高校審計(jì)與紀(jì)檢巡察協(xié)同路徑研究

文/南京曉莊學(xué)院 張俊

高校內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢巡察在學(xué)校事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要作用。然而我國紀(jì)檢巡察體制主要問題表現(xiàn)為：領(lǐng)導(dǎo)體制不平衡、資源配置分散、獨(dú)立性和權(quán)威性不足，權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制存在明顯缺陷[1]。近年來，內(nèi)部審計(jì)的重要性不斷提升、相關(guān)制度不斷建立完善，但審計(jì)整改工作的落實(shí)略顯滯后。研究表明，多元主體協(xié)同是高校治理現(xiàn)代化的核心要素。實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢巡察與其他職能的有效銜接、貫通與協(xié)同，可以提升紀(jì)檢巡察體制的整體效能[1]。本文基于協(xié)同理論，立足于內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢巡察的協(xié)同現(xiàn)狀，探尋二者之間可行的協(xié)同方式與路徑，以提升高校內(nèi)部監(jiān)督效率，完善高校治理體系，保障高校的健康穩(wěn)定發(fā)展。

一、高校審計(jì)與紀(jì)檢巡察協(xié)同的可行性

在《中華人民共和國審計(jì)法》重新修訂和黨的十九大以來紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的新形勢(shì)下，高校審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門在理論支撐、政策引導(dǎo)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的趨勢(shì)下，協(xié)同合作已是必然趨勢(shì)。

（一）協(xié)同理論的支撐。協(xié)同協(xié)作是指各個(gè)單元或子系統(tǒng)相互影響、共同作用，推動(dòng)組織穩(wěn)定正常運(yùn)行，從而達(dá)到“1+1＞2”的效果[2]。高校機(jī)構(gòu)設(shè)置較多，審計(jì)和紀(jì)檢作為其中的兩個(gè)部門，在監(jiān)督客體交叉、工作職能趨同和完善高校內(nèi)部治理等目標(biāo)層面具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性和一致性，兩者的協(xié)同將產(chǎn)生較大的合作效應(yīng)。

（二）國家政策的導(dǎo)向。2018年，中央組建審計(jì)委員會(huì)，習(xí)近平總書記在第一次會(huì)議上指出，審計(jì)監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的組成部門，要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和與其他監(jiān)督力量的合力，更好地發(fā)揮審計(jì)作用。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)指出要規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，逐漸完善黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)。2021 年，十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)召開，會(huì)議提出，要貫通融合各類監(jiān)督方式，加強(qiáng)監(jiān)督合力，充分發(fā)揮監(jiān)督在國家治理中的效能。再者，從教育系統(tǒng)到審計(jì)署、省、市各級(jí)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定都要求內(nèi)審機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)作，建立資源共享、結(jié)果共用、重要工作共同實(shí)施、追究問責(zé)共同落實(shí)等工作機(jī)制[3]。高校治理作為國家治理體系的一部分，要以國家政策指引為向?qū)?，推?dòng)監(jiān)督力量的整體協(xié)同，提升監(jiān)督實(shí)效。

（三）內(nèi)部發(fā)展的需要。風(fēng)清氣正的政治生態(tài)和育人環(huán)境能為教育事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。2021年中央紀(jì)委、國家監(jiān)察委網(wǎng)站審查調(diào)查公告顯示，高校部分關(guān)鍵崗位權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，部分人員履職盡責(zé)不到位現(xiàn)象依然存在，基建、招生、科研等重點(diǎn)領(lǐng)域腐敗問題依然突出[4]。因此，探索高校審計(jì)與紀(jì)檢巡察的如何深度協(xié)同，促進(jìn)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)，提升高校治理水平，是高?，F(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。

二、高校審計(jì)與紀(jì)檢巡察的協(xié)同現(xiàn)狀分析

本文對(duì)多所省、市屬公辦本科院校開展走訪調(diào)研、電話溝通、網(wǎng)站信息收集，了解到高校內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同存在以下問題，沒有真正形成監(jiān)督合力。

（一）體制失衡下的內(nèi)部審計(jì)地位不足。調(diào)研時(shí)普遍認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察部門的權(quán)威要遠(yuǎn)高于內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，沒有認(rèn)識(shí)到審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、防范化解風(fēng)險(xiǎn)和提升治理能力的重要手段[5]。此外，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)工作重視程序不夠，2018年的審計(jì)署頒布內(nèi)部審計(jì)工作，明確要求本單位黨、政主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，內(nèi)審機(jī)構(gòu)對(duì)其負(fù)責(zé)并直接匯報(bào)工作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前由副校長、紀(jì)委書記分管審計(jì)工作的現(xiàn)象依舊普遍存在，沒有按規(guī)定直接由校長分管，對(duì)校長直接負(fù)責(zé)。以上體制的失衡，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)逐級(jí)衰減，審計(jì)監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮，在與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同關(guān)系中地位不足、話語權(quán)不高，難以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。

（二）制度缺失下的協(xié)同監(jiān)督流于表面。高校事業(yè)的不斷發(fā)展，內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察工作也逐步規(guī)范，但仍不夠完善，現(xiàn)有制度辦法獨(dú)立性強(qiáng)但缺乏交互，在思想上對(duì)于兩者的協(xié)同認(rèn)識(shí)不足，多數(shù)是通過“內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定”“審計(jì)整改工作辦法”等有關(guān)文件進(jìn)行描述，內(nèi)容偏抽象，對(duì)于如何協(xié)同運(yùn)作缺乏實(shí)際操作性[6]。數(shù)據(jù)說明審計(jì)發(fā)現(xiàn)并移交問題數(shù)較少，2017 至2019 年內(nèi)部審計(jì)共向紀(jì)檢監(jiān)察部門移交發(fā)現(xiàn)的問題共10 件。在協(xié)同制度缺失的情況下，內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察普遍各自為戰(zhàn)，無法有效進(jìn)行專業(yè)互補(bǔ)和資源共享，導(dǎo)致協(xié)同落實(shí)不夠有力。

（三）能力不足下的協(xié)同執(zhí)行效果不佳。人才是高質(zhì)量完成目標(biāo)任務(wù)的重要保障，新時(shí)代內(nèi)部審計(jì)工作不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)，涉及業(yè)務(wù)類型日趨復(fù)雜、多樣，其職能、理念、目標(biāo)等方面有了新的拓展。這就對(duì)內(nèi)審人員的專業(yè)水平和綜合能力提出了更高的要求，《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》第十條也提出“單位應(yīng)當(dāng)保證內(nèi)部審計(jì)工作所需人員編制，合理配備具有審計(jì)、工程、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)計(jì)、大數(shù)據(jù)管理等專業(yè)知識(shí)的內(nèi)部審計(jì)人員。”而現(xiàn)實(shí)中高校內(nèi)審人員以財(cái)務(wù)專業(yè)居多，少數(shù)高校配備了工程專業(yè)人員，但都難以適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的審計(jì)工作。再者內(nèi)審人員結(jié)構(gòu)老齡化現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，亟須補(bǔ)充年輕的新鮮血液來增強(qiáng)審計(jì)工作力量，保持審計(jì)工作的連續(xù)性。同時(shí)，新時(shí)代黨風(fēng)廉政建設(shè)越發(fā)加強(qiáng)，全面從嚴(yán)治黨的步伐越發(fā)深入，紀(jì)檢監(jiān)察工作也需要一支高素質(zhì)專業(yè)化的隊(duì)伍[7]。協(xié)同主體能力的不足，導(dǎo)致協(xié)同的效果欠佳。

（四）技術(shù)落后下的協(xié)同效能低下。中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持科技強(qiáng)審，加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)”[6]。中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)的《信息化工作規(guī)劃》，也強(qiáng)調(diào)以“信息化助力紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展”為著力點(diǎn)，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)與信息化深度融合[8]。目前，部分高校由于經(jīng)費(fèi)緊張及領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)審計(jì)工作重視程度不夠，內(nèi)部審計(jì)信息化建設(shè)程度較低，不能適應(yīng)教育投入大幅度增加的需要，與“科技強(qiáng)審”的要求差距較大。技術(shù)含量的落后是高校審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門協(xié)同效能較低的重要原因。

（五）架構(gòu)松散下的協(xié)同內(nèi)容過于單一。高校內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同管理相對(duì)混亂，兩部門之間的協(xié)同并未建立直接且固定的架構(gòu)，大多數(shù)是通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)或者審計(jì)協(xié)調(diào)會(huì)來完成。在業(yè)務(wù)方面，兩者的協(xié)同主要體現(xiàn)在兩方面：一是審計(jì)發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)線索時(shí)向紀(jì)檢監(jiān)察部門移交；二是校內(nèi)開展巡察時(shí)紀(jì)檢部門需要審計(jì)專業(yè)力量的配合。單一的協(xié)同內(nèi)容無法形成協(xié)同合力，不利于協(xié)同的連續(xù)性和效果的持續(xù)性。

三、高校審計(jì)與紀(jì)檢巡察的協(xié)同建議對(duì)策

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，增加制度供給。中央審計(jì)委員會(huì)的成立和監(jiān)察體制的改革，使得黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)逐漸增強(qiáng)，黨、政監(jiān)察進(jìn)一步統(tǒng)一。高校要抓住國家頂層改革的外部環(huán)境推動(dòng)內(nèi)部協(xié)同環(huán)境的改善。結(jié)合黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步深化內(nèi)審體制改革，成立審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或者審計(jì)委員會(huì)，由校長直接分管審計(jì)處，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的優(yōu)勢(shì)，樹立審計(jì)部門的權(quán)威，提升審計(jì)部門的地位，完善學(xué)校監(jiān)督機(jī)制。

依據(jù)上級(jí)法并結(jié)合學(xué)校實(shí)際，制定具有操作性的協(xié)同制度。首先，明確協(xié)同主體的職責(zé)，確保雙方在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督工作，并做好配合工作。其次，規(guī)范各自職責(zé)的操作流程，制定可行高效的流程圖，使雙方部門在規(guī)范的制度框架下，完成業(yè)務(wù)工作。最后，明確對(duì)協(xié)同人員的獎(jiǎng)懲措施。以完善頂層設(shè)計(jì)和高質(zhì)量的制度供給，形成內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同合力。

（二）構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，豐富協(xié)同內(nèi)容。高校內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門之前雖有信息互通、配合協(xié)作等，但大多未形成工作機(jī)制，部分依賴于兩部門領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)和溝通，無形中影響了協(xié)同的效率。兩部分應(yīng)在堅(jiān)持必要的獨(dú)立性和保密性原則的前提下，信息互通與共享，使監(jiān)督流程更加趨于暢順，提高協(xié)同的效率[9]。1.聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。建立內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門的專門聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。兩部門應(yīng)各明確1 名分管領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)絡(luò)員，定期召開會(huì)議，及時(shí)分享近期工作信息及心得，有效提高部門之間的溝通流暢性[10]。會(huì)議可對(duì)兩部門的年度工作大事進(jìn)行商討，如內(nèi)審部門在制定年度專項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目時(shí)可充分聽取紀(jì)檢監(jiān)察部門的意見，重點(diǎn)關(guān)注學(xué)校教職工反映強(qiáng)烈的重要領(lǐng)域和腐敗易發(fā)多發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)一些未構(gòu)成問題線索的舉報(bào)信件及督察問題，也可在聯(lián)席會(huì)議中及時(shí)傳達(dá)給審計(jì)部門，為內(nèi)審年度工作指明方向[10]。會(huì)議可對(duì)近期的工作情況進(jìn)行匯報(bào)商討，如通報(bào)上級(jí)重要指示精神，通報(bào)近期審計(jì)及監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)的問題，研判學(xué)校近期重大工作中是否有廉政風(fēng)險(xiǎn)，并商討對(duì)策。2.結(jié)果共用機(jī)制。構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察的數(shù)據(jù)化平臺(tái)，賦予內(nèi)部審計(jì)人員和紀(jì)檢監(jiān)察人員工作所需的權(quán)限，將各自監(jiān)督成果及部分重要的過程材料共享至該平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享、結(jié)果共用。內(nèi)審部門可將審計(jì)通知書、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)整改情況報(bào)告等上傳至數(shù)據(jù)化平臺(tái)，紀(jì)檢監(jiān)察部門可將監(jiān)督報(bào)告、巡察報(bào)告及相關(guān)單位整改報(bào)告等材料上傳至數(shù)字化平臺(tái)。兩部門根據(jù)實(shí)際工作需要共用成果資料，實(shí)現(xiàn)線上隨時(shí)查閱，共用監(jiān)督結(jié)果[11]。3.協(xié)同督查機(jī)制。高校內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察人員各具優(yōu)勢(shì)，審計(jì)人員專業(yè)性強(qiáng)，紀(jì)檢監(jiān)察人員原則性和政策性強(qiáng)。協(xié)同督查機(jī)制，即在信息互通的基礎(chǔ)上，整合雙方資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，更加高效地完成督查事項(xiàng)。

具體協(xié)同內(nèi)容有以下三方面：1.協(xié)同開展內(nèi)部控制督查。內(nèi)部控制是確保學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法、合規(guī)，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提升學(xué)校治理水平的重要手段。內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察作為學(xué)校內(nèi)部的監(jiān)督部門，應(yīng)著眼于學(xué)校發(fā)展大局，根據(jù)《內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指南》制定好評(píng)價(jià)、監(jiān)督方案，對(duì)學(xué)校職能部門組織結(jié)構(gòu)及職責(zé)分工、工作流程實(shí)施調(diào)查，優(yōu)化制度；對(duì)重點(diǎn)崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及時(shí)排查，分析原因；對(duì)苗頭性問題及時(shí)提醒，堵塞漏洞；對(duì)制度性缺陷和管理弊端深層次挖掘，完善建議；推動(dòng)學(xué)校內(nèi)部控制體系建設(shè)更上新的層次。2.協(xié)同開展校內(nèi)巡察。為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，開展校內(nèi)巡察已成為高校各屆黨委的重要工作。依托內(nèi)審人員在日常專項(xiàng)審計(jì)或者經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，在巡察方案制定階段，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)充分聽取審計(jì)部門的專業(yè)建議，使巡察方案更具備指向性；巡察實(shí)施階段，每個(gè)巡察組中應(yīng)配備一名內(nèi)審人員，充分發(fā)揮審計(jì)人員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，可有效降低巡察成本，提升巡察成效。3.協(xié)同開展專項(xiàng)督查。在信息互通的基礎(chǔ)上，對(duì)校內(nèi)教職工反映強(qiáng)烈的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題以及大量資金投入重點(diǎn)項(xiàng)目和關(guān)鍵領(lǐng)域，兩部門共同制訂聯(lián)合督查實(shí)施方案，確定督查重點(diǎn)、范圍和方法，以提高專項(xiàng)監(jiān)督事項(xiàng)的有效性[12]。

（三）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)協(xié)同基礎(chǔ)。依據(jù)《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4 號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》要求：1.在人員配備數(shù)量方面。內(nèi)部審計(jì)人員數(shù)量應(yīng)不低于教職工總數(shù)的2‰，在專業(yè)方面應(yīng)具備綜合性，包含審計(jì)、經(jīng)濟(jì)、工程、財(cái)務(wù)、大數(shù)據(jù)分析等，并滿足相應(yīng)的職稱要求。習(xí)近平總書記在主持召開中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)特別強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)自身建設(shè)，以審計(jì)精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設(shè)立信。努力建設(shè)一支信念堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實(shí)、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化審計(jì)干部隊(duì)伍[13]。根據(jù)頂層規(guī)定要統(tǒng)籌考慮兩部門的人員配置，加強(qiáng)專業(yè)人才的引進(jìn)和補(bǔ)充。在確保所需人員數(shù)量的基礎(chǔ)上，充分考慮部門協(xié)同的人員專業(yè)互補(bǔ)，不斷夯實(shí)協(xié)同工作開展的基礎(chǔ)。2.要加強(qiáng)兩部門人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，建立健全培訓(xùn)工作機(jī)制。可以在兩部門建立的聯(lián)席會(huì)議制度中，增設(shè)學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)，兩部門人員分期給對(duì)方講課，讓雙方適當(dāng)了解一些對(duì)方的政策性要求、基礎(chǔ)性知識(shí)及日常工作中的技巧，為更好地開展協(xié)同工作提供專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備。積極參加外部高質(zhì)量的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保培訓(xùn)有目標(biāo)，訓(xùn)后有效果。通過強(qiáng)化人員專業(yè)素質(zhì)及能力培養(yǎng)，提升高校監(jiān)督協(xié)同工作效能。3.要建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，充分考慮兩部門人員的工作特點(diǎn)，以崗位職責(zé)為中心，以工作能力為標(biāo)準(zhǔn)，消除個(gè)別不客觀、不公平的情況，避免影響兩部門人員的工作積極性。暢通兩部門人員的晉升渠道，將工作業(yè)績(jī)作為主要參考依據(jù)，樹立正確的選人用人導(dǎo)向，保障學(xué)校監(jiān)督工作的有序運(yùn)行。

（四）加強(qiáng)信息建設(shè)，改進(jìn)協(xié)同技術(shù)。新時(shí)代，要用新技術(shù)手段創(chuàng)新監(jiān)督方式，提升協(xié)同質(zhì)效。內(nèi)部審計(jì)要根據(jù)科技強(qiáng)審的要求，進(jìn)一步增強(qiáng)信息化建設(shè)和數(shù)據(jù)分析能力，有效發(fā)揮智慧審計(jì)的“免疫”功能。紀(jì)檢監(jiān)察部門也應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃、重點(diǎn)突破、統(tǒng)籌實(shí)施，深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，推動(dòng)信息技術(shù)服務(wù)審查調(diào)查工作。因此，高校為強(qiáng)化監(jiān)督的效率，避免監(jiān)督盲區(qū)，應(yīng)積極加快建設(shè)基于信息化技術(shù)的內(nèi)部監(jiān)督平臺(tái)，建立完善大數(shù)據(jù)共享利用和常態(tài)化采集機(jī)制，拓展數(shù)據(jù)資源共享利用和采集渠道。完善和規(guī)范數(shù)據(jù)治理、維護(hù)、管理機(jī)制，提高數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化水平，增強(qiáng)數(shù)據(jù)可用性、易用性，確保數(shù)據(jù)安全。完善數(shù)據(jù)共享利用機(jī)制，保障數(shù)據(jù)的安全、高效、有序利用。真正做到讓監(jiān)督更加公開、透明，促使監(jiān)督制度化、規(guī)范化、精準(zhǔn)化，確保監(jiān)督事項(xiàng)的可追溯性，從而提高工作效率、提升監(jiān)督質(zhì)量，充分發(fā)揮監(jiān)督在促進(jìn)學(xué)校體制機(jī)制改革，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的重要作用，為建設(shè)清風(fēng)校園做出積極貢獻(xiàn)。