建國以來政府依法行政理念的轉(zhuǎn)變
——記伊犁州法制建設(shè)55年的成就

武麗麗

（中共伊犁州委黨校 新疆 伊寧市 835000）

建國以來政府依法行政理念的轉(zhuǎn)變
——記伊犁州法制建設(shè)55年的成就

武麗麗

（中共伊犁州委黨校 新疆 伊寧市 835000）

依法行政是依法治國的重要組成部分，是推進(jìn)社會主義民主法制建設(shè)的主要內(nèi)容，也是加強(qiáng)政府自身建設(shè)、提高行政管理水平和實現(xiàn)法治政府目標(biāo)的根本途徑。多年來伊犁法治建設(shè)的腳步在對法治形式的簡單追求之外,更加注重法治狀態(tài)所體現(xiàn)的文明,并與物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明一并成為伊犁州制度文明建設(shè)的追求目標(biāo),推動了伊犁州法治建設(shè)的進(jìn)程。

依法行政 服務(wù)型政府 守法 糾紛解決機(jī)制

法治作為一種必須的價值和信念,正在改變著社會及我們的生活。據(jù)統(tǒng)計“市場經(jīng)濟(jì)、依法行政、法治政府”，在國務(wù)院工作報告中，3個詞的詞頻比為4∶3.75∶1；在地方政府工作報告中，該比例為2.89∶3.5∶1；在省部級領(lǐng)導(dǎo)言論中，2008年依法行政出現(xiàn)的頻率首次超過市場經(jīng)濟(jì)?！秉h的十一屆三中全會以來,我國行政法制建設(shè)取得了顯著成就。這些成就的取得主要得益于行政法治理念的確立和更新。

一、從“以法行政”到“依法行政”理念的轉(zhuǎn)變

“文革”時期,我國社會主義法制破壞殆盡。依法行政基本從1990年開始提及；1997年，國務(wù)院和省級政府工作報告首次全部提到依法行政；2002年十六大報告中，依法執(zhí)政與依法行政首次同時提出；2004年，醞釀已久、反復(fù)修改、臻于成熟的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，給建設(shè)法治政府定下“十年期限”。它標(biāo)志著建設(shè)法治政府正從理想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，從宣言轉(zhuǎn)化為行動，從對政府的客觀要求轉(zhuǎn)化為政府對自身的嚴(yán)格自律。依法，成為執(zhí)政黨對自身和政府的雙重要求。與我國法治進(jìn)程的步伐一樣，八十年代以前，我州的行政管理基本上是以“人治”為主，行政機(jī)關(guān)及其工作人員主要是依政策辦事，依領(lǐng)導(dǎo)人的指示、命令辦事，當(dāng)時人們大多只知道有刑法、民法和經(jīng)濟(jì)法，而不知道應(yīng)有行政法；只知道司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法辦案，而不知道行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法辦事。致使一些國家機(jī)關(guān)工作人員在行政執(zhí)法過程中，作風(fēng)粗暴、耍特權(quán)、逞威風(fēng)，造成了極為惡劣的社會影響，也嚴(yán)重侵犯了公民人身權(quán)利、民主權(quán)利。隨著我國社會主義法制的健全，對政府的行政行為逐漸規(guī)范，行政責(zé)任逐漸明確，對公民法人及其他社會組織的行政救濟(jì)逐步完善。伊犁州“依法行政”的觀念在行政活動范圍內(nèi)全面確立起來,行政權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)生深刻變化,行政公權(quán)力介入社會經(jīng)濟(jì)生活的方式從干預(yù)懲罰為主向指導(dǎo)服務(wù)為主進(jìn)行轉(zhuǎn)變。行政機(jī)關(guān)實施具體行政行為的合憲性、合法性逐漸成為行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中著重考量的因素。伊犁州檢察機(jī)關(guān)從2003年至2007年共接到舉報線索207件，立案查處瀆職侵權(quán)案件80件76人，為國家挽回經(jīng)濟(jì)損失200余萬元①。法律所追求的公平、正義、秩序等基本價值取向得以體現(xiàn),法治理念也逐步深入人心。

同時伊犁州按照《新疆維吾爾自治區(qū)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》要求通過立法聽證會、座談會、將法規(guī)草案向全社會公布等方式，集思廣益，制定行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，從源頭上保障了依法行政，保障了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。截止目前，自治州人大及其常委會共制定、批準(zhǔn)地方性法規(guī)和法規(guī)性決議、決定290多件。特別是2006年以來，州黨委、政府先后制定下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)暫行規(guī)定》、《關(guān)于機(jī)關(guān)工作人員誡勉教育和效能告誡暫行辦法》、《伊犁州直績效考評實施意見》、《關(guān)于健全責(zé)任體系加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)的實施意見》、《關(guān)于進(jìn)一步深化效能建設(shè)優(yōu)化投資與發(fā)展環(huán)境的決定》等12個規(guī)范性文件。進(jìn)一步加強(qiáng)了政務(wù)公開，順暢了便民服務(wù)渠道，形成了上下銜接、規(guī)范統(tǒng)一的制度體系。自2005年9月至2008年6月，州直各級效能投訴中心共受理各類投訴2271件（屬效能類投訴1989件，占總投訴件的87.6%），其中接待來訪1508人（次），受理來信523件，來電229件，電子郵件11件；因投訴被查實而給予誡勉教育或效能告誡誡勉教育1739人（次），其中副廳級1人，縣處級17人，科級160人，一般工作人員1561人。糾正問題780件。②伊犁哈薩克自治州人民政府2008年第8次新聞發(fā)布會，2008年8月15日

二、從管制行政理念向服務(wù)行政理念的轉(zhuǎn)變

管制行政是一種排斥民主參與的行政,政府主要采取“命令—服從”的行政命令的方式來實現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。服務(wù)行政系指提供人民給付、服務(wù)或給予其他利益的行政作用。服務(wù)行政下政府作用的重心不在于管制,而是積極、高效、科學(xué)地提供市場所需要的服務(wù)。伊犁州從管制行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變本質(zhì)體現(xiàn)了從政府本位、官本位向社會本位、民本位的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府成為當(dāng)前行政管理改革的目標(biāo)選擇,政府管理的理念開始由側(cè)重于經(jīng)濟(jì)屬性向側(cè)重于社會屬性轉(zhuǎn)變。為人民服務(wù)是黨和政府的宗旨。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主政治的推進(jìn)，伊犁州政府行政機(jī)關(guān)及其工作人員主動轉(zhuǎn)變觀念，從“管理”變?yōu)椤胺?wù)”，由“行政統(tǒng)治”變?yōu)椤靶姓?wù)”，真正從內(nèi)心里認(rèn)識到手中的權(quán)力是人民賦予的。近年來為更好的服務(wù)于伊犁群眾、方便群眾，各級政府加大電子政務(wù)工作力度。截止目前，已建立州政府和縣政府的專網(wǎng)體系，州直各縣市、部門已建立47個公眾信息網(wǎng)站，開始普遍采取政府新聞發(fā)布會、政府網(wǎng)絡(luò)、電子觸摸屏、電子顯示屏、公開欄等形式與社會公眾溝通、交流、互動。同時州人民政府進(jìn)一步規(guī)范行政審批行為，今年州直共清理確認(rèn)行政許可事項222項，其中取消10項，下放層級管理實施29項，目前州、市36個單位進(jìn)駐行政服務(wù)中心，集中辦理行政許可事項業(yè)務(wù)，2007-2008年共受理行政事項25萬件，大大方便了群眾，提高了工作效率，改善了投資軟環(huán)境。

伊犁州政府堅持以維護(hù)各族人民的根本利益為出發(fā)點、以群眾是否得到實惠為落腳點，著力解決關(guān)系群眾切身利益的突出問題。隨著《勞動合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等法律的陸續(xù)出臺。科學(xué)發(fā)展觀、以人為本、關(guān)注民生等理念逐步體現(xiàn)在政府管理的各個方面。2008年伊犁州黨委、政府承諾的十件實事全面落實：建成廉租房3253套、抗震安居房2.82萬套，1300戶1954年前入伍的在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人全部遷入新居；新建39所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，改善了60個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療設(shè)備，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療參保率達(dá)到86.6%、新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達(dá)到93%；完成各類職業(yè)技能培訓(xùn)20萬人次，開發(fā)就業(yè)崗位3.2萬個，實現(xiàn)就業(yè)再就業(yè)5.25萬人；2萬名農(nóng)牧民穩(wěn)定脫貧；解決了33個村4.24萬人的飲水安全問題；建成農(nóng)村公路1235公里；10個廣播電視大功率“無線覆蓋”建設(shè)任務(wù)全部完成；新建沼氣池1.06萬座；為1.5萬戶農(nóng)牧民兌現(xiàn)計劃生育“少生快富”項目資金4523萬元；加大基礎(chǔ)教育投入力度，爭取國家、自治區(qū)各類教育資金2.66億元，新建改建校舍9萬多平方米，為35萬名城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生免除學(xué)雜費、課本費1.1億元，對4萬多名農(nóng)村貧困寄宿生給予生活補助3060萬元，“兩基”覆蓋率達(dá)到100%，學(xué)前“雙語”教育普及率達(dá)到75%。③自治州黨委工作會議報告摘要,李湘林,2008年12月30日通過以上數(shù)據(jù)，讓我們看到了以民為本，心想群眾，情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀的新型服務(wù)型政府。

三、政府從執(zhí)行法律到帶頭遵守法律理念的轉(zhuǎn)變

行政權(quán)力是最動態(tài)的、最容易被濫用的一項國家權(quán)力。依法行政的重心和實質(zhì)是制約和規(guī)范行政權(quán)力。經(jīng)過各級政府多年的努力,伊犁州行政管理逐步轉(zhuǎn)變了行政管理就是“官管民”的理念,各級政府依法行政和守法的理念逐漸得到增強(qiáng)。改革開放之初“政府依法行政的觀念還比較淡溥?！庇捎诋?dāng)時法律、法規(guī)的還不完善,加之傳統(tǒng)的“官本位”思想,行政權(quán)并未得到有效限制,其被濫用、亂用的現(xiàn)象時有發(fā)生。主要有：一是政企不分，行政管理部門辦企業(yè)的情況依然存在。如機(jī)動車駕駛的培訓(xùn)業(yè)務(wù)，依然是由公安機(jī)關(guān)所壟斷。而這一現(xiàn)象在煙草、鹽業(yè)領(lǐng)域中都不同程度的存在。二是政事不分，一些事業(yè)單位行使行政職能。2005年底，伊寧市開展了對非法診所的專項治理工作，取得了很好的社會效益，維護(hù)了醫(yī)療市場的規(guī)范有序。但遺憾的是所有的行政處罰都是由伊寧市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所做出的，衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所越權(quán)履行了伊寧市衛(wèi)生局的行政管理職能，行政主體不合法。三是行政執(zhí)法部門縱向集權(quán)，條塊分割，部門壁壘，缺乏協(xié)作。按規(guī)定，道路路政由交通部門管，道路交通違章和治安由公安機(jī)關(guān)管，但在某些地方這兩個部門時有紛爭。還有同一系統(tǒng)的各級執(zhí)法部門下鄉(xiāng)執(zhí)法，使群眾無所適從。四是還有部門管理交叉過多，職責(zé)不清，越權(quán)執(zhí)法，不作為違法、濫用行政權(quán)，甚至產(chǎn)生為本部門、本單位的小團(tuán)體利益執(zhí)法。但隨著我國行政訴訟制度和行政復(fù)議制度的全面建立,行政訴訟和行政復(fù)議案件逐漸增加,公民法治意識逐漸增強(qiáng),行政法制監(jiān)督開始全面推進(jìn)。伊犁州各級政府各職能部門和執(zhí)法隊伍逐步樹立了法制意識，無論是制定法律規(guī)范，還是進(jìn)行各項改革;無論是重大決策還是具體行政行為，都確立了法治精神。并利用各種形式培養(yǎng)干部和人民敬法、守法的習(xí)慣和精神，形成一種良好的守法文化氛圍。積極推進(jìn)依法行政和依法治州的進(jìn)程。

四、從單一的訴訟到多種糾紛解決機(jī)制并重理念的轉(zhuǎn)變

我們最初推進(jìn)法治進(jìn)程的時候,比較看中訴訟在維護(hù)權(quán)利方面的重要作用,并一度偏重訴訟,即使今天仍有政府部門和執(zhí)法人員固執(zhí)認(rèn)為訴訟是唯一解決糾紛的途徑，由此非常草率的將當(dāng)事人推到法院。但終因各種因素訴訟并不能給人們帶來慰籍,以致出現(xiàn)各種群體性事件。而政府又擔(dān)心訴訟的繁重?zé)o法實現(xiàn)社會的穩(wěn)定,也開始尋求其他途徑輔助訴訟解決糾紛以維護(hù)社會穩(wěn)定。這一結(jié)果讓人們發(fā)現(xiàn)訴訟外糾紛解決機(jī)制比訴訟更能徹底地解決糾紛,比如行政復(fù)議、行政聽證、仲裁、行政化解、調(diào)解等訴訟外糾紛解決機(jī)制基本上都能讓糾紛各方當(dāng)事人滿意,使矛盾消于彌形。于是百姓偏好,政府推動,使得我們法治進(jìn)程推進(jìn)至今,訴訟外糾紛解決機(jī)制的地位越來越高。特別是人民調(diào)解,在社會上的影響力越來越大。以伊寧市為例，目前全市共建立各類人民調(diào)解組織148個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)委會18個，村居調(diào)解委員會130個，企事業(yè)單位調(diào)解委員會1個，有調(diào)解人員554名。與此同時，人民調(diào)解業(yè)務(wù)建設(shè)也得到了同步發(fā)展。全市近三年共調(diào)處各類矛盾糾紛8289件，其中2006年調(diào)解1359件，調(diào)解成功率為90%；2007年調(diào)解3147件，調(diào)解成功率為92%，2008年調(diào)解3783件，調(diào)解成功率為96%。其中婚姻家庭糾紛3484件，鄰里糾紛1377件，合同糾紛335件，賠償糾紛338件，勞動糾紛180件，村務(wù)管理糾紛41件，土地承包糾紛670件，征地拆遷糾紛118件，計劃生育糾紛48件，施工擾民糾紛57件，房屋宅基地糾紛587件，其他糾紛1054件。①《伊寧市人民調(diào)解工作調(diào)研報告》,伊寧市司法局,2009有力地維護(hù)了伊寧市的社會穩(wěn)定與政治安定，促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。今后還可以大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）調(diào)委會建設(shè)，加大司法所規(guī)范化建設(shè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)主持下，建立公安派出所、司法所糾紛調(diào)解聯(lián)動機(jī)制，使人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解優(yōu)勢互補。從而形成齊抓共管的“大調(diào)解”格局，實現(xiàn)新時期從“單一調(diào)解”向“聯(lián)合調(diào)解”的新跨越。

透過歷史,我們完全可以發(fā)現(xiàn):法治,改變了社會的面貌,也改變著我們的生活。法治,是中國特色社會主義事業(yè)推向前進(jìn)的重要保障?；厥?，一個成長中的法治政府，一個發(fā)展中的伊犁；未來，我們期待，一個快速發(fā)展的法治政府，一個趨于成熟的伊犁。

doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2010.02.0020

F12

］A

1674-6287（2010）02-0060-03

2009－12－21

武麗麗，女，新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州委黨校行政法學(xué)教研室講師。

[責(zé)任編輯：馬煒澤]