遼寧省廢舊農(nóng)膜回收財政支持政策研究

趙 博

（遼寧省農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，沈陽 110034）

近年來，面對越來越嚴(yán)重的農(nóng)田“白色污染”，黨中央高度重視，連續(xù)出臺一系列政策文件，積極推進(jìn)農(nóng)田廢舊農(nóng)膜回收利用。2014年的中央農(nóng)村工作會議，2016年國務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》，2017年原農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《農(nóng)膜回收行動方案》，2018年地膜新國標(biāo)正式實施，2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國家發(fā)展改革委員等聯(lián)合起草印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)用地膜污染防治的意見》，2020年《農(nóng)用薄膜管理辦法》經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部通過、工業(yè)和信息化部等同意正式公布實施，都對農(nóng)田廢舊農(nóng)膜回收利用做出了明確的要求。當(dāng)然，面對我國每年145萬噸的龐大地膜使用數(shù)量，廢舊農(nóng)膜的回收利用與政府的財政資金支持密不可分，但是配套的財政政策上仍有諸多不足，本文從此角度進(jìn)行探討。

1 財政支持對廢舊農(nóng)膜回收利用的必要性

面對市場經(jīng)濟(jì)，農(nóng)膜的生產(chǎn)者和使用者更在意的是如何通過利用農(nóng)膜來實現(xiàn)增產(chǎn)增收，而沒有過多的考慮到使用農(nóng)膜引起的資源消耗、環(huán)境污染等負(fù)面作用。雖然農(nóng)膜污染是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的，但農(nóng)民作為弱勢群體無法承擔(dān)、也不應(yīng)該單獨承擔(dān)由此產(chǎn)生的治理成本，從而導(dǎo)致了很多地區(qū)因使用較薄的農(nóng)膜和未能及時有效的回收殘膜而造成的生態(tài)環(huán)境破壞和土質(zhì)下降。面對此種狀況，國家進(jìn)行了諸多法律法規(guī)政策等方面的嘗試，如《土壤污染防治行動計劃》、《農(nóng)用薄膜管理辦法》等政策文件的出臺，但都是對農(nóng)膜回收管理起到方向性作用，這就需要利用財政手段來影響市場資源的配置，一是推廣標(biāo)準(zhǔn)地膜的使用，二是建立完善的回收網(wǎng)絡(luò)，三是扶持企業(yè)對廢舊農(nóng)膜的再利用，從生產(chǎn)、銷售、使用、回收等環(huán)節(jié)構(gòu)建全鏈條的監(jiān)督管理體系。

2 廢舊農(nóng)膜回收利用方面財政支持的現(xiàn)狀

面對日益嚴(yán)重的廢舊農(nóng)膜回收利用問題，我國政府繼一系列政策文件相繼出臺后，在財政配套方面也給予大力扶持。

2.1 國家層面對廢舊農(nóng)膜回收利用方面的財政支持情況

2010年開始，中央財政在西北、華北地區(qū)安排專項資金，用于推廣旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗示范，主要用于補助地膜等先進(jìn)旱作栽培和耕作技術(shù)推廣所需物料，以及抗旱耐旱新品種和抗旱新機具、新材料的應(yīng)用推廣。同時，通過農(nóng)膜“以舊換新”的方式推廣農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)廢棄物的回收再利用，改善農(nóng)村和農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境。2012-2015年，由國家發(fā)展改革委等三部委共同組織開展農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)示范項目建設(shè)，主要用于支持蔬菜廢棄物利用、生豬養(yǎng)殖、農(nóng)用地膜回收利用（2013年起只支持地膜清潔生產(chǎn)示范試點），財政專項資金支持9.01億元。2017年，甘肅省在中央財政農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金項目的支持下，創(chuàng)建45個廢舊地膜回收利用示范縣，自此，甘肅全省的農(nóng)膜回收工作由此進(jìn)入快車道。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的西北農(nóng)膜回收區(qū)域補償政策試點項目在甘肅、新疆、內(nèi)蒙古開展實施，每個省選擇2個試點縣，將耕地地力保護(hù)資金與農(nóng)戶的廢舊農(nóng)膜回收行為相掛鉤，旨在提高農(nóng)戶保護(hù)耕地質(zhì)量的自覺性。2021年3月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《2021-2023年農(nóng)機購置補貼實施指導(dǎo)意見》，對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個人和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織進(jìn)行補貼，在農(nóng)業(yè)廢棄物利用處理設(shè)備項目里，明確提出了殘膜回收機屬于補貼范疇。

2.2 其他省份對廢舊農(nóng)膜回收利用方面的財政支持情況

同時，一些省區(qū)還整合其他項目資金增加對廢舊農(nóng)膜回收利用方面的投入。例如，2009年甘肅省政府先后下發(fā)了《省農(nóng)牧廳關(guān)于加強廢舊農(nóng)膜回收利用推進(jìn)農(nóng)用面源污染治理工作的意見》和《省級廢舊農(nóng)膜回收利用專項資金管理暫行辦法》，省級財政安排專項資金1000萬元，用于補助廢舊農(nóng)膜污染防治，積極扶持廢舊農(nóng)膜回收利用的技術(shù)創(chuàng)新和推廣應(yīng)用，建立廢舊農(nóng)膜回收利用體系。2016年，甘肅省配套資金1億元，用于擴(kuò)大地膜推廣面積，達(dá)到貧困縣區(qū)全覆蓋；山西省統(tǒng)籌項目資金2.86億元，用于推廣糧食作物地膜覆蓋技術(shù)；青海省配套項目資金0.96億元，用于地膜、肥料、種子等補助。

2.3 遼寧省對廢舊農(nóng)膜回收利用方面的財政支持情況

從2012年開始，在農(nóng)業(yè)部和省相關(guān)項目的支持下，遼寧省逐步開展廢舊農(nóng)膜監(jiān)測、回收、利用等方面的工作。2012年，農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)面源污染調(diào)查與監(jiān)測項目開始在遼寧實施，項目內(nèi)容主要包括兩方面，一是在覆膜面積較大的阜新市和朝陽市進(jìn)行地膜殘留監(jiān)測，二是在阜新市開展可降解地膜對比試驗，每年中央財政專項資金支持約100萬元。2013-2014年，遼寧省在北票市、朝陽縣、凌源市、建平縣、彰武縣、遼陽市太子河區(qū)、北鎮(zhèn)市、臺安縣和喀左縣9個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)示范項目，中央下達(dá)補助金額共2286萬元，遼寧省新增廢舊地膜回收面積268萬畝，新增廢舊地膜加工能力6586噸/年，推廣使用0.008mm厚度以上的地膜面積202.2萬畝。2018年，遼寧省開展農(nóng)用地膜回收試點示范項目，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)地膜推廣應(yīng)用試點示范、機械化廢棄地膜回收技術(shù)試點、地膜替代產(chǎn)品試驗示范、廢舊地膜殘留定點監(jiān)測試點、地膜使用技術(shù)與廢棄地膜回收技術(shù)宣傳培訓(xùn)等工作，省財政投入資金為140.7萬元。2019年，《遼寧省農(nóng)村人居環(huán)境政治以獎代補資金管理暫行辦法》出臺，規(guī)定“省以獎代補資金履行相關(guān)報批程序后下達(dá)相關(guān)市，由市結(jié)合實際情況統(tǒng)籌用于農(nóng)村生活垃圾治理、農(nóng)村廁所革命、農(nóng)村生活污水處理、畜禽養(yǎng)殖及農(nóng)用廢棄物資源化利用、村容村貌提升、農(nóng)村地膜污染治理等農(nóng)村人居環(huán)境整治相關(guān)支出”。

3 建議及措施

3.1 加強各級政府及人們對廢舊農(nóng)膜回收利用工作的重視

農(nóng)膜是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中非常重要的生產(chǎn)資料，能顯著提高農(nóng)作物的產(chǎn)量和品質(zhì)，增加農(nóng)民收入。但是，隨著農(nóng)膜使用年限的增長、使用量的增加，殘留在土壤中的廢舊農(nóng)膜所引發(fā)的環(huán)境污染問題日益突出。因此，加強廢舊農(nóng)膜的回收利用，不僅對打好污染防治攻堅戰(zhàn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展具有重要意義，更是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、實施鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。

3.2 加大各級財政對廢舊農(nóng)膜回收利用的資金支持

農(nóng)膜污染雖然是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為低附加值產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民作為弱勢群體，無法承擔(dān)巨額的治理費用。因此必須將廢舊農(nóng)膜回收利用工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，加大資金投入，重點支持研發(fā)廢舊農(nóng)膜回收再利用的新技術(shù)，以及技術(shù)推廣、試點示范、宣傳培訓(xùn)，開展以舊換新、以獎代補和對廢舊農(nóng)膜回收加工利用企業(yè)進(jìn)行貸款貼息等農(nóng)膜回收利用激勵機制的研究。

財政支持要從農(nóng)膜生產(chǎn)、銷售、回收網(wǎng)點、廢舊農(nóng)膜回收再利用企業(yè)等多角度切入，采取多種財政補助或有償鼓勵方式，引導(dǎo)建立全鏈條廢舊農(nóng)膜回收利用體系，全面推動廢舊農(nóng)膜的回收再利用。