財政事權和支出責任背景下的國家公園資金保障機制建構

2019年11月，《以國家公園為主體的自然保護地體系示范省建設實施方案》（青政〔2019〕66號）確定“到2020年設立三江源、祁連山國家公園，規(guī)劃青海湖、昆侖山國家公園”。隨著各國家公園的相繼設立和規(guī)劃，資金保障問題日益成為自然地保護的核心問題。資金保障涉及國家公園建設、運營、維護各方的切身利益，是國家公園建設的龍頭。抓住了龍頭，就可以深刻理解國家公園體制改革的艱難，并積極探索解決方案。

國家公園資金來源結構和運用方向現(xiàn)狀

資金保障機制是指國家公園資金的來源結構（“錢從哪來”）和運用方向（“錢用到哪”），一定的財政事權和支出責任模式形成了相應的資金保障機制。黨的十八屆三中全會首次提出“建立國家公園體制”以來，經各地探索，我國國家公園財政事權和支出責任逐步形成了5種模式，即中央垂管（Ⅰ），中央直管、委托省級政府代管（Ⅱ），中央直管、委托多省實行跨行政區(qū)代管（Ⅲ），省級政府垂管（Ⅳ），省級政府直管、委托市縣政府代管（Ⅴ）。根據(jù)事權和責任劃分，青海省的三江源、青海湖、昆侖山三大公園為Ⅱ類，祁連山公園則為Ⅲ類。4家國家公園的財政事權和支出責任模式有以下共性：中央事權，省政府代行管理權;納入省級預算，缺口由中央轉移支付彌補。這種共性決定了其建設、運營和維護資金將主要通過財政渠道籌資，依賴于各級財政資金。下面以三江源國家公園為例，分析資金的來源結構和運用方向。

（一）資金來源結構

資金來源結構是由現(xiàn)行資金保障機制決定的，在我國，國家公園規(guī)劃與建設過程中用到的資金源于財政撥款、門票和特許經營收入、其他經濟開發(fā)收入、捐贈收入，主要包括：（1）中央財政對生態(tài)功能區(qū)建設劃撥的經費、專項經費，其中包括中央財政林業(yè)補助資金、保護天然林補助、農業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金、江河湖庫水綜合整治資金等和本級財政的預算撥款;（2）依據(jù)特定企業(yè)經營收入總額或者是分項收入額按比例分成或固定數(shù)額提取的收入;（3）由地方代行自然資源所有權管理職能的政府相關部門收取的收入;（4）用于國家公園生態(tài)修復恢復等方面的有形與無形財產，包括知識產權、證券、實物等。

從資金投入數(shù)額看，2016-2019年，青海省級財政分別向三江源國家公園投入19624萬元、51207萬元、103895萬元、122649萬元;除2016年試點啟動時中央財政未安排轉移支付外，中央財政各年份的投入額分別為64535萬元、72947萬元、95034萬元。從數(shù)額看，無論是省級財政還是中央財政均逐年增加，且增長率在兩位數(shù)以上。從資金來源結構看，四年間，財政撥款、門票和特許經營收入、其他經濟開發(fā)收入、捐贈收入平均占比分別為95.38%、1.03%、2.46%、1.13%。以上數(shù)據(jù)表明：體制試點期間，財政已承擔起絕大部分由國家級自然保護地保護支出責任，但門票和特許經營收入、其他經濟開發(fā)收入、捐贈收入占比過低，國家公園建設、運營和維護資金過度依賴財政的特征明顯。

（二）資金運用方向

從資金運用方向看，中央轉移支付用于國家級項目的支出，包括林木種質資源保護、三江源生態(tài)區(qū)建設與保護項目資金等;省級財政撥款用于人員工資、建設管理費（包括資源本底調查、生態(tài)監(jiān)測、環(huán)境治理、巡護巡查、野生動植物野外調查、基礎設施建設等）和補償費。

省級財政撥款有明確的運用范圍界限，具體的管理對象（人、事、物等），清晰的標準要求，三江源國家公園管理局作為資金運用的實際管理者，屬地管理要求明確;中央轉移支付源于國務院所屬自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、林草局、農業(yè)農村部和氣象局等部委的專項資金，它們分別有不同的支出性質、用途、制度和申報規(guī)范、監(jiān)管規(guī)定，必須嚴格遵守不能隨意變更，“條條管理”色彩濃厚。自體制試點以來，三江源國家公園管理局整合各保護管理機構之后，就是在這樣一個以屬地管理和“條條管理”為特征的國家公園資金保障機制下籌資和用資的。

國家公園資金保障機制存在的問題

上述資金來源和運用方向具有很強的屬地管理、“條條管理”屬性，現(xiàn)行的資金保障機制在保障能力、資金效率方面存在著明顯的問題，與構建“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的國家公園資金保障機制存在一定差距。

（一）財政事權和支出責任劃分缺乏總體協(xié)調，加之二者不相適應造成資金保障能力不足

一是財政事權和支出責任劃分缺乏總體協(xié)調。目前，由于缺乏頂層設計，國家層面尚無具體部門負責協(xié)調處理在自然保護地領域中中央管理機構與地方政府的職責劃分，以及建立自然保護地管理標準和資金機制等項工作，導致三江源保護區(qū)出現(xiàn)的交叉管理、事權劃分不清晰、多頭管理等體制機制問題，未得到實質性解決。國務院在國發(fā)〔2016〕49號文件中，對中央與地方財政事權改革、支出責任劃定等提出了指導意見，明確表示2019-2020年期間，要圍繞中央與地方支出責任劃定、財政事權改革等創(chuàng)建完善的框架。迄今為止，此項工作推進緩慢，已影響到三江源國家公園體制機制改革的順利推進。

二是財政事權和支出責任不相適應造成資金保證能力不足。三江源國家公園屬于中央財政事權，理應由中央政府承擔并運用財政資金提供重點生態(tài)功能區(qū)保護和基本公共服務的任務和職責?！秶抑攸c生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃綱要》（環(huán)發(fā)〔2017〕165號）對國家重點生態(tài)功能區(qū)域的保護進行了規(guī)劃與部署，中央財政需要承擔三項主要責任，即對生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)督、對產業(yè)發(fā)展進行引導、對生態(tài)功能進行修復，但近年來中央財政轉移支付僅部分承擔了三江源保護區(qū)保護和恢復生態(tài)功能的任務，占比過低。在《國務院關于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕9號）中，國務院提出中央財政將支持公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務等八個領域的81個項目，但近年來中央財政轉移支付未涉及三江源保護區(qū)的上述八個領域。因此，中央財政未承擔的支出責任就必須由青海省級財政承擔，使得本已緊張的省級財政更加捉襟見肘，資金保障能力愈顯不足。

（二）現(xiàn)有生態(tài)保護區(qū)保護建設資金的“條條管理”模式，不利于整體保護和實現(xiàn)保護管理目標

一是保護建設資金使用和管理上的“條條管理”的模式不利于生態(tài)系統(tǒng)的整體保護。我國的自然保護地體系是由行業(yè)主管部門依據(jù)相關行政法規(guī)或部門規(guī)章設立的。對于各類國家級保護地，中央部委在審批之初，即已設置了各類專項轉移資金，由中央部委劃撥到省，再由各省級財政向對口廳局實施二次分配，最后由對口廳局三次分配至保護地所在縣（區(qū)），用于國家級保護地管理機構的各項開支。同樣省級保護地也由省級行業(yè)主管部門設置了專項轉移資金，分配到保護地所在的縣（區(qū)），用于省級保護地開支。可見與現(xiàn)行保護地體系條條設置條條管理相適應，保護資金的使用和管理上形成了明顯的“條條劃撥”的格局。三江源保護區(qū)擁有多個完整的生態(tài)系統(tǒng)，涉及水、土、草、樹、畜等的系統(tǒng)保護，而“條條管理”難以提高綜合、統(tǒng)籌和整體保護的效率。

二是制度交叉重疊，阻礙了保護管理目標的順利實現(xiàn)。2016年，原國家林業(yè)局在《林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（林規(guī)發(fā)〔2016〕22號）中做出了統(tǒng)一部署，明確表示在五年之內要重點實施天然林保護工程，新一輪退耕還林（退耕還草）工程，濕地保護與恢復工程，瀕危野生動植物搶救保護及自然保護區(qū)建設工程，防沙治沙工程等9項重大工程。同一時期，原國土資源部制定的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》（國土資發(fā)〔2016〕38號）則對“十三五”期間國土資源開發(fā)與保護工作進行了統(tǒng)籌規(guī)劃，明確表示要確保生態(tài)安全規(guī)劃能落地，共將6項工程當成重點。這9項和6項工程多有交叉，造成同一塊園區(qū)常常獲得來自于各個部門劃撥的專項保護資金，各個部門的專項資金又有不同的管理目標、管理辦法和申請申報程序，這不僅不利于項目資金的監(jiān)督檢查和績效管理，更是割裂的自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性，阻礙了保護管理目標的順利實現(xiàn)。

（三）生態(tài)補償體制不順、機制不活，導致補償范圍有限、資金缺乏合力

一是生態(tài)補償主要采用縱向補模式，上下游橫向關系建立較為困難。以長江源園區(qū)為例，長江源頭每年向下游輸送179.4億立方米Ⅱ類以上的優(yōu)質淡水，占長江流域年總徑流量的25%。為保證一江春水向東流，當?shù)乇黄确艞壛嗽S多發(fā)展機會，與其他地區(qū)相比，人均可支配收入、人均GDP兩項指標明顯偏低，下游地區(qū)應對上游進行補償，但實際操作中卻較為困難。一方面，源頭地區(qū)與下游11省市的補償關系復雜，不好認定;另一方面，缺乏建立源頭地區(qū)與下游地區(qū)生態(tài)補償?shù)呐涮左w制機制。目前，長江源園區(qū)與下游之間的關系不僅涉及水質，還涉及水量、水生態(tài)功能等，園區(qū)生態(tài)保護的責任也有待進一步明晰，需要多方面的體制機制相配套，絕非地方間協(xié)商可以解決。

二是補償標準偏低，補償范圍有限。生態(tài)補償機制的構建和運行牽涉多方利益關系，關鍵是建立科學、合理的生態(tài)補償標準測算方法，從而確定受益主體向保護主體支付的補償金額。在實際應用中，一些理論方法因與實際差異大并不能直接被決策者采納。同時，受財力等多方面影響，補償資金也不可能真正覆蓋全部成本，許多補償只是點到為止。比如，玉樹州的礦產資源豐富，但由于其地處三江源自然保護區(qū)，開礦和采砂活動全部退出，卻沒有相應的補償。此外，在補償范圍上針對水資源、生物多樣性保護以及流域上下游的橫向生態(tài)補償目前尚未涉及。

三是補償名目多、資金分散，資金缺乏合力。針對三江源保護區(qū)的生態(tài)補償種類較多，先后實施的有16類，與森林、草原保護相關的最多，從天然林保護到森林效益補償，先后有7項。補償名目上有種草費、飼料糧、圍欄建設以及草畜平衡獎勵、禁牧補助等，種類名目繁多，資金來源分散在農業(yè)農村、林草、發(fā)改等多部門。這種“撒胡椒面”式的分散補償，導致補償目標不清晰、補償標準較低、資金激勵作用不強等問題。

（四）轉移支付制度設計不合理，導致國家公園生態(tài)保護與社區(qū)民生改善失衡

一是制度定位不準確。重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付的政策初衷既含有“生態(tài)保護”的專項轉移支付性質，又含有“民生改善”的一般性轉移支付性質，意圖提高保護區(qū)的民眾生活質量和公共服務水平，解決生態(tài)保護與經濟發(fā)展的矛盾。但從政策運行的情況來看，重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付的效能并沒有得到發(fā)揮，相關部門只能用這種工具來彌補財政缺口，偏離了制度的功能定位，導致該政策資金在三江源保護區(qū)使用用途單一，政策效果不明顯。以三江源保護區(qū)為例，主管部門沒有對生態(tài)保護支出與基本公共服務支出的比例進行約束，以至于在2016-2019年期間，出現(xiàn)了三個園區(qū)的轉移支付資金在基本公共服務領域的使用量遠遠低于在生態(tài)保護領域的使用量的情況。

二是園區(qū)社區(qū)關系不協(xié)調。園區(qū)地處貧困地區(qū)，經濟建設并沒有獲得卓越成就。一方面，原住民產生了強烈的脫貧愿望，地方政府迫切需要得到幫助;另一方面當?shù)亟洕l(fā)展對資源的依賴又十分強烈，加之居民生產生活與自然資源的聯(lián)系非常密切，這就極大地增加了國家公園的管理難度。國家公園社區(qū)傳統(tǒng)上以自然資源作為生產生活材料的主要來源和途徑，轉移支付制度定位不準確導致生態(tài)保護和利用資源之間的失衡，一定程度上使國家公園社區(qū)的經濟發(fā)展和生態(tài)保護被割裂。

構建統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國家公園資金保障機制

由于沒有現(xiàn)成的、適宜的作法可供借鑒，如何構建中國國家公園資金保障機制需要通過“自下而上”的方式進行探索。自從我國推行國家公園體制試點工作以來，三江源成為第一個國家公園試點區(qū)，有責任率先探索統(tǒng)一資金保障機制，為其他國家公園試點區(qū)提供“素材”，積累可復制的經驗做法，并為國家完善相關體制機制提供解決方案。

（一）明確中央與地方的事權劃分，探索多渠道多元化的投融資模式

一是遵循外部性范圍原則、信息對稱原則、激勵相容性原則，明確中央與地方的事權劃分。中央事權涉及規(guī)劃編制，重要資源的修復和保護，包括資源修復，重點物種的原地和遷地保護，地質地貌和水體保護，傳統(tǒng)農牧業(yè)景觀和歷史文化遺跡保護，環(huán)境監(jiān)測，國家公園總體規(guī)劃及專項規(guī)劃編制，界樁設立基本的公共衛(wèi)生供水和供電，游客安全防護和周邊環(huán)境整治;地方事權涉及區(qū)域性的公共產品和服務，包括自然保護地的日常巡護，基礎設施建設，科普人員、社區(qū)人員和產業(yè)能力建設以及公共治安、科普教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等區(qū)域性社會事務管理。中央與地方共同事權涵蓋的范圍比較廣，其中包括跨區(qū)域項目，包括災害防治，外來物種防治涉及自然保護地功能實現(xiàn)的移民搬遷和設施撤離等事務。

二是參照中央與地方的事權劃分，進一步確定與之相適應的支出責任比例。在國家公園公益屬性保持不變的基礎上，在持續(xù)加大生態(tài)保護力度的前提下，首先將國家公園品牌使用費收入作為創(chuàng)新型的市場籌資渠道，要為國家公園創(chuàng)建具有較高附加值的品牌建設體系。按照“管經分離”的原則，管理局可將相應資源資產的經營權使用權賦予符合國家公園建設理念的社會企業(yè)，由其負責開展園區(qū)內的經營活動，管理機構按照其經營收入的一定比例收取費用并進行指導和監(jiān)管。其次，加強與國內外NGO、政府機構的交流合作，積極爭取從中獲得更多的捐助和貸款，并開通接受社會捐贈的移動互聯(lián)網(wǎng)渠道（支付寶、微信等），針對特定資源保護項目開展眾籌活動，在國家公園建設過程中，能吸引更多社會資金，并在資金使用上接受社會監(jiān)督。

（二）在對中央與地方事權進行劃分的前提下，對收入與支出進行統(tǒng)一

一是統(tǒng)一收入。將門票和特許經營收入劃歸國家公園管理局，由管理局統(tǒng)一收取和管理;將園區(qū)內全民所有自然資源資產的管理權和收益權劃歸管理局，取消各部門自然資源資產管理權和收益權，對于現(xiàn)有的水電、風電、光伏等各種經濟開發(fā)項目，經環(huán)評可以保留的，其收入均由管理局統(tǒng)一收取管理;對于原各類保護地管理機構獨立設置的各類保護基金，應劃歸管理局統(tǒng)一管理，除經管理局授權，其他任何單位和個人不得以國家公園名義募集私人資金，或爭取國內外環(huán)境友好團隊和自然保護基金支持;將國家公園非稅收入分成提升到制度層面，國務院或財政部要對中央與地方的分成比例做出明確規(guī)定;省政府或財政廳則要對省級與州（縣）級分成比例做出規(guī)定。在對具體分成比例進行調整時，要增強事權與支出責任的契合度。

二是統(tǒng)一支出。統(tǒng)一安排游憩管理支出，包括旅游設施設備投資和維護費，景區(qū)管理費、游客管理費等，一律納入國家公園預算，由管理局安排相關支出;統(tǒng)一安排資源保護管理支出，將原有各保護地管理機構安排的各類保護支出，包括管護費、生態(tài)移民搬遷費，環(huán)境修復費等納入國家公園預算，統(tǒng)一由管理局負責支出;統(tǒng)一安排對企業(yè)、居民的補償和引導支出，由管理局直接安排到園區(qū)及周邊企業(yè)和社區(qū)居民的支出，如水電風電關停補償、退牧還草補償，發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)的引導補償?shù)鹊取?/p>

（三）建立政策機制，創(chuàng)新并實施新型生態(tài)補償

一是圍繞國家公園生態(tài)補償制定合理的政策制度。在制定相關政策、制度時，要把森林、草原、耕地、水流等全部納入生態(tài)保護補償范疇之中，整合補償資金，探索綜合性補償辦法;國家公園所在地、政策受益區(qū)要結成橫向補償關系，增強生態(tài)功能區(qū)轉移支付能力，拓展保護補償?shù)娜谫Y渠道;協(xié)調保護與發(fā)展的關系，對國家公園內或周邊發(fā)展受限制的社區(qū)就其發(fā)展的機會成本給予生態(tài)保護補償，同時對特許經營的主體根據(jù)其對資源、景觀等的利用方式和占有程度收取補償資金;要對生態(tài)保護補償產生的效益進行評估，找到哪些因素會制約補償效益的提升，建立健全激勵約束機制，對補償資金使用情況進行監(jiān)督與管理。

二是合理確定生態(tài)補償標準。通過評估國家公園內生態(tài)系統(tǒng)產生的各種生態(tài)服務價值流向問題，尤其是景觀美化、保持水土、增強生物多樣性等方面，均要采取綜合手段進行績效核算，確定“公平”類補償標準;在確定補償標準時，既要關注生態(tài)保護者投入的資金額度，也要計算機會成本，要將保護者在維護生態(tài)平衡方面投入的各種資源全部納入考慮范圍之中，在計算時不能有所遺漏。保護者在此期間犧牲了一定的發(fā)展權，在計算補償標準時也要考慮到這一點，將其當成機會成本。由此可見，生態(tài)補償標準包括兩大部分，即直接成本、機會成本。以這種方式對三江源保護區(qū)的補償標準進行計算，還要綜合考慮當?shù)亟洕l(fā)展水平、生態(tài)建設情況，在計算的基礎上進行協(xié)商、博弈。此外，還要根據(jù)生態(tài)環(huán)境的保護情況、經濟水平提升情況等，對補償標準進行動態(tài)調整。

三要選擇合理的補償方式。通過“政府+市場”的渠道，確立新型生態(tài)補償方式。政府方面可以采取實施生態(tài)保護項目、收取環(huán)保稅、財政轉移支付、差異化政策等方式，市場方面則要探索形成市場貿易、點對點交易、環(huán)境標記等形式;同時，應重視基于綠色產業(yè)發(fā)展扶持的“造血型”補償方式。現(xiàn)金補貼是可以有效激勵國家公園社區(qū)居民參與生態(tài)保護、轉變生產方式的手段。但另一方面，需要通過資金引導、培育品牌、引進技術、政策扶持等形式，建立可以促進綠色產業(yè)發(fā)展的長效機制。比如，可以通過補貼國家公園社區(qū)居民從事有機生產的前期投入，提供必要的技術支持，以國家公園為依托培育農產品品牌，這些都會助力農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（四）優(yōu)化轉移支付結構，健全一般性轉移支付制度體系

一是優(yōu)化轉移支付結構。由于三江源保護區(qū)受中央政府委托承擔了大量的國家公園保護支出成本，中央對三江源保護區(qū)的轉移支付中相當大的比重將會用于彌補這部分成本支出，轉移支付將呈現(xiàn)以專項轉移支付為主的結構。但是這種以專項轉移支付為主的結構無法促進轉移支付結構的優(yōu)化，與當前我國所倡導的財政事權改革方向不相匹配，會出現(xiàn)權責劃分不合理、不協(xié)調現(xiàn)象。要對當前的轉移支付結構進行調整，在創(chuàng)建轉移支付體系時，仍要突出一般性轉移支付的主體地位，增強地方政府的統(tǒng)籌指導能力，降低專項轉移支付的使用率，涉及部門多，分配使用不夠科學的問題。

二是完善一般性轉移支付制度體系。第一，提升園區(qū)所在州（縣）級政府基本公共服務能力的轉移支付補償，按標準財政收支缺口并考慮補助系數(shù)進行測算，主要解決因國家公園更加嚴格的生態(tài)保護管理措施對地方政府基本功能服務能力產生的影響。其中，要以均衡性轉移支付測算方法為依據(jù)，確定標準財政收支存在怎樣的缺口，結合國家公園管理局與州（縣）政府生態(tài)保護的具體情況劃分支出責任，在對轉移支付進行測算時，要把各州（縣）減收增支當成重要依據(jù)，以財政收支缺口確定補助系數(shù)，各園區(qū)面積、產業(yè)發(fā)展等都會受到財力的影響，再結合貧困程度，分類別、分檔次進行測算。第二，與改善居民生產生活等有關的轉移支付，主要是為了解決因國家公園更加嚴格的生態(tài)保護管理措施，對當?shù)卦∶窕旧a生活帶來的影響，包括調整完善居民最低生活保障，生態(tài)移民基本生活保障，居民新型社會養(yǎng)老保險，居民基本醫(yī)療費，參加勞動技能培訓所需的費用，起碼生活燃料費等。到底應該為各州縣發(fā)放多少轉移支付補償額，要把上述補償項目進行累計。第三，績效獎勵。要根據(jù)各州（縣）生態(tài)補償政策的執(zhí)行情況，也要重點考慮生態(tài)環(huán)境考核情況，凡是此項政策得以落地，且生態(tài)環(huán)境質量得到明顯改善，生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測與評估工作成效突出的，則要適當增加轉移支付補助。

作者簡介

毛江暉 青海省社會科學院生態(tài)環(huán)境研究所所長