居民對(duì)相應(yīng)的政策、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制并不了解。而且居民參與林長(zhǎng)制工作的渠道也不健全，進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能。一些地區(qū)的基層居民認(rèn)為林長(zhǎng)制就是護(hù)林育林工作。部分地區(qū)林長(zhǎng)制工作“聯(lián)而不動(dòng)”現(xiàn)象較為突出。就主動(dòng)接受監(jiān)督情況而言，雖然初具成效，但仍有較大的提升空間，個(gè)別市應(yīng)進(jìn)一步完善林長(zhǎng)變更、林長(zhǎng)履職等相關(guān)信息的更新機(jī)制，主動(dòng)接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

2.2 認(rèn)識(shí)不足

市縣級(jí)林長(zhǎng)對(duì)林長(zhǎng)制改革的重大意義以及自身所承擔(dān)的使命任務(wù)比較清晰和自覺(jué)，但是在基層中，部分林長(zhǎng)認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有認(rèn)真學(xué)習(xí)林長(zhǎng)制的工作流程，不了解自身的工作，把林長(zhǎng)制的工作內(nèi)容與河長(zhǎng)、路長(zhǎng)混淆。在政策落實(shí)、制度執(zhí)行上存在逐級(jí)遞減的問(wèn)題。一些基層林業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展林長(zhǎng)制工作的力量較為薄弱。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林長(zhǎng)制工作人員沒(méi)有受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，負(fù)責(zé)相應(yīng)工作的基層人員沒(méi)有編制，工作難度大，工作任務(wù)繁重，保障不充分。許多基層林長(zhǎng)反映，基層事務(wù)繁雜，林長(zhǎng)制工作只是其中的一項(xiàng)，還要應(yīng)付其他的工作，工作精力遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上。特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)基層工作人員以中老年人為主，難以迅速接受新知識(shí)，認(rèn)知不到位，對(duì)工作的理解有失偏頗，在執(zhí)行過(guò)程中不能準(zhǔn)確把握工作內(nèi)容。基層工作人員的流動(dòng)性大，即使接受了培訓(xùn)也并未運(yùn)用到工作中去。部分基層工作人員表示很少接受林長(zhǎng)制培訓(xùn)，相關(guān)的知識(shí)沒(méi)有及時(shí)更新，身體素質(zhì)和文化程度難以適應(yīng)工作的需要。

2.3 政策投入不足

林業(yè)企業(yè)存在著建設(shè)周期長(zhǎng)，收益慢的情況。各市應(yīng)積極深化國(guó)有林場(chǎng)改革，大力發(fā)展綠色金融。雖然安慶市在完善集體林權(quán)制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站及基層林業(yè)綜合服務(wù)站所建設(shè)等方面頗有建樹，但仍有部分市存在集體林權(quán)制度未落實(shí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站及基層林業(yè)綜合服務(wù)站所建設(shè)不到位的情況。當(dāng)前林業(yè)資金投入主要依靠政府財(cái)政和銀行貸款，大多數(shù)林業(yè)企業(yè)離不開(kāi)政府的補(bǔ)貼，這嚴(yán)重制約了林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。居民的林業(yè)收入包括租金和補(bǔ)貼，但并不高?；幢笔惺屑?jí)公益林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)每667 m2是15 元，安慶市國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)貼每667 m2是10 元，對(duì)于優(yōu)秀的企業(yè)會(huì)進(jìn)行補(bǔ)償，但上限是50 萬(wàn)元，這與企業(yè)前期投入相比差距過(guò)大。林業(yè)生物技術(shù)開(kāi)發(fā)與利用、新型木基復(fù)合材料和木質(zhì)功能復(fù)合材料工藝技術(shù)及非木質(zhì)林產(chǎn)品高效加工利用等仍處于起步階段。林業(yè)發(fā)展政策支持力度不足。在發(fā)展森林資源方面所做的工作還不夠，沒(méi)有特色產(chǎn)業(yè)作為支撐，只是進(jìn)行綠化種植或者義務(wù)植樹，后期的養(yǎng)護(hù)沒(méi)有到位。名貴樹木未得到應(yīng)有的保護(hù)，特色林業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力不足。

2.4 碳匯森林行動(dòng)總體表現(xiàn)不夠突出

雖然滁州市、黃山市、池州市在碳匯森林中有部分成績(jī)，但是其他城市碳匯工作仍存在未具體落實(shí)的情況，全省活力森林行動(dòng)實(shí)施情況不夠突出，在完善集體林權(quán)制度、深化國(guó)有林場(chǎng)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站及基層林業(yè)綜合服務(wù)站所建設(shè)、發(fā)展綠色金融方面，六安市未建設(shè)林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)及社會(huì)化服務(wù)體系；淮南市未搭建林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)；池州市未建成社會(huì)化服務(wù)體系；宣城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站建設(shè)不夠完善。

2.5 科技保障有待加強(qiáng)

安徽省所有城市全面推進(jìn)林長(zhǎng)制綜合管理平臺(tái)和“林掌”APP 使用工作。但是部分國(guó)有林場(chǎng)地處偏遠(yuǎn)，移動(dòng)設(shè)備的信號(hào)不好，導(dǎo)致智能系統(tǒng)不能使用，還是采取老方法。而基層林場(chǎng)以中老年人為主，使用的手機(jī)多是老年機(jī)或者沒(méi)有安卓系統(tǒng)，“林掌”APP 林業(yè)事件上報(bào)功能事件分類不全，事件處置流程和權(quán)限設(shè)置不合理，在省林長(zhǎng)制綜合管理平臺(tái)的日常管理中，一些地方的鄉(xiāng)村林長(zhǎng)和護(hù)林員的賬號(hào)、密碼經(jīng)常出現(xiàn)被鎖定等非業(yè)務(wù)問(wèn)題，且需要省平臺(tái)管理員處理解決。在惡劣氣候中，無(wú)法進(jìn)行GPS 定位都需要電力、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商共同解決。

3 對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)公眾參與

在政策宣傳方面，不能只有宣傳標(biāo)語(yǔ)和宣傳告示牌，應(yīng)該推行豐富多樣的宣傳手段，比如在基層發(fā)放紙質(zhì)宣傳手冊(cè)，采用簡(jiǎn)單的文本，插畫等基層老百姓易接受的方式，或者在基層宣講，采取講故事、表演情景劇等具有感染力的方式。在多媒體平臺(tái)投放政策宣傳短視頻，在公眾號(hào)上投放宣傳的文本，讓基層民眾在經(jīng)常接觸的平臺(tái)上獲得相應(yīng)的知識(shí)。

3.2 加強(qiáng)保障與激勵(lì)

鼓勵(lì)年輕人去林業(yè)基層工作，提升基層林業(yè)崗位的吸引力。有關(guān)部門應(yīng)該完善林業(yè)部門工作人員的保障機(jī)制，提高林業(yè)基層人員的工作待遇，健全林業(yè)工作人員的激勵(lì)制度，在收入等方面給予資金保障，吸引人才扎根基層建設(shè)生態(tài)文明。

3.3 強(qiáng)化政策供給

安徽省各市資源稟賦不一，皖南地區(qū)集體林權(quán)充分，皖北地區(qū)集體林權(quán)較少。建議因地制宜，皖南地區(qū)結(jié)合長(zhǎng)江沿岸生態(tài)保護(hù)區(qū)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)施長(zhǎng)江岸線生態(tài)修復(fù)綠化工程。皖北地區(qū)推廣生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，開(kāi)展全民義務(wù)植樹工作。組織“森林進(jìn)村莊、經(jīng)果林進(jìn)庭院”活動(dòng)，實(shí)施石質(zhì)山綠化工程。探索政府和社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式，讓政府和社會(huì)資本合作，鼓勵(lì)各種主體投資林業(yè)，多渠道吸引資金投入生態(tài)建設(shè)。發(fā)展綠色金融，進(jìn)一步推廣扶持“五綠興林·勸耕貸”等金融產(chǎn)品，增加集體林權(quán)的補(bǔ)貼。向社會(huì)購(gòu)買護(hù)林服務(wù)，提升森林資源管護(hù)效果。在新形勢(shì)下加強(qiáng)林業(yè)綜合執(zhí)法建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，因地制宜整合優(yōu)化林業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，健全與當(dāng)?shù)厣止碴?duì)伍的協(xié)作交流機(jī)制，確保在機(jī)構(gòu)運(yùn)行、資金保障和隊(duì)伍管理上規(guī)范高效，切實(shí)維護(hù)林區(qū)生態(tài)安全。

3.4 積極推進(jìn)林業(yè)碳匯工作

林業(yè)碳匯是指通過(guò)市場(chǎng)化手段參與林業(yè)資源交易，從而產(chǎn)生額外的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，包括森林經(jīng)營(yíng)性碳匯和造林碳匯兩個(gè)方面。建議增加培訓(xùn)，提升基層林業(yè)工作者對(duì)碳匯知識(shí)的掌握與運(yùn)用水平。安徽省南北跨度較大，各個(gè)城市的林業(yè)基礎(chǔ)有一定的差別。針對(duì)不同的地域，應(yīng)該推行不同的培訓(xùn)方式。比如皖北地區(qū)，應(yīng)該推廣利用小塊面積種植經(jīng)濟(jì)樹木，皖南地區(qū)推廣竹林碳匯項(xiàng)目。開(kāi)展碳儲(chǔ)量調(diào)查等工作，采用先進(jìn)的手段估算安徽省林木碳儲(chǔ)量，建立相應(yīng)的項(xiàng)目庫(kù)，制訂碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)規(guī)則，打造符合安徽省具體情況的碳匯交易市場(chǎng)。

3.5 加強(qiáng)科技保障

省級(jí)林長(zhǎng)APP 應(yīng)該加強(qiáng)多平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)融合，升級(jí)平臺(tái)功能，讓APP 更加方便人們使用。在對(duì)林業(yè)基層人員的培訓(xùn)中，應(yīng)該增加使用信息技術(shù)平臺(tái)的培訓(xùn)。林業(yè)人員應(yīng)該熟練使用林長(zhǎng)APP 及其他系統(tǒng)。林業(yè)執(zhí)法人員應(yīng)該配有GPS 等設(shè)備。

4 結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“大自然是人類賴以生存發(fā)展的基本條件，必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”[7]。新一輪林長(zhǎng)制改革，要落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，打造綠色美好江淮家園，為建設(shè)美麗中國(guó)貢獻(xiàn)安徽力量。