張 斌,謝 嬌,伍維維,姚娃麗
(1.廣州市科技項目評審中心,廣東 廣州 510095;2.廣東省科技合作研究促進中心,廣東 廣州 510033)
黨的二十大報告提出“必須堅持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力,實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,開辟發(fā)展新領(lǐng)域新賽道,不斷塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢,實施科教興國戰(zhàn)略,強化現(xiàn)代化建設(shè)人才支撐,強調(diào)必須堅持人才是第一資源”。這是立足新時代新征程的歷史方位作出的重要政治論斷,標示了人才在國家全局中的突出戰(zhàn)略地位,為加快建設(shè)人才強國,全面推進中華民族偉大復興指明了奮斗目標和努力方向。科技人才是科技創(chuàng)新的第一要素資源,科技人才指科研活動中憑借創(chuàng)造力和探索精神為科學發(fā)展、人類進步作出貢獻的人[1],我國近年不斷增強科技創(chuàng)新能力,“科技興國,人才強國”是國家重點關(guān)注的戰(zhàn)略方針。與此同時,隨著國內(nèi)城市開放程度增大,城市與城市之間的競爭亦日趨激烈,科技競爭力逐步成為城市的核心競爭力,而人才資源成為提升科技競爭力的關(guān)鍵因素,各地爭相上演人才爭奪大戰(zhàn)。中共中央、國務(wù)院高度重視科技人才評價工作,自2018年以來科技部發(fā)布《關(guān)于分類推進人才評價機制改革的指導意見》《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的意見》,對分類健全評價標準、改進創(chuàng)新評價方式、加快推進重點領(lǐng)域評價改革、健全完善評價管理制度、推進“三評”改革等作出系統(tǒng)部署。2021 年11 月科技部等八部門印發(fā)《關(guān)于開展科技人才評價改革試點的工作方案》(國科發(fā)才〔2022〕255 號),試點思路以激發(fā)科技人才創(chuàng)新活力為目的,以“評什么、誰來評、怎么評、怎么用”為著力點,以“破四唯”和“立新標”為突破口,構(gòu)建以創(chuàng)新價值、能力、貢獻為導向的科技人才評價體系??萍既瞬旁u價是社會各界廣泛關(guān)注的熱點和難點問題,應(yīng)找準政策主體在科技人才遴選評價中政策制定存在的問題,以促進其充分發(fā)揮積極性。
基于當前國家對政策目標、人才評價等方面的重視,本文梳理近年來科技人才政策的有關(guān)文獻,發(fā)現(xiàn)人才政策研究側(cè)重點有所不同。在科技人才政策的內(nèi)容研究方面,丁向陽[2]完善了我國人才政策法規(guī)體系的構(gòu)成及內(nèi)容分類,科技部人才中心政策研究小組[3]總結(jié)了黨的十八大以來科技人才政策,趙峰等[4]則通過分析創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策為相關(guān)政策的制定和完善提供思路和意見。在科技人才政策的分析方法方面,周建中等[5]在科技人才政策研究中開創(chuàng)了CV 方法,姚占雷等[6]通過科研人才數(shù)據(jù)來源及畫像標簽庫構(gòu)建科研人才分類分級評價,薛楚江等[7]通過構(gòu)建人才政策發(fā)展三階段模型,總結(jié)了人才政策發(fā)展的3 個特征時間性、空間性和歷史性,提出人才政策需精準定位并精準施策。張欣等[8]通過構(gòu)建了科技人才分類評價指標體系確定各維度權(quán)重,為科技人才評價提供依據(jù)。在科技人才政策的效能方面,鄭雪菲等[9]認為可從政府內(nèi)部人才工作優(yōu)化和外部政策環(huán)境改善成都市人才政策,楊月坤等[10]認為應(yīng)樹立科學的評價理念、完善的評價制度與設(shè)立評價申訴系統(tǒng),劉媛等[11]研究江蘇各地區(qū)人才政策并提出政策制定建議,程聰慧等[12]總結(jié)得出科技人才政策可通過改善人才發(fā)展社會環(huán)境、促進了科技成果轉(zhuǎn)化以及規(guī)范市場秩序和保障人才生活進而促進城市創(chuàng)新。
當前國內(nèi)研究者主要從人才政策內(nèi)容、人才政策研究的分析方法以及人才政策效能角度開展研究,而人才政策的制定既需要參照國家政策制定的方向,跟隨改革的步伐齊頭并進,同時也要結(jié)合當?shù)乜萍紕?chuàng)新規(guī)劃進行及時調(diào)整[13]。本文通過研究國內(nèi)副省級城市科技人才政策,借鑒其他城市先進做法,梳理廣州市科技人才政策現(xiàn)狀及問題,為廣州進一步制定和完善人才政策提供參考。
本文基于政策研究視角,按照背景與意義、文獻回顧、政策研究對象確定、分析維度建立、廣州人才政策現(xiàn)狀分析以及政策建議等步驟建立研究框架,首先通過查閱文獻梳理國內(nèi)關(guān)于科技人才政策的研究現(xiàn)狀,其次以國內(nèi)副省級城市為研究對象,從政策目標、人才資質(zhì)、評價模式等3 個維度進行比較,同時梳理當前廣州市科技人才政策現(xiàn)狀,最后根據(jù)廣州科技人才政策制定存在的不足提出政策建議,分析框架見圖1。
圖1 分析框架
本文以國內(nèi)副省級城市科技部門、人力資源和社會保障部門官網(wǎng)、市政府辦公廳等多個權(quán)威性網(wǎng)站為資料來源,檢索數(shù)百條科技人才政策文本,篩選標準以通知、意見、規(guī)劃是否具有現(xiàn)行效力,政策內(nèi)容是否對科技人才政策目標、人才資質(zhì)、評價模式等作出詳細規(guī)定,依據(jù)以上篩選標準,最終梳理19 個副省級城市(含4 個直轄市、15 個副省級城市) 等27 項科技人才政策。
各地人才政策制定目標大致梳理可以歸納為:一是北京、上海、天津等政策都反映了引進、留住、發(fā)揮人才作用,加速企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展,提高人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力等人才政策制定的重要意義。二是圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需求,助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。各地以市場為導向,助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級為目的,通過引進人才為目的實現(xiàn)提高有力支撐。如重慶留創(chuàng)計劃、廈門“雙百計劃”。三是支持歸國人才初創(chuàng)企業(yè),在引進留學回國人員方面,側(cè)重要求以創(chuàng)業(yè)孵化項目為主,支持具備價值潛力、市場前景好的項目落地,助推成果轉(zhuǎn)化,如青島留學留創(chuàng)計劃。四是重點支持“高精尖缺”人才,優(yōu)化人才結(jié)構(gòu),圍繞當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展領(lǐng)域緊缺人才,以“高精尖缺”為導向,大力培育各層次高端人才,如寧波“泛3315 計劃”、濟南泉城產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才支持計劃。
各地對人才引進所設(shè)立的遴選標準有所不同,在年齡、年薪、工作年限、學歷職稱以及工作經(jīng)歷等5 個方面均進行門檻設(shè)置。一是對于申請者年齡普遍要求不超過50 周歲;二是針對年薪要求最低50 萬元或達到當?shù)卦趰徛毠て骄べYN倍;三是工作年限方面,要求歸國工作時間不超過2 年、回國創(chuàng)業(yè)時間不超過4 年,或者企業(yè)獲得資助后10 年內(nèi)不搬離且?guī)ь^人和成員均須全職在當?shù)剡B續(xù)工作超過5 年;四是對于學歷與職稱方面,針對不同類型的人才設(shè)置門檻,普遍要求學歷本科以上,對于創(chuàng)新人才要求具有博士學位或副高以上職稱,若是海外歸國人才創(chuàng)業(yè)則要求碩士以上學位;五是在工作經(jīng)歷方面,創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才須優(yōu)先在國內(nèi)外知名企業(yè)、高校、科研單位關(guān)鍵崗位具備3~5 年科研經(jīng)歷或海外自主創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗者。
新中國成立以來科技人才評價模式主要分為探索期、恢復起步期、發(fā)展推進期、創(chuàng)新突破期,目前依舊以分類評價模式、強調(diào)能力、貢獻為導向的優(yōu)化人才配置[14]。當前各市人才評價主要采取專家推薦、市場化評價、人才直接認定等多種方式。一是逐級推薦。組建各行業(yè)領(lǐng)域平臺專家?guī)?,采取逐級推薦的新評價方式。如上海領(lǐng)軍人才選拔主要通過設(shè)立科技、教育、衛(wèi)生等8 個平臺,再由各部門、各區(qū)根據(jù)被推薦對象專業(yè)領(lǐng)域逐級向市推薦候選對象。二是“以賽代評”。這種方式已成為現(xiàn)階段的主流,通過與市場化結(jié)合,革新科技項目的評審制度,創(chuàng)造新的評審方式?!耙再惔u”在扶持機制上把政府資助和社會支持結(jié)合,企業(yè)得到的支持更為顯著[15]。如大連海外學子尖端人才計劃、青島留學回國人員來青創(chuàng)業(yè)啟動支持計劃都屬此類。三是制定《高層次人才分類目錄》。通過制定《高層次人才分類目錄》開展人才分類認定,簡化評審方式方法。深圳、沈陽、成都、長春將人才劃分等次,按層次等級分類補助,其中深圳市采取任期制,通過認定的人才固定發(fā)放獎勵;沈陽按國際、國內(nèi)、省級和市級將人才劃分為ABCD 共4 類;成都按國際、國家、地方3 級將人才劃分為ABC 類;長春按國內(nèi)外頂尖、國家級、省級按300 萬元、100 萬元、50 萬元給予獎勵補助。四是委托開展背景調(diào)查。對申報人進行背景調(diào)查是部分地市采取的資格審查新方式,通過第三方機構(gòu)對人才的信用、資格、履歷情況進行查證,確保人才資質(zhì)的真實性。如濟南泉城產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才計劃在資格審查、評審遴選階段,均委托第三方機構(gòu)開展背調(diào)、會評和知識產(chǎn)權(quán)價值評估,并組織異地專家網(wǎng)評。
2016 年,廣州市出臺《關(guān)于加快集聚產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才的意見》,實施羊城創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才支持計劃,“羊城人才計劃”分為創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍團隊、創(chuàng)新領(lǐng)軍團隊、創(chuàng)新領(lǐng)軍人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)領(lǐng)軍人才4 個專項,其中創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍團隊帶動先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展,產(chǎn)生重大經(jīng)濟和社會效益;創(chuàng)新領(lǐng)軍團隊推動重大科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化;創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)領(lǐng)軍人才推動廣州市科技創(chuàng)新服務(wù)水平不斷提高,為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供良好的成長發(fā)展條件。該政策的目標任務(wù)為5 年內(nèi)支持約500 名創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才(含團隊成員),包括50 個創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍團隊、50 個創(chuàng)新領(lǐng)軍團隊、100 名創(chuàng)新領(lǐng)軍人才和50 名創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)領(lǐng)軍人才。2017 年,廣州市發(fā)布了《關(guān)于實施鼓勵海外人才來穗創(chuàng)業(yè)“紅棉計劃”的意見》,設(shè)立海外人才來穗創(chuàng)業(yè)項目資助,集聚一大批具備較高專業(yè)素養(yǎng)和豐富海外工作經(jīng)驗,掌握先進科學技術(shù)、熟悉國際市場運作的海外創(chuàng)業(yè)人才,目標任務(wù)為2018 年起5 年內(nèi)每年引進并扶持不超過30 個海外人才來穗創(chuàng)業(yè)項目。主要采取“項目+人才+單位”的引才模式,寄托人才攜帶項目落戶廣州,也要求依托單位具備一定資金和科研環(huán)境以保障人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。
申報資質(zhì)圍繞項目投入情況、團隊條件、單位資質(zhì)等3 個方面設(shè)立申報門檻,從項目投入情況上看,紅棉計劃和創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍均要求具備知識產(chǎn)權(quán)或掌握核心技術(shù),創(chuàng)新領(lǐng)軍要求承諾研發(fā)項目投入經(jīng)費不低于1 000 萬。從團隊條件上看,紅棉計劃要求申報人具有國(境) 外學習、工作、居住經(jīng)歷或來華留學的外籍人才且要求申報人占一定股份,創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍要求團隊由1 名團隊帶頭人和不少于2 名核心成員且?guī)ь^人必須為第一大股東,創(chuàng)新領(lǐng)軍則對團隊人數(shù)、來穗工作時間、固定在職時間、國內(nèi)外專利及科研項目均有要求。從單位資質(zhì)看,紅棉計劃要求依托單位至少擁有1 項知識產(chǎn)權(quán),創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍要求企業(yè)成立時間不超過5 年并且注冊資金大于1 000 萬元,創(chuàng)新領(lǐng)軍要求具有較強的技術(shù)研發(fā)軟硬件條件。
人才評價采取邀請專家評審的方式開展3 輪評審,評價方式有材料評審、網(wǎng)絡(luò)評審、會議評審、現(xiàn)場考察,第一輪采取材料評審或網(wǎng)絡(luò)評審,并按照一定比例遴選進入第二輪現(xiàn)場考察,第三輪評審專家組根據(jù)申報人陳述答辯情況進行投票表決選出最終擬立項項目。
1) 政策制定未能形成梯隊層次。對比其他省市科技人才政策,并未將人才分層次,只按照人才類別如創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、海外人才引進等方向進行劃分,對于某一類別中人才的申報條件、資助金額較為統(tǒng)一,不能形成相應(yīng)梯隊補助。
2) 人才政策申報條件有待完善。將人才申報條件與其他各省市政策對比發(fā)現(xiàn),一是在人才基本資質(zhì)方面,對人才年齡、學歷、學位等要求較為寬松;二是在創(chuàng)新人才方面,對團隊的從業(yè)經(jīng)歷、科研實力要求較少;三是在創(chuàng)業(yè)人才方面,對所運營企業(yè)的收入、利潤、管理能力、創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷等方面無詳細要求;四是采取“項目+人才+單位”的模式進行限制,但未對各類人才的要求進行具體區(qū)分,如創(chuàng)業(yè)人才應(yīng)側(cè)重于企業(yè)管理、運營能力,創(chuàng)新人才重點突出人才科研實力、基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究水平??傮w而言,申報指南雖從側(cè)面體現(xiàn)廣州對人才包容性較強,但對于人才方面的申報門檻要求相對較低。
3) 評價方式需進一步優(yōu)化。在當前國內(nèi)大部分城市實行“以賽代評”的新形勢下,相比較而言,廣州數(shù)年保持多輪評審制度,完成一輪評審需邀請多位專家,每一輪專家可能對同一項目的意見與打分均會有所不同,同時多輪評審對申報人和申報單位的要求更高,對于評估機構(gòu)、政府部門的工作強度相對增加,且多輪評審并不意味能保證人才遴選質(zhì)量高。
4) 人才創(chuàng)新載體功能未充分發(fā)揮。采取以項目評人才的方式進行遴選支持,容易受限于項目管理的各種要求,使創(chuàng)新人才忙于經(jīng)費管理、項目管理,不利于集中精力從事科學研究。
人才政策的制定必須量體裁衣、因地制宜,盡量采取“錯位引才”政策,利用現(xiàn)有的資源并結(jié)合廣州自身功能定位和產(chǎn)業(yè)需求招賢納才。探索針對不同類型不同層次的科技人才政策進行分類管理,將人才按需分類并進行層次劃分,制定《科技人才分類目錄》,開展人才分類認定工作,不斷優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)層次;實行任期聘用制,對聘用的科技人才給予每年固定的獎勵補貼和工作經(jīng)費補貼,同時加強對科技人才的成果與貢獻的評估,以及對人才潛力的評估[16]。
一是針對人才年齡結(jié)構(gòu)、學位、職稱等基礎(chǔ)條件斟酌設(shè)置申報門檻。結(jié)合引進人才類型,設(shè)置不同從業(yè)經(jīng)歷條件門檻,如對于創(chuàng)業(yè)人才要求具有投融資能力,突出其在管理資本量、投資案例個數(shù),以及在幫助科技型中小微企業(yè)發(fā)展等方面的貢獻;對于創(chuàng)新人才引進方面可要求具有國內(nèi)外知名企業(yè)、高校、科研單位關(guān)鍵崗位研發(fā)工作經(jīng)歷。二是若采取“人才+項目+企業(yè)”模式引進人才,要求項目已實際投入并取得一定成效,并要求引進人才單位具備一定的成立年限、營收規(guī)模、年度研發(fā)投入強度等以支持人才發(fā)展。三是構(gòu)建多元化科技人才評價指標體系,將人才按研究領(lǐng)域劃分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和創(chuàng)新轉(zhuǎn)化三大類,按照不同的研究階段設(shè)置人才評價目標。對于基礎(chǔ)研究人才引進,主要以論文質(zhì)量、著作等評價維度,對于應(yīng)用研究人才強調(diào)論文質(zhì)量結(jié)合市場導向需求,對于創(chuàng)新轉(zhuǎn)化人才強調(diào)專利等知識產(chǎn)權(quán),成果推廣經(jīng)濟效益以及對產(chǎn)業(yè)影響等要求[17]。
遵循人才發(fā)展規(guī)律,積極推行多樣化選拔評價,從評審制轉(zhuǎn)向以專家舉薦、線上路演、創(chuàng)業(yè)大賽、人才認定、風投注資等多元化體系。一是設(shè)立多行業(yè)領(lǐng)域平臺,主要由相關(guān)領(lǐng)域知名專家、行業(yè)協(xié)會和社會組織等各方面人員組成評審工作委員會,由平臺推薦行業(yè)領(lǐng)軍人才;二是采取線上路演,邀請行業(yè)技術(shù)專家、風投機構(gòu)專家、知名企業(yè)高管組成評審團進行線上打分,項目申報人通過線上平臺進行路演答辯;三是舉辦創(chuàng)業(yè)大賽,采用現(xiàn)場答辯、專家咨詢和集中評審等方式,對參賽創(chuàng)業(yè)項目的技術(shù)水平、市場前景、風險水平以及申報人和團隊的創(chuàng)新能力、經(jīng)營管理能力等進行綜合評審,組織專家對申報企業(yè)實地考察,現(xiàn)場查看核對申報企業(yè)的實際情況;四是在評審遴選階段,可委托第三方機構(gòu)對申報人背景進行調(diào)查,對知識產(chǎn)權(quán)價值進行評估;五是優(yōu)化人才項目資助方式,按項目新增投資額比例給予研發(fā)項目資助,結(jié)合科技信貸融資方式,提供貸款貼息支持。
大力支持企業(yè)引進培育高層次科技人才,通過制定相應(yīng)政策,充分展現(xiàn)廣州廣納人才的決心,對高層次人才予以大力補貼,以“來了便予以支持”的態(tài)度迎人才,改變以項目捆綁人才的方式,不以項目論人才;充分響應(yīng)國家經(jīng)費包干制的模式,直接給予財政資金到人到崗,充分自主使用的模式,不斷優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境[18],并向用人主體充分授權(quán),進一步強化對人才的支撐作用;開展人才政策精準推送,對來穗人才大力宣傳政策支持力度,發(fā)揮人才集聚效應(yīng)。廣州良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、自由寬容的廣州文化等方面的軟實力在國內(nèi)人才競爭中的優(yōu)勢較為明顯,因此軟實力的競爭可成為新著力點,加快人才創(chuàng)新環(huán)境建設(shè),掌握國內(nèi)國際人才競爭的主動權(quán),廣聚英才落戶廣州[19]。