黎平縣集體林權(quán)制度改革中存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

石興昌

（黎平縣林業(yè)局，貴州 黎平 557300）

2008年，黎平縣以生態(tài)建設(shè)保護(hù)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，全面推進(jìn)林權(quán)制度改革。集體林權(quán)制度改革的范圍廣泛，情況復(fù)雜，任務(wù)艱巨，面臨著許多困難和挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，相關(guān)單位迅速行動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取有效措施。

1 集體林權(quán)制度的概述

1.1 集體林權(quán)制度改革的歷史背景

我國(guó)一直在積極探索建立集體林權(quán)制度，以促進(jìn)森林資源的合理配置和保護(hù)。為了實(shí)現(xiàn)“耕者有其山”的目標(biāo)，福建、江西、遼寧、浙江等省率先進(jìn)行了新一輪的集體林權(quán)制度改革，包括對(duì)分林到戶、山林入社、山林集體所有統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、林業(yè)“三定”等方面的變革。在這些省份的不懈努力下，集體林權(quán)制度得到了進(jìn)一步完善和優(yōu)化。2003年6月25日，國(guó)家林業(yè)管理機(jī)構(gòu)頒布了《加速林業(yè)發(fā)展的決定》，宣布林業(yè)改革進(jìn)入了以建立家庭承包經(jīng)營(yíng)制為核心的產(chǎn)權(quán)改革新時(shí)代。這是我國(guó)第一次將林權(quán)改革作為一項(xiàng)重大政策推行。2007年，貴州省率先在錦屏、甕安、冊(cè)亨、余慶、平壩、黔西、銅仁、白云、六枝等9個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，成效顯著。隨后，各地按照中央統(tǒng)一部署和要求，結(jié)合本地實(shí)際情況，進(jìn)行了一系列有益探索。貴州省各縣在學(xué)習(xí)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)后，開(kāi)始逐步有序地推進(jìn)集體林權(quán)改革，這標(biāo)志著該省的集體林權(quán)改革已進(jìn)入全面深化階段，取得了積極的成果。

1.2 黎平縣的集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)

黎平縣位于貴州省東南部黔東南州南部，該縣南北長(zhǎng)112 km，東西寬94 km，國(guó)土面積約44萬(wàn)hm2，林業(yè)用地約33.33萬(wàn)hm2，森林覆蓋率72.72%。長(zhǎng)期以來(lái)，由于森林資源總量少，質(zhì)量差，經(jīng)營(yíng)分散，致使林地生產(chǎn)力低下，林分結(jié)構(gòu)單一，生態(tài)環(huán)境脆弱，群眾對(duì)集體林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理不適應(yīng)，影響著林區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。2007年，黎平縣委、縣政府根據(jù)“以林為基，以人為本，林農(nóng)互動(dòng)促林改”的方針，對(duì)巖洞鎮(zhèn)進(jìn)行林改試點(diǎn)，2007年11月明確正式開(kāi)展改革試點(diǎn)的核心是明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)，大力發(fā)展林業(yè)，以群眾滿意為目標(biāo)，克服了嚴(yán)重冰雪災(zāi)害等惡劣氣候條件和其他困難，于2008年4月基本完成林改，取得了階段性成果，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收、企業(yè)增效、生態(tài)改善，走出一條適合山區(qū)特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。通過(guò)將“寨老”納入村級(jí)林改領(lǐng)導(dǎo)小組成員，通過(guò)實(shí)施“由外到內(nèi)、由大到小”的邊界勘測(cè)和勘測(cè)方法，為全縣未來(lái)的林業(yè)改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2008年4月全縣林改工作的正式啟動(dòng)，，2009年林改外業(yè)勘界工作基本完成，林權(quán)證逐步頒發(fā)，2010年林改外業(yè)勘界工作已基本完成。2011年，分期分批整理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的林改檔案，并將其集中到縣林改辦進(jìn)行整理，截至2012年5月底，全縣的林改檔案已完成了基本的整理工作，并已歸檔入庫(kù)。自實(shí)施林改以來(lái)，明確的山林所有權(quán)不僅激發(fā)了林農(nóng)的積極性，也為“山定權(quán)、樹(shù)定根、人定心”，達(dá)到生態(tài)平衡的目標(biāo)。目前，我國(guó)已基本完成了林地確權(quán)頒證工作，還頒發(fā)了12.8萬(wàn)本林權(quán)證。這一系列有力措施推進(jìn)了森林資源保護(hù)與管理，促進(jìn)了山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善。2010年6月，黎平縣參加了全國(guó)百縣深化集體林權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，并被授予全國(guó)典型縣的榮譽(yù)稱號(hào)。近年來(lái)，該縣通過(guò)大力扶持農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和特色農(nóng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等措施，促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)和社會(huì)和諧穩(wěn)定。2011年12月該縣成為首批獲得國(guó)家林業(yè)認(rèn)定的全國(guó)農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社示范縣。2017年該縣被國(guó)家人社部、國(guó)家林業(yè)和草原局評(píng)為“全國(guó)集體林權(quán)制度改革先進(jìn)集體”。黎平縣林改通過(guò)明確山林權(quán)屬，確立了農(nóng)民在經(jīng)營(yíng)中的主體地位，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。通過(guò)放開(kāi)經(jīng)營(yíng)權(quán)，激發(fā)農(nóng)民對(duì)營(yíng)林、護(hù)林的熱情，同時(shí)，政策性森林保險(xiǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)，從而提升林業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和持續(xù)健康發(fā)展能力。

1.3 集體林權(quán)制度改革的重大意義

（1）集體林權(quán)制度是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要舉措。通過(guò)對(duì)集體林權(quán)制度進(jìn)行改革，可將經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)交給農(nóng)戶，使其成為經(jīng)營(yíng)主體，進(jìn)一步完善和豐富農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度。這不僅為農(nóng)村生產(chǎn)力的解放和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，還有助于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展。

（2）為了實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，必須加大對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入，提高農(nóng)民的收入水平，有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題。集體林權(quán)制度改革可為山區(qū)農(nóng)民提供必要的生產(chǎn)資料，激發(fā)農(nóng)民在林業(yè)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)方面的積極性，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富。

（3）在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程中，集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)至關(guān)重要的舉措。集體林權(quán)制度改革為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生態(tài)建設(shè)提供了新的契機(jī)，有利于提高林農(nóng)收入，改善生態(tài)環(huán)境。推行集體林權(quán)制度改革不僅激發(fā)了廣大農(nóng)民參與造林育林的熱情，促進(jìn)了人與自然的和諧發(fā)展，也推動(dòng)了生態(tài)文化的繁榮發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)。

（4）在現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展中，集體林權(quán)制度改革具有強(qiáng)大的推動(dòng)力。集體林改有利于提高森林經(jīng)營(yíng)水平和生產(chǎn)力，建立林業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置林業(yè)生產(chǎn)要素，發(fā)揮林業(yè)在生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多方面的綜合功能，以滿足社會(huì)對(duì)林業(yè)多元化需求，推動(dòng)現(xiàn)代林業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

2 集體林權(quán)制度改革中存在的問(wèn)題

2.1 山林權(quán)屬爭(zhēng)議

勘界發(fā)證，明晰所有權(quán)是本次林權(quán)制度改革的首要任務(wù)，而山林權(quán)屬界址不清，爭(zhēng)議多則是各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）普遍存在的現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)查，2008年黎平縣進(jìn)行林權(quán)制度改革時(shí)，時(shí)間緊、任務(wù)重，有些林地主人出于多種原因沒(méi)有上山參加勘界，造成林地周邊界線無(wú)法界定；林地接界上無(wú)人簽字或周邊林地主人指界后與實(shí)地界限有出入，造成后來(lái)的林地糾紛。有些林地的年輕主人到位后，不清楚本戶的林地界線，任由周邊林地主人指界，而周邊林地的部分指界人沒(méi)有實(shí)事求是，造成糾紛，存在“一山多主”和“有山無(wú)主”的現(xiàn)象。

2.2 檔案管理不健全

黎平縣林權(quán)歷史檔案管理存在管理手段落后，管理措施不規(guī)范，原始憑證檔案管理不夠完善的問(wèn)題，這是由于多次變更所致。檔案管理人員經(jīng)常變動(dòng)，甚至未做好檔案交接，導(dǎo)致檔案管理工作混亂。當(dāng)林權(quán)糾紛發(fā)生時(shí)，缺乏可靠的證據(jù)，導(dǎo)致錯(cuò)誤不可避免。

2.3 缺少專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)

在林權(quán)制度改革過(guò)程中，缺少專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)林分林地的資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，無(wú)法建立一個(gè)可靠的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而對(duì)集體林權(quán)改革的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。

2.4 工作統(tǒng)籌不足，技術(shù)力量欠缺

參加集體林權(quán)制度改革外業(yè)勘界的工作人員來(lái)自林業(yè)、國(guó)土資源、水利、住建等各個(gè)部門，技術(shù)力量參差不齊，各部門人員對(duì)地形圖的使用情況和熟悉程度不同，導(dǎo)致有些外業(yè)勘界勾繪林地圖斑與現(xiàn)地不吻合，偏離位移。

3 集體林權(quán)制度改革對(duì)策

3.1 尊重歷史、實(shí)事求是

對(duì)于存在爭(zhēng)議的山林權(quán)屬，本著為人民服務(wù)的思想，深入群眾，了解群眾的需求，尊重歷史依據(jù)，實(shí)事求是幫助林農(nóng)化解山林糾紛矛盾，盤活山林。

3.2 實(shí)施科學(xué)經(jīng)營(yíng)，大力探索非公有制林業(yè)

根據(jù)森林經(jīng)營(yíng)方針中的采伐與撫育相結(jié)合和永續(xù)利用原則，私人經(jīng)營(yíng)者有權(quán)對(duì)其所管理的森林進(jìn)行撫育性間伐和主伐利用，以實(shí)現(xiàn)對(duì)森林資源的統(tǒng)一占有、使用、收益和處置權(quán)，從而激發(fā)森林資源的活力。

3.3 建立健全科技支撐和社會(huì)服務(wù)體系

為了推進(jìn)林權(quán)制度改革，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，各級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)積極推廣林業(yè)科技，建立完善的服務(wù)體系，為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供良好的發(fā)展環(huán)境和強(qiáng)有力的保障機(jī)制，推動(dòng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)向更深層次邁進(jìn)。

3.4 抓住機(jī)遇，促進(jìn)改革

推廣集體林權(quán)制度改革是林業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要成果之一。實(shí)施集體林權(quán)制度改革是實(shí)現(xiàn)林業(yè)生態(tài)共贏、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段和有效途徑。當(dāng)前，應(yīng)抓住機(jī)遇，建立現(xiàn)代化的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，確保產(chǎn)權(quán)歸屬明確、經(jīng)營(yíng)主體到位、權(quán)責(zé)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)有效，以適應(yīng)黎平縣的實(shí)際情況。為確保各項(xiàng)措施落實(shí)到位，還需積極激發(fā)社會(huì)各界對(duì)山林投資和林業(yè)發(fā)展的熱情，全面推進(jìn)林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)，走向可持續(xù)綠色發(fā)展之路。

3.5 實(shí)施林地經(jīng)營(yíng)技術(shù)入戶，大力培養(yǎng)鄉(xiāng)土技術(shù)人才

以森林資源為基礎(chǔ)，黎平縣具有發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在當(dāng)前形勢(shì)下，林下種植成為未來(lái)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)，特別是“兩高一優(yōu)”農(nóng)業(yè)的大力發(fā)展。為了推廣林下經(jīng)濟(jì)，黎平縣林業(yè)科技推廣部門應(yīng)加大對(duì)林業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)力度，確保林地經(jīng)營(yíng)技術(shù)深入人心；積極支持和鼓勵(lì)林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員下鄉(xiāng)、入村開(kāi)展支農(nóng)活動(dòng)，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系。為了提升林地的科技含量，借助先進(jìn)的科技手段，積極推廣適用于林地的先進(jìn)技術(shù)，并通過(guò)發(fā)放現(xiàn)代技術(shù)宣傳手冊(cè)、電視網(wǎng)絡(luò)宣講等形式開(kāi)展先進(jìn)技術(shù)的示范推廣。同時(shí)，應(yīng)組織林業(yè)技術(shù)力量編寫(xiě)符合地方特點(diǎn)、易于理解的林地經(jīng)營(yíng)和林木經(jīng)營(yíng)相關(guān)培訓(xùn)教材，以促進(jìn)林農(nóng)之間的溝通與合作。

3.6 加大中央政策性森林保險(xiǎn)宣傳

當(dāng)前黎平縣的林業(yè)在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害方面的能力相對(duì)較弱，各種災(zāi)害對(duì)林業(yè)生產(chǎn)造成了巨大的經(jīng)濟(jì)和人力損失。其中，病蟲(chóng)害危害最為嚴(yán)重，已成為制約該縣林業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的主要因素之一。隨著林業(yè)的蓬勃發(fā)展，相關(guān)部門須進(jìn)一步構(gòu)建完善的林業(yè)支持和保護(hù)機(jī)制。（1）據(jù)調(diào)查分析，該縣最迫切需要的保險(xiǎn)保障措施是火災(zāi)，其次是病蟲(chóng)害，最后是雨雪災(zāi)害。由于森林火災(zāi)年年發(fā)生，病蟲(chóng)害災(zāi)害也是間歇性成片發(fā)生，如松線蟲(chóng)、落針病等，而雨雪災(zāi)害雖然不是經(jīng)常性的，但其危害卻是極其嚴(yán)重的，造成的損失最大，甚至可能導(dǎo)致毀滅性的后果。因此，推行政策性森林保險(xiǎn)，有助于提升林業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，推動(dòng)林業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展；推進(jìn)林業(yè)補(bǔ)貼和救災(zāi)救助方式的改革，構(gòu)建市場(chǎng)化的防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制，提升林業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，有助于拓展保險(xiǎn)市場(chǎng)、提升保險(xiǎn)實(shí)力，為保險(xiǎn)企業(yè)帶來(lái)更廣闊的發(fā)展空間。（2）濕地資源和野生動(dòng)植物的保險(xiǎn)也勢(shì)在必行，現(xiàn)在洪水災(zāi)害、惡劣天氣及環(huán)境的污染對(duì)林業(yè)各種資源的破壞也應(yīng)引起高度重視。（3）由于發(fā)生森林災(zāi)害事故后該縣缺少完善的主要災(zāi)害補(bǔ)償方式，還需林業(yè)生產(chǎn)者自擔(dān)，給林農(nóng)生產(chǎn)自救造成相當(dāng)大的壓力，森林保險(xiǎn)的開(kāi)展，有利于林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。（4）該縣林業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)前景良好，國(guó)家對(duì)林業(yè)投入日漸增多，林農(nóng)保險(xiǎn)的積極性高漲，但必須完善保險(xiǎn)理賠機(jī)制，確保林農(nóng)利益，有效降低林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。不管對(duì)經(jīng)營(yíng)用材林還是經(jīng)濟(jì)林的林農(nóng)，都迫切需要社會(huì)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到保險(xiǎn)、林農(nóng)雙贏的目的，而通過(guò)調(diào)查政府部門也亟須保險(xiǎn)部門參與，為林業(yè)管理注入資金，以保障林區(qū)正常的經(jīng)營(yíng)秩序，穩(wěn)定林區(qū)社會(huì)治安，促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，黎平縣的集體林權(quán)制度改革工作取得了可喜的成績(jī)，有力地推動(dòng)了當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)發(fā)展，基本上實(shí)現(xiàn)了預(yù)定目標(biāo)。但在改革過(guò)程中也有很多不足之處需要不斷完善和提高，促進(jìn)林業(yè)管理的科學(xué)化、精細(xì)化、市場(chǎng)化，引入社會(huì)保險(xiǎn)部門的參與，有利于提高黎平縣林業(yè)發(fā)展的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。未來(lái)黎平縣林業(yè)的發(fā)展還是任重而道遠(yuǎn)，要從實(shí)際出發(fā)，從林農(nóng)的需求出發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)林區(qū)的科學(xué)快速發(fā)展。