以黨建引領(lǐng)完善基層社區(qū)治理的策略研究

馬震，代大梅

[安徽金寨干部學(xué)院（中共金寨縣委黨校），安徽六安 237300]

基層治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，黨建引領(lǐng)是基層治理創(chuàng)新的重要方式[1]。改革開放之后，隨著公共行政學(xué)以及公共行政實(shí)踐的不斷發(fā)展，我國已經(jīng)進(jìn)行了多次行政體制改革，不斷做到簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，政府的職能也從開始的“劃槳”變成了“劃槳”“掌舵”“服務(wù)”三種職能并存的局面，原本社會(huì)事務(wù)完全由政府大包大攬的局面已經(jīng)逐步改變，社會(huì)事務(wù)的管理已經(jīng)由原本政府這個(gè)單一主體管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣鐣?huì)主體共同參與、共同治理，社會(huì)各主體的積極性也在不斷增強(qiáng)。

然而，從實(shí)踐來看，由于歷史的慣性，社會(huì)組織尤其是第三部門在經(jīng)濟(jì)上仍然沒有擺脫對(duì)政府的依賴，在決策過程中也更多習(xí)慣于依靠行政組織的指令行事，社會(huì)組織的自主性不足。因此，從某種角度上來看，目前的社會(huì)組織其實(shí)是政府職能的延伸，其社會(huì)治理的主動(dòng)性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性并沒有完全釋放出來。

一、完善基層社區(qū)治理的必要性

習(xí)近平總書記指出：“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。”[2]隨著企事業(yè)單位改革的深化和社會(huì)保障體系的構(gòu)建和完善，社區(qū)承擔(dān)了越來越多的社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障、議事協(xié)調(diào)等職能。然而，在社區(qū)的培育過程中，由于“公民社會(huì)”的發(fā)育先天不足，難以要求社區(qū)居民自發(fā)地組織起來去處理繁重的社區(qū)事務(wù)，這導(dǎo)致社區(qū)自發(fā)形成“自治”局面困難重重。

中國共產(chǎn)黨的初心和使命是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。在長期領(lǐng)導(dǎo)人民群眾進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的偉大斗爭(zhēng)中，中國共產(chǎn)黨形成了先進(jìn)性、純潔性的優(yōu)秀品格，能夠始終做到與人民群眾同呼吸、共命運(yùn)、心連心。因此，我們可以充分運(yùn)用黨組織和黨員在社會(huì)組織中的融合、引領(lǐng)、指引、促進(jìn)功能，通過黨建的帶動(dòng)和引領(lǐng)作用，促使基層政府與第三部門、群團(tuán)組織、社會(huì)組織形成良性互動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)黨員與社區(qū)居民的良性互動(dòng)，既能防止行政權(quán)力對(duì)社區(qū)自治的侵蝕，也能夠提高社會(huì)組織參與社區(qū)治理的積極性，促進(jìn)社區(qū)的良性自治，發(fā)揮社區(qū)治理各個(gè)主體的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

二、當(dāng)前我縣在基層社區(qū)治理方面存在的問題與挑戰(zhàn)

（一）在基層社區(qū)建設(shè)中，政府角色定位不清

一直以來，為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有效治理，基層政府在社區(qū)建設(shè)中投入了大量的人力、物力和財(cái)力。在社區(qū)物資籌備、社區(qū)人員培訓(xùn)方面，基層政府發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)作用，但是政府在社區(qū)治理的過程中常常因?yàn)檫m度參與原則把握不足，使得社區(qū)的自治功能受到壓制，這樣不僅加重了社區(qū)居委會(huì)的行政化趨勢(shì)，而且使得社區(qū)基層組織、公益性自治團(tuán)體的自主參與意識(shí)受到了限制。

此外，政府長期直接參與社區(qū)事務(wù)的管理。改革開放之后，社會(huì)呈現(xiàn)“多元化”趨勢(shì)和傾向，社會(huì)的利益也呈現(xiàn)出多元化的傾向，居民在政治參與、社區(qū)建設(shè)、文化娛樂等多方面的需求日益增加，再加之社區(qū)中有很多鄰里之間的瑣事和糾紛，無法通過行政、司法等程序進(jìn)行簡(jiǎn)單化處理，即使能夠處理，也無法彌補(bǔ)人與人之間感情上出現(xiàn)的隔閡與缺失，基層政府也無暇應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)。

（二）基層社區(qū)主體參與意識(shí)不足，積極性缺失

社區(qū)更多淪為老年人的“舞臺(tái)”，中青年群體很少參與到社區(qū)治理的工作中來，社區(qū)中青年群體參與的主動(dòng)性、積極性不高，居民之間缺乏信息交流的渠道和溝通渠道。在社區(qū)服務(wù)工作中，更多的是依靠政府部門的包保人員來開展衛(wèi)生清潔、疫情防控、文明創(chuàng)建等事務(wù)性工作，這使得本來就已經(jīng)很忙碌的基層政府工作人員在處理社區(qū)事務(wù)時(shí)顯得力不從心。

一方面，社會(huì)組織參與基層治理的驅(qū)動(dòng)制度還未建立，體制機(jī)制尚未成熟。社會(huì)組織的培育與社區(qū)治理的需求發(fā)展不均衡，社會(huì)組織的專業(yè)性較弱，社區(qū)治理的服務(wù)管理能力及組織動(dòng)員能力有待提高，尚無法成為社區(qū)治理的中堅(jiān)力量。另一方面，群眾的公共責(zé)任意識(shí)相對(duì)薄弱，缺乏承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的自覺性，參與公共事務(wù)的態(tài)度不積極。

（三）基層社區(qū)自主自治能力不足

基層社區(qū)在“黨建引領(lǐng)”“智慧社區(qū)”等方面發(fā)力不足，傳統(tǒng)的管理思維依舊固化，粗放式的管理模式未完全摒棄。隨著社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)居民面臨著多樣化的需求和多層次的需要，這需要社區(qū)充分整合資源，推進(jìn)社區(qū)精細(xì)化治理，為小區(qū)居民的文化、娛樂、生活提供更多便利。

（四）居民的權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，社區(qū)議事和解決矛盾沖突的能力不足

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，社區(qū)居民的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，社區(qū)中有著更多的矛盾沖突需要解決，僅僅依靠物業(yè)和居委會(huì)的力量難以為繼。此外，多數(shù)基層縣域在社區(qū)中缺乏業(yè)主委員會(huì)，有的即使有，但也名存實(shí)亡，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。社區(qū)通過集體議事的方式解決自身問題和矛盾的能力不足，鄰里之間的諸多問題需要行政手段的介入，而政府派出的人力、物力、財(cái)力有限，難以滿足不同層次群眾多樣化的需求[2]。

三、黨建引領(lǐng)下完善我縣社區(qū)治理機(jī)制的探索

（一）加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，增強(qiáng)政府服務(wù)屬性

我縣應(yīng)當(dāng)在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，逐步實(shí)現(xiàn)“指令型政府”或“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)、引領(lǐng)、組織、號(hào)召等，加大對(duì)政府及其工作人員的指導(dǎo)和引導(dǎo)，減少政府機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)組織的過度干預(yù)。政府在文明創(chuàng)建、疫情防控、衛(wèi)生清理等各種走訪過程中，應(yīng)充分提高社區(qū)組織的積極性，可以通過自薦、推薦、招錄等方式建立樓長責(zé)任制，以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)、政策等手段激勵(lì)相關(guān)負(fù)責(zé)人用心干事，以此來增強(qiáng)社區(qū)組織自治的內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)小區(qū)居民的責(zé)任感。

政府可以加大對(duì)社區(qū)教育、醫(yī)療、就業(yè)等領(lǐng)域的扶持力度，提高社區(qū)居民的滿意度。例如，政府可以在教育領(lǐng)域適當(dāng)增加縣中學(xué)數(shù)量，提升升學(xué)率，加大對(duì)職業(yè)教育的投入，保證職業(yè)教育在就業(yè)、教育等方面平等地參與的權(quán)利，提高職業(yè)院校學(xué)生的就業(yè)待遇。此外，政府可以積極完善“5+2”課后延時(shí)服務(wù)政策，既減少家長接送孩子、輔導(dǎo)孩子的時(shí)間，也為教師輔導(dǎo)孩子提供充足的政策激勵(lì)。政府可以擴(kuò)建博物館、科技館、體育館等文化設(shè)施和場(chǎng)所，提供普惠、均等的文化服務(wù)。政府可以通過文化符號(hào)和紅色故事，打造具有歷史底蘊(yùn)且符合現(xiàn)代特點(diǎn)的新型鄉(xiāng)村和新型城市，在基礎(chǔ)設(shè)施等方面打造“城市名片”。在醫(yī)療領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開展醫(yī)療改革，降低醫(yī)療成本，簡(jiǎn)化醫(yī)療報(bào)銷流程，加強(qiáng)醫(yī)療報(bào)銷流程的宣傳等，使改革福利更好地惠及人民群眾。

（二）加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理創(chuàng)新

作為一個(gè)行動(dòng)主體，黨組織在基層治理過程中處于支配地位，為其他主體構(gòu)建了一系列規(guī)則體系。如何充分發(fā)揮黨建的作用并促進(jìn)基層社區(qū)治理，對(duì)于我們而言至關(guān)重要。20世紀(jì)末，市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)深刻改變了黨組織領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)各組織的方式和模式，黨的組織與基層社區(qū)組織呈現(xiàn)出日漸疏遠(yuǎn)的趨勢(shì)。此時(shí)，社區(qū)治理主要依附于社區(qū)委員會(huì)，基層黨組織的作用日漸式微。進(jìn)入新時(shí)代之后，基層黨組織由高度行政化的運(yùn)行模式逐步向高度黨政化的運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)了黨組織與基層社區(qū)各組織的有機(jī)融合。

“火車跑得快，全靠車頭帶”，在城市社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展過程中，我們只有持續(xù)不斷增強(qiáng)黨建的引領(lǐng)作用，社區(qū)治理的發(fā)展與改革才能夠更加行穩(wěn)致遠(yuǎn)?；鶎狱h建不能為了提升社區(qū)的“自治”效能而讓位、缺位、錯(cuò)位，應(yīng)當(dāng)持續(xù)不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，社區(qū)黨建應(yīng)做到統(tǒng)領(lǐng)全局，而不是越俎代庖，應(yīng)做到有序放權(quán)，而不是放手不顧，真正使社區(qū)黨建既能夠發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，又能夠充分發(fā)揮各主體的活力，推動(dòng)黨建工作與中心工作深度融合，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員的先鋒模范作用，以此更好地推動(dòng)黨的事業(yè)發(fā)展。

第一，在傳統(tǒng)單位包保各個(gè)小區(qū)的基礎(chǔ)之上，社區(qū)可以將黨員干部納入基層網(wǎng)格治理中，以“黨建+網(wǎng)格員”的形式開展治理工作。在工作過程中，黨員干部或網(wǎng)格員定期搜集群眾的一些意見或建議，幫助群眾克服生活工作過程中的實(shí)際困難，如就業(yè)、上學(xué)、醫(yī)療報(bào)銷等。

第二，社區(qū)可以開展“黨建+文化”工作，調(diào)動(dòng)群眾的參與熱情。例如，社區(qū)可以建設(shè)社區(qū)圖書室、社區(qū)食堂，開展社區(qū)活動(dòng)，整合社區(qū)資源，促進(jìn)社區(qū)居民之間的溝通協(xié)調(diào)，使社區(qū)居民共同促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。

第三，社區(qū)可以充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的智慧，確保“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。社區(qū)可以招錄更多社區(qū)工作者，提高社區(qū)工作者的專業(yè)化程度，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理良性運(yùn)作?？h政府負(fù)有提供社區(qū)公共服務(wù)的主體責(zé)任，因此，保障社區(qū)正常運(yùn)行、解決群眾的困難和需求是政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。政府可以每年拿出一定的預(yù)算和支出來滿足社區(qū)群眾的迫切需要。隨著社會(huì)的發(fā)展，群眾的多樣化需求逐漸增多，政府可以授權(quán)支持更多的社會(huì)組織力量，如支持社會(huì)企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在政策解讀、法律援助、就業(yè)培訓(xùn)、矛盾糾紛等方面給予群眾多樣化的幫助。

第四，社區(qū)要搭建網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)，建立社區(qū)微信公眾號(hào)。社區(qū)黨委牽頭成立共建共享委員會(huì)，促進(jìn)單位成員溝通，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展[3]。

（三）加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，充分吸納社會(huì)力量

社會(huì)組織是政府與社會(huì)溝通、聯(lián)系的橋梁和紐帶，如果運(yùn)用得當(dāng)，能夠充分發(fā)揮政府與社會(huì)、群眾在溝通、協(xié)調(diào)、參與等方面的重要作用，加深居民對(duì)政策的理解，增強(qiáng)政府社會(huì)治理的合法性。社區(qū)要充分發(fā)揮非營利組織、社區(qū)組織、公共組織等參與社會(huì)治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的自主性，重新理解和定位政府社會(huì)治理職能。

第一，積極聚合黨的外圍力量。社區(qū)要大力推進(jìn)黨建帶群建工作，促進(jìn)基層黨組織廣泛聯(lián)系共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等各級(jí)群團(tuán)組織，充分提高各級(jí)群團(tuán)組織的工作積極性，使其在社區(qū)治理的過程中發(fā)揮更大的作用。

第二，著力整合各類社會(huì)力量。社區(qū)要推動(dòng)黨建網(wǎng)絡(luò)與非公企業(yè)、各層次基層自治力量的深度融合，力求通過黨群共商共建共享的方式，加強(qiáng)各主體之間的溝通交流，協(xié)同解決各種疑難問題，促進(jìn)共同發(fā)展。

第三，提升黨在新興社會(huì)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力。社區(qū)要加強(qiáng)基層黨組織對(duì)社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)的延伸和覆蓋，以服務(wù)、支持等方式加強(qiáng)對(duì)各類社會(huì)組織的引導(dǎo)。政府可以通過購買服務(wù)、組織培訓(xùn)等方式加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的支持培育。政府可以借助互聯(lián)網(wǎng)、微信群、抖音等新媒體工具與社會(huì)組織建立廣泛聯(lián)系，將其作為價(jià)值引領(lǐng)、政治宣傳、社會(huì)動(dòng)員的新領(lǐng)域。

（四）加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，積極融入廣大群眾

1.加強(qiáng)基層組織建設(shè)

政府要實(shí)現(xiàn)基層黨建向社區(qū)、小區(qū)、庭院、樓宇、單元不斷延伸，實(shí)現(xiàn)黨組織在基層空間的“全覆蓋”。政府要發(fā)揮黨組織在服務(wù)社會(huì)和服務(wù)人民群眾中的作用，使黨組織切實(shí)做到想民之所想、干民之所盼，并將社區(qū)居民的需求作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。政府要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)保障，設(shè)立專項(xiàng)基層黨建資金，實(shí)現(xiàn)錢往基層投、政策向基層傾斜。

2.倡導(dǎo)黨員“雙報(bào)到”參與社區(qū)建設(shè)

政府要鼓勵(lì)在職黨員在工作之余走出家門、走進(jìn)社區(qū)、深入群眾、聽取民意、發(fā)揮作用[4]。一方面，黨員干部應(yīng)當(dāng)在工作中發(fā)揮模范帶頭作用；另一方面，黨員干部應(yīng)當(dāng)做群眾的“知心人”“貼心人”和“領(lǐng)路人”，在工作之余經(jīng)常深入社區(qū)，了解群眾冷暖，與群眾打成一片。

3.組織動(dòng)員廣大群眾參與社區(qū)治理

社區(qū)干部或模范（優(yōu)秀）黨員要在工作之余帶頭走街串巷，入戶做群眾工作。通過“朋友圈”“工作圈”“興趣圈”等社交網(wǎng)絡(luò)，黨員干部可以以身作則、示范引領(lǐng)，充分調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)治理的積極性。

4.支持社區(qū)構(gòu)建多方參與的常態(tài)化議事平臺(tái)

在社區(qū)治理的過程中，無論是處理紅白喜事、開發(fā)社區(qū)項(xiàng)目，還是處理矛盾沖突，工作人員均需要通過社區(qū)議事平臺(tái)收集各個(gè)方面的意見和建議，聽取各方的需求和意見，提升社區(qū)治理的協(xié)商化程度[5]。

5.制定社區(qū)規(guī)約，推進(jìn)由規(guī)則主導(dǎo)的社區(qū)治理

對(duì)與居民利益相關(guān)的各種項(xiàng)目，如興建社區(qū)食堂、社區(qū)劇院、社區(qū)娛樂場(chǎng)所等，社區(qū)需要進(jìn)行民主協(xié)商，使居民共同參與社區(qū)建設(shè)，切實(shí)將民主協(xié)商貫穿社區(qū)治理的全過程。