行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對(duì)策分析

黃桂霞

（廈門市軍隊(duì)離休退休干部前埔休養(yǎng)所，廈門 361000）

引 言

隨著國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見》，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性越發(fā)凸顯，要求行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)自身內(nèi)部控制建設(shè)。當(dāng)前，部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)處于初級(jí)階段，總體水平不高，實(shí)用性不強(qiáng)，存在內(nèi)部控制體系和制度不健全、內(nèi)部控制制度建設(shè)落實(shí)執(zhí)行不到位、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系不完善、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員素質(zhì)參差不齊、內(nèi)部控制缺乏現(xiàn)代化科技手段支撐等問題。內(nèi)部控制體系的完善，有助于行政事業(yè)單位的健康發(fā)展，節(jié)約行政運(yùn)行成本，提高財(cái)政資金使用效益及行政事業(yè)單位的公信力。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要性

（一）內(nèi)部控制建設(shè)是踐行財(cái)會(huì)監(jiān)督的重要基礎(chǔ)

加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)是充分發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督作用的重要手段之一，抓好單位內(nèi)部控制建設(shè)是行政事業(yè)單位踐行財(cái)會(huì)監(jiān)督工作成效的必經(jīng)之路。內(nèi)部控制作為單位內(nèi)部治理體系的重要組成部分，通過理順各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、把控各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案等程序，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面監(jiān)督。因此，內(nèi)部控制建設(shè)是踐行財(cái)會(huì)監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)是促進(jìn)行政事業(yè)單位良性發(fā)展的工具

建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，可以在一定程度上防范單位的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范權(quán)力執(zhí)行。內(nèi)部控制其實(shí)是行政事業(yè)單位自我監(jiān)督的重要手段，它通過將互相牽制、授權(quán)審批等控制措施有效嵌入單位日常管理活動(dòng)之中，可以實(shí)現(xiàn)“控制關(guān)口”前移，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并糾錯(cuò)糾偏。當(dāng)然，內(nèi)部控制不僅要做到事前把控，還包括在事中和事后的全過程監(jiān)督。因此，只有加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制力度，才能實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位健康、高效、穩(wěn)定、持續(xù)的良性發(fā)展。

（三）內(nèi)部控制建設(shè)是行政事業(yè)單位強(qiáng)化管理的高效手段

在行政事業(yè)單位日常運(yùn)行中，我們應(yīng)根據(jù)單位性質(zhì)找出管理方面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并將這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)著重嵌入單位內(nèi)部控制制度里面，嚴(yán)加管控。內(nèi)部控制制度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制手段的主要表現(xiàn)如下：一是事前預(yù)防，從源頭上預(yù)防管理風(fēng)險(xiǎn)，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里；二是事中監(jiān)控，在執(zhí)行業(yè)務(wù)過程中，從不同角度、不同崗位的相互監(jiān)督制約，使廣大干部做到清正廉潔。因此，內(nèi)部控制建設(shè)是行政事業(yè)單位規(guī)范管理的有力手段，通過制定及更新內(nèi)部控制制度，把控單位運(yùn)行體系中的薄弱環(huán)節(jié)，采取一系列有力措施，將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)效率發(fā)揮到極致。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和存在的問題

各行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度從無到有，逐年完善。每年，由財(cái)務(wù)人員準(zhǔn)時(shí)完成編報(bào)工作，做到與部門預(yù)決算、預(yù)算績(jī)效管理、政府采購(gòu)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告等工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)口徑一致。但是，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制仍然存在以下問題。

（一）內(nèi)部控制體系和制度不健全

內(nèi)部控制體系由單位層面和業(yè)務(wù)層面組成。目前，一些人員編制較少的行政事業(yè)單位，沒有設(shè)置專門的內(nèi)部控制小組或機(jī)構(gòu)，日常以局黨組等組織代替執(zhí)行。并且，部分行政事業(yè)單位沒有完整建立各個(gè)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制制度，而是簡(jiǎn)單地用財(cái)務(wù)制度作為內(nèi)部控制制度。不健全的內(nèi)部控制制度體系會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，造成責(zé)任推諉，不利于行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。還有些行政事業(yè)單位雖然設(shè)置了相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，但沒有加強(qiáng)學(xué)習(xí)，沒有緊跟上級(jí)單位對(duì)于內(nèi)部控制工作的最新要求，無法及時(shí)、有效地為業(yè)務(wù)執(zhí)行提供制度依據(jù)，形同虛設(shè)。

（二）內(nèi)部控制制度建設(shè)落實(shí)執(zhí)行不到位

1.單位預(yù)算管理執(zhí)行不到位

各行政事業(yè)單位根據(jù)財(cái)政部門的通知，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)編制單位年度預(yù)算。部分行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)僅停留在預(yù)算編制上，認(rèn)為收到財(cái)政撥付資金等同于預(yù)算管理全過程完成，而忽略了對(duì)后續(xù)項(xiàng)目執(zhí)行情況及績(jī)效分析的重要性。

2.采購(gòu)管理流程執(zhí)行不規(guī)范

采購(gòu)管理在整個(gè)財(cái)會(huì)監(jiān)督體系中占有重要地位。一個(gè)規(guī)范的采購(gòu)管理制度，有助于把控好行政事業(yè)單位的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有助于在采購(gòu)中節(jié)約采購(gòu)成本。但是，部分行政事業(yè)單位存在個(gè)別采購(gòu)事項(xiàng)沒有按規(guī)定編制或者追加政府采購(gòu)預(yù)算，以及變相指定供應(yīng)商、先辦事后補(bǔ)手續(xù)等問題。

3.資產(chǎn)管理不嚴(yán)格

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)。部分行政事業(yè)單位在固定資產(chǎn)日常管理方面，存在管理意識(shí)淡薄的現(xiàn)象。有些單位的資產(chǎn)管理工作是工作人員兼管，沒有安排專門的固定資產(chǎn)管理人員，無法按資產(chǎn)管理制度履行某些義務(wù)，如定期或不定期盤點(diǎn)工作不到位。某些單位年底無盤點(diǎn)，導(dǎo)致很長(zhǎng)時(shí)間才發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)丟失等現(xiàn)象，造成賬實(shí)不符及資產(chǎn)流失。此外，部分行政事業(yè)單位存在無歸口管理現(xiàn)象，無法統(tǒng)一盤活資產(chǎn)，沒有合理配置資產(chǎn)，造成資源浪費(fèi)。

4.合同管理制度形同虛設(shè)

行政事業(yè)單位根據(jù)日常工作的需要，為了明確雙方合作的權(quán)利義務(wù)而簽訂合同。部分行政事業(yè)單位所簽訂的合同在簽訂處室留存，并無專門的處室人員收集歸檔，沒有專門管理人員對(duì)經(jīng)審批的合同進(jìn)行統(tǒng)一編號(hào)，建立并登記合同臺(tái)賬，不利于監(jiān)督和提示合同執(zhí)行進(jìn)度及付款進(jìn)度。合同管理流程不健全，與單位內(nèi)部控制要求相悖，會(huì)提高行政事業(yè)單位的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，不利于行政事業(yè)單位公信力的提升。

（三）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系不完善

內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)價(jià)是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)內(nèi)審活動(dòng)。當(dāng)前，部分行政事業(yè)單位存在以下四方面問題：一是內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督?jīng)]有專門的機(jī)構(gòu)去執(zhí)行；二是沒有定期開展單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)；三是評(píng)價(jià)方法單一；四是評(píng)價(jià)和監(jiān)督結(jié)果無法發(fā)揮作用，為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)。

（四）內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員素質(zhì)參差不齊

要想做好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作，就必須對(duì)關(guān)鍵崗位人員的素質(zhì)提出更高的要求，不僅需要具有專業(yè)性，更要求具有較強(qiáng)的綜合性。部分行政事業(yè)單位在配備內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員時(shí)，由于編制受限，無法匹配內(nèi)部控制崗位相應(yīng)的人才，往往由財(cái)務(wù)人員或者工作人員兼職替代。包括日常內(nèi)部控制報(bào)告都是由財(cái)務(wù)人員完成，對(duì)內(nèi)部控制工作缺乏足夠的重視。因此，內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員的素質(zhì)將影響單位內(nèi)部控制的效果。

（五）內(nèi)部控制缺乏現(xiàn)代化科技手段支撐

在如今信息化發(fā)達(dá)的大環(huán)境下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要想出成果，就必須借助信息化手段。例如，許多企業(yè)及高校，其基本的報(bào)銷都有自己獨(dú)立的報(bào)銷系統(tǒng)，單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有直觀性。但目前，部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作零散，單一的業(yè)務(wù)模塊都沒有信息化，更何況完整的內(nèi)部控制。當(dāng)然，很大一部分原因是信息化建設(shè)缺少財(cái)政資金的支持，造成部分行政事業(yè)單位信息化建設(shè)存在滯后現(xiàn)象。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步完善單位內(nèi)部控制制度體系

建立與單位運(yùn)行相適應(yīng)的內(nèi)部控制體系，制定與單位業(yè)務(wù)相匹配的內(nèi)部控制制度，打好內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)。建立內(nèi)部控制手冊(cè)，用內(nèi)部控制制度約束人、權(quán)。行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合當(dāng)前的行政法規(guī)、單位財(cái)務(wù)管理制度，建立或更新單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制制度。即使目前沒有涉及的業(yè)務(wù)，如筆者所在單位目前不涉及建設(shè)項(xiàng)目管理層面，但也應(yīng)做到未雨綢繆，參考上級(jí)部門的制度，制定出屬于本單位的建設(shè)項(xiàng)目管理層面。這樣，整個(gè)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系和制度才會(huì)完整。

（二）嚴(yán)格落實(shí)內(nèi)部控制制度

1.加強(qiáng)預(yù)算全過程管理

預(yù)算管理工作是一個(gè)全動(dòng)態(tài)、全過程的業(yè)務(wù)，是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、細(xì)致、時(shí)間跨度覆蓋大的業(yè)務(wù)。我們不僅需要按時(shí)完成預(yù)算編制任務(wù)，還要把控并匯報(bào)后續(xù)項(xiàng)目執(zhí)行情況，分析并運(yùn)用項(xiàng)目績(jī)效。在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)細(xì)心并清晰明了，有理有據(jù)，避免出現(xiàn)差錯(cuò)。每個(gè)行政事業(yè)單位都應(yīng)將年度預(yù)算草案提交執(zhí)委會(huì)集體審議。在預(yù)算執(zhí)行過程中，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)內(nèi)容規(guī)范開支，不能出現(xiàn)無預(yù)算或者超預(yù)算列支。執(zhí)行中確實(shí)有特殊業(yè)務(wù)需要開支的，應(yīng)嚴(yán)格按預(yù)算調(diào)整程序辦理，按內(nèi)控程序?qū)徟Ｄ承╊A(yù)算執(zhí)行率低、支出進(jìn)度差的項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)調(diào)減，讓財(cái)政部門統(tǒng)籌盤活資金，提高資金使用效率。年終應(yīng)做好事后績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)于未完成的績(jī)效目標(biāo)，要認(rèn)真分析原因并提出改進(jìn)措施，通過績(jī)效管理改進(jìn)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理。

2.嚴(yán)控采購(gòu)管理流程

采購(gòu)業(yè)務(wù)是行政事業(yè)單位重要的管理風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，也是單位節(jié)約采購(gòu)成本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)很完善，行政事業(yè)單位要在采購(gòu)法的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，制定適應(yīng)本單位業(yè)務(wù)的采購(gòu)制度。各單位應(yīng)嚴(yán)格按要求編制采購(gòu)預(yù)算，由專人管理，專人監(jiān)督審核施行采購(gòu)業(yè)務(wù)。對(duì)于公開招標(biāo)的采購(gòu)，應(yīng)按實(shí)際需求編制招標(biāo)文件，合理合規(guī)執(zhí)行采購(gòu)業(yè)務(wù)；對(duì)于無須公開招標(biāo)的采購(gòu)事項(xiàng)，應(yīng)選擇恰當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式，程序合規(guī)。

3.細(xì)管行政事業(yè)單位資產(chǎn)

內(nèi)部控制一個(gè)重大的意義就是節(jié)約成本，其中包括行政運(yùn)營(yíng)成本。而資產(chǎn)的有序管理就是節(jié)約成本的手段之一。資產(chǎn)管理應(yīng)指定專員，歸口管理統(tǒng)一調(diào)配、處置、維修維護(hù)等。做到及時(shí)在資產(chǎn)系統(tǒng)入庫(kù)歸檔，對(duì)資產(chǎn)實(shí)物貼上二維碼標(biāo)簽，細(xì)管資產(chǎn)流動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)。資產(chǎn)日常使用維護(hù)責(zé)任落實(shí)到每個(gè)使用人，并做到每年定期盤點(diǎn)，不定期抽盤。對(duì)于資產(chǎn)的日常調(diào)撥、報(bào)廢等處置，應(yīng)按規(guī)定程序辦理，避免出現(xiàn)資產(chǎn)丟失、賬實(shí)不符、資產(chǎn)流失、管理不善等現(xiàn)象，造成單位損失。

4.構(gòu)建合同管理系統(tǒng)

合同管理是內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面中容易被忽略的一項(xiàng)，但合同本身的作用是在雙方合作意愿下簽訂的明確雙方權(quán)利與義務(wù)的書面承諾，其承載著法律風(fēng)險(xiǎn)。所以，歸口合同管理非常有必要，做好合同管理在很大程度上可以節(jié)約行政履約成本。為做好合同管理業(yè)務(wù)，行政事業(yè)單位必須做到專人對(duì)經(jīng)審批的合同進(jìn)行統(tǒng)一編號(hào)，建立合同臺(tái)賬并蓋章，定期組織合同履約檢查，監(jiān)督并提示合同執(zhí)行進(jìn)度及付款進(jìn)度，負(fù)責(zé)處理合同糾紛案件，負(fù)責(zé)合同統(tǒng)計(jì)分析，管理合同檔案，等等。

（三）推進(jìn)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系建設(shè)

一是各單位都應(yīng)及時(shí)按要求設(shè)立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系，在單位編制人數(shù)確實(shí)很少的情況下，方可借助社會(huì)力量，如聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)來監(jiān)督。二是每年定期開展內(nèi)部控制自評(píng)工作，或不定期開展內(nèi)部控制建設(shè)各模塊抽查工作，以查促改，推進(jìn)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的建設(shè)。三是可采用證據(jù)檢查法等有效方法，辯證分析當(dāng)前單位內(nèi)部控制制度建設(shè)是否有效，探討總結(jié)其不足，進(jìn)而推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系建設(shè)。

（四）提升內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員素質(zhì)

對(duì)于內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員，人事部門在配備時(shí)就應(yīng)綜合考慮。一是做好人員配備。在配備各關(guān)鍵崗位人員時(shí)，事先明確該崗位需要什么樣的人才，再匹配與該崗位相適應(yīng)的人員。可以從專業(yè)知識(shí)、技能、性格等方面去篩選。二是加強(qiáng)培訓(xùn)。定期開展內(nèi)部控制相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)，通過培訓(xùn)提升關(guān)鍵崗位人員的綜合實(shí)力。三是開展道德教育學(xué)習(xí)。對(duì)關(guān)鍵崗位人員出現(xiàn)違背道德的行為進(jìn)行及時(shí)糾偏，綜合提升內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員的素質(zhì)，為內(nèi)部控制工作打下人員基礎(chǔ)。

（五）豐富現(xiàn)代化科技手段加強(qiáng)內(nèi)部控制

2021 年，廈門市財(cái)政局開始開發(fā)運(yùn)用智慧財(cái)政一體化。從近兩年的運(yùn)行來看，廈門市智慧財(cái)政一體化系統(tǒng)是一個(gè)比較完善且綜合性強(qiáng)的平臺(tái)，內(nèi)部控制信息化完全可以借助該平臺(tái)進(jìn)行綜合統(tǒng)一處理。這樣，全市行政事業(yè)單位就可以節(jié)約開發(fā)成本，并且方便廈門市統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，通過信息化手段可以進(jìn)一步消除人為因素的影響，讓內(nèi)部控制工作得到高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

結(jié) 語

行政事業(yè)單位要想健康發(fā)展，內(nèi)部控制建設(shè)尤為重要。內(nèi)部控制通過流程管理，不同崗位相互制約，實(shí)現(xiàn)對(duì)關(guān)鍵崗位的有效管理控制，讓權(quán)力得到分散制衡，避免權(quán)力濫用。重視內(nèi)部控制體系的建設(shè)，有利于行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。