從資產(chǎn)負(fù)債表角度看地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型路徑及其啟示

加快推動(dòng)地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，對(duì)助力化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有重要意義。本文從資產(chǎn)負(fù)債表角度分析了地方融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型本質(zhì)和有效路徑，并在分析借鑒東部地區(qū)地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，得出了相關(guān)啟示和建議。

地方融資平臺(tái)公司主要為地方政府實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，在地方隱性債務(wù)治理向縱深推進(jìn)的背景下，一些地方平臺(tái)公司率先轉(zhuǎn)型，逐步加入部分公用事業(yè)板塊，側(cè)重于公益性與經(jīng)營(yíng)性相結(jié)合的項(xiàng)目，收入來源結(jié)構(gòu)有所改善，但由于其業(yè)務(wù)擴(kuò)張速度長(zhǎng)期超出經(jīng)營(yíng)能力，經(jīng)營(yíng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累。下一步，應(yīng)以地方政府融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)公益性和公益性業(yè)務(wù)重組整合為抓手，探索市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效路徑，助力化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

從資產(chǎn)負(fù)債表角度看地方融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型本質(zhì)

傳統(tǒng)的“通道型”融資平臺(tái)公司完全依靠地方政府，業(yè)務(wù)單一，主要承擔(dān)實(shí)施政府公益性項(xiàng)目，在產(chǎn)生之初基本上就是地方政府融資通道，企業(yè)基本不盈利，依靠政府資金償還債務(wù)。從資產(chǎn)負(fù)債表來看，在資產(chǎn)端主要是土地及公益性資產(chǎn)為主；在負(fù)債端以各類金融負(fù)債為支撐，負(fù)債率極高；在所有者權(quán)益端為單一的國(guó)有資本，伴隨債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大和借新還舊形成的利息支出本金化，“出血點(diǎn)”增多，所有者權(quán)益弱化。從金融市場(chǎng)上來看，是因?yàn)楸晨空庞茫袌?chǎng)形象地稱之為“城投信仰”。

近年來，部分初步轉(zhuǎn)型的地方融資平臺(tái)公司運(yùn)用債務(wù)杠桿等籌措資金開展建設(shè)投資，其形成的資產(chǎn)總體上可分為三類：有收益且現(xiàn)金流狀況較好的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、沒有收益及現(xiàn)金流的公益性資產(chǎn)，以及介于上述二者之間有一定現(xiàn)金流的準(zhǔn)公益性資產(chǎn)。貫穿地方融資平臺(tái)公司進(jìn)一步市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的一條主線是，推動(dòng)主營(yíng)業(yè)務(wù)及所形成資產(chǎn)從公益型過渡到準(zhǔn)公益型進(jìn)而轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)型。沿著這條主線，地方融資平臺(tái)公司將從單純的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體向綜合性的城市運(yùn)營(yíng)主體和產(chǎn)業(yè)投資主體邁進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。

從資產(chǎn)負(fù)債表角度看，地方融資平臺(tái)公司真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，在資產(chǎn)端要靠做實(shí)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)并提高市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力，將資產(chǎn)逐步從公益性資產(chǎn)為主充實(shí)過渡到以準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為主。在這個(gè)過程中，國(guó)有資本以其控制力發(fā)揮整合政企資源的作用，鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與，盤活資產(chǎn)激發(fā)活力，推動(dòng)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。在所有者權(quán)益端，通過混合所有制模式引入社會(huì)資本作為紓困資源，推動(dòng)完善公司治理機(jī)制，而國(guó)有資本在其中發(fā)揮優(yōu)化資本布局、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前瞻性作用，與此同時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。對(duì)于負(fù)債端，關(guān)鍵是加快從過去的約束軟預(yù)算過渡到硬約束，剝離政府融資平臺(tái)功能，按照項(xiàng)目收益覆蓋融資成本的市場(chǎng)化原則，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，推動(dòng)多元化市場(chǎng)融資。

地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)

東部發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)化程度更高，市場(chǎng)主體更活躍，地方融資平臺(tái)公司在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中取得了先行經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。

資產(chǎn)方面：分類施策提升專業(yè)化經(jīng)營(yíng)能力的上海經(jīng)驗(yàn)

上海城投的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，走的是注入經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)激活活力的路徑，通過調(diào)整結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)分類、整合資源，提高了經(jīng)營(yíng)效率和盈利能力。其資產(chǎn)“三分法”值得借鑒：將資產(chǎn)劃分為公益性資產(chǎn)（無收費(fèi)機(jī)制的政府建設(shè)項(xiàng)目資產(chǎn)）、運(yùn)營(yíng)類資產(chǎn)（有收費(fèi)機(jī)制，但收費(fèi)機(jī)制尚不能覆蓋成本的公用事業(yè)資產(chǎn)）及經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（市場(chǎng)化運(yùn)作企業(yè)），制定不同的考核目標(biāo)：對(duì)于公益性資產(chǎn)，主要考核項(xiàng)目管理和投資控制；運(yùn)營(yíng)類資產(chǎn)力爭(zhēng)提高效率、壓縮成本；經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)考核利潤(rùn)指標(biāo)，接受市場(chǎng)考驗(yàn)。經(jīng)過資產(chǎn)分割、分類管理和資本運(yùn)作，上海城投轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化的企業(yè)集團(tuán)，通過經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)反哺公用事業(yè)，實(shí)現(xiàn)了自我造血功能，信用得到大幅提升。

負(fù)債方面：培育多層次、多渠道市場(chǎng)化融資機(jī)制的江浙經(jīng)驗(yàn)

高階市場(chǎng)化版本的平臺(tái)公司向城市綜合服務(wù)運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)投資主體轉(zhuǎn)型，將城市產(chǎn)業(yè)投資布局、城市資源經(jīng)營(yíng)、資本運(yùn)作有機(jī)融合，形成城市空間規(guī)劃、治理、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、金融投資等多元服務(wù)體系。注重注入特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和物管等資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目，將自身發(fā)展與城市建設(shè)和市民服務(wù)緊密捆綁。在從主要依靠政府支持向依靠市場(chǎng)化投融資轉(zhuǎn)變過程中，不斷提升直接融資比重，充分使用專項(xiàng)債、項(xiàng)目收益類債券、綠色債券、基礎(chǔ)設(shè)施REITs（Real Estate Investment Trusts，不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）等金融市場(chǎng)工具，發(fā)揮資產(chǎn)證券化和資產(chǎn)管理公司盤活存量的作用，江蘇、浙江等城投債發(fā)行大省的經(jīng)驗(yàn)比較典型。

所有者權(quán)益方面：發(fā)揮國(guó)有資本投資公司功能和產(chǎn)業(yè)培育平臺(tái)作用的深圳經(jīng)驗(yàn)

深圳依靠良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，地方融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型推進(jìn)較為迅速。作為典型案例，深圳市投資控股有限公司先后經(jīng)歷國(guó)企改制退出、事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)整合、轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展三個(gè)階段，現(xiàn)已發(fā)展為以科技金融、科技園區(qū)、新興產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)為主業(yè)的國(guó)有資本投資公司。通過整合重組和混合改制，引入戰(zhàn)略投資者、員工持股等方式，深圳投控所屬商業(yè)類企業(yè)已基本完成混改，合計(jì)引入社會(huì)資本近100億元。開展投資并購(gòu)，在投資并購(gòu)中探索“管資本”方式，協(xié)同發(fā)揮國(guó)企資源優(yōu)勢(shì)與民企機(jī)制優(yōu)勢(shì)。推動(dòng)上市發(fā)展，國(guó)信證券、建科院、通產(chǎn)麗星、易圖資訊、水規(guī)院等所屬企業(yè)在資本市場(chǎng)掛牌上市，公司資產(chǎn)證券化率超過70%。

啟示及建議

一是分類施策推動(dòng)地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后的地方融資平臺(tái)公司應(yīng)聚焦于優(yōu)化國(guó)有資本布局、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代城市等功能定位，與地方政府建立新型契約關(guān)系，整合各類資源，提升自身造血能力。在此過程中，要因地制宜、分類施策，分門別類推動(dòng)平臺(tái)公司向產(chǎn)業(yè)投資主體、城市運(yùn)營(yíng)主體或城市建設(shè)主體轉(zhuǎn)型。

二是大力推動(dòng)以平臺(tái)公司整合重組為內(nèi)容的地方國(guó)企改革。通過有效資產(chǎn)注入、低效資產(chǎn)剝離、并購(gòu)重組等手段，加強(qiáng)平臺(tái)公司橫向同類業(yè)務(wù)整合和縱向產(chǎn)業(yè)鏈整合重組。通過引入央企及民營(yíng)投資者，改善公司治理，推動(dòng)形成市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。建議將地市（縣、區(qū)）一級(jí)過多重復(fù)分散的小平臺(tái)合并重組為少數(shù)大平臺(tái)，注入有效資產(chǎn)，提升信用等級(jí)，更為重要的是，按照資產(chǎn)收益特點(diǎn)不同，將每個(gè)地市（縣、區(qū)）能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（以及準(zhǔn)公益性資產(chǎn)）歸集到一到兩家經(jīng)營(yíng)性平臺(tái)公司，做大做強(qiáng)市場(chǎng)化業(yè)務(wù)；其他公益性資產(chǎn)歸集到其他一兩家平臺(tái)公司，不承擔(dān)融資職能，只作為政府投資項(xiàng)目的代建主體。

三是建立健全契合市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的配套保障體系。地方政府以實(shí)際出資為限對(duì)轉(zhuǎn)型后的市場(chǎng)化企業(yè)承擔(dān)有限責(zé)任，從“管人管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。引入職業(yè)經(jīng)理人和市場(chǎng)化管理團(tuán)隊(duì)，下放審批決策權(quán)，對(duì)核心主業(yè)以控股為主，對(duì)非核心業(yè)務(wù)以財(cái)務(wù)投資為主，對(duì)公益類業(yè)務(wù)重在項(xiàng)目管理和運(yùn)營(yíng)效率。對(duì)法人治理體系、戰(zhàn)略管理、業(yè)務(wù)發(fā)展、組織管控、人力資源等關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行重塑。

（羅杰為重慶大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院博士研究生，文章為作者個(gè)人學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，與所在單位無關(guān)。本文編輯/孫世選）