昆明地區(qū)檔案數(shù)字化安全工作調(diào)查研究

■ 馬金鵬 李佐娟

確保檔案實(shí)體和檔案信息的安全保密是實(shí)施檔案數(shù)字化工作的前提，事關(guān)黨和國(guó)家、人民群眾的根本利益。近期，昆明市檔案主管部門對(duì)全市檔案數(shù)字化安全工作開展情況進(jìn)行了全覆蓋書面調(diào)查，對(duì)部分市級(jí)單位和縣區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，針對(duì)存在問題提出了對(duì)策建議。

一、基本情況

（一）強(qiáng)化檔案數(shù)字化建設(shè)

檔案數(shù)字化是檔案事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，是提高檔案管理水平、方便檔案查閱利用的必要途徑，對(duì)實(shí)現(xiàn)檔案事業(yè)高質(zhì)量跨越式發(fā)展具有十分重要的意義，昆明市堅(jiān)定不移地推進(jìn)檔案數(shù)字化工作。2010 年施行的《昆明市檔案條例》明確“各類檔案館、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織對(duì)保存的實(shí)體檔案，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)換”，推動(dòng)昆明市檔案數(shù)字化工作進(jìn)入快速發(fā)展階段。截至2022 年底，全市15 個(gè)綜合檔案館數(shù)字檔案總量達(dá)8969.6 萬畫幅。

（二）規(guī)范檔案中介機(jī)構(gòu)管理

為了確保檔案實(shí)體和檔案信息安全，昆明市于2017 年出臺(tái)《昆明市檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》，加強(qiáng)了對(duì)檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理。2022 年制發(fā)《昆明市檔案局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)備案工作的通知》，明確《昆明市檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》廢止后，按照《云南省檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法（暫行）》對(duì)檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。目前，在昆明市備案的檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)共65家，具有數(shù)字化資質(zhì)的機(jī)構(gòu)共23 家。近兩年，119家市級(jí)單位中有80 家開展了檔案數(shù)字化工作，其中72 家采用服務(wù)外包方式進(jìn)行，共涉及17 家檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)。2023 年以來，因資金、數(shù)字化場(chǎng)所等原因，昆明市市級(jí)單位基本未開展檔案數(shù)字化外包工作。

（三）強(qiáng)化日常業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)

昆明市各級(jí)檔案主管部門將檔案安全作為日常業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查重點(diǎn)，并組織開展檔案安全自檢自查工作，反復(fù)提醒、督促各級(jí)各部門樹牢安全底線意識(shí)。2022 年9 月印發(fā)《昆明市檔案局關(guān)于規(guī)范購(gòu)買檔案社會(huì)化服務(wù)的通知》，強(qiáng)調(diào)各立檔單位購(gòu)買檔案數(shù)字化服務(wù)時(shí)，應(yīng)按照《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范 第2 部分：檔案數(shù)字化服務(wù)》、《云南省檔案數(shù)字化工作安全保密管理辦法》要求，選擇具有資質(zhì)的檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)。

二、存在問題

（一）安全監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位

一是檔案主管部門對(duì)檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)宏觀監(jiān)管不到位。目前，檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)備案以自愿為原則，檔案主管部門不能全面、準(zhǔn)確地掌握在我市開展業(yè)務(wù)的檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)情況。檔案主管部門囿于工作任務(wù)繁重、人員數(shù)量有限和檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)分散等原因，難以對(duì)檔案數(shù)字化外包安全實(shí)施有效監(jiān)管。二是立檔單位對(duì)提供服務(wù)的檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)全過程監(jiān)管不到位。絕大部分立檔單位檔案工作人員身兼機(jī)要、保密、信息、公文收發(fā)等多種職責(zé)，難以做到在數(shù)字化場(chǎng)所內(nèi)對(duì)檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施同步、不間斷監(jiān)管。檔案出庫(kù)、入庫(kù)、拆封和復(fù)原等環(huán)節(jié)交接手續(xù)不齊全，交接過程中大多未逐卷核對(duì)。三是檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)員工全面監(jiān)管不到位。檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)以盈利為目的，在招錄員工時(shí)側(cè)重個(gè)人業(yè)務(wù)能力和企業(yè)成本，對(duì)個(gè)人政治信仰、道德品行和違法犯罪記錄等審查不完備。而且因檔案整理、數(shù)字化工作枯燥乏味、薪酬水平低、發(fā)展空間小，造成從業(yè)人員流動(dòng)性大，進(jìn)一步加大了監(jiān)管的難度。

（二）數(shù)字化設(shè)備、場(chǎng)所不滿足需求

一是各立檔單位普遍缺乏數(shù)字化加工設(shè)備。檔案數(shù)字化設(shè)備主要包括計(jì)算機(jī)、掃描儀、打印機(jī)和監(jiān)管所需的視頻監(jiān)控設(shè)備等，配齊全套設(shè)備少則幾萬元，多則十幾萬元。各級(jí)財(cái)政無力為每個(gè)立檔單位配齊全套數(shù)字化設(shè)備。二是絕大部分立檔單位特別是在各級(jí)行政中心集中辦公的單位辦公用房十分緊張，無法建設(shè)數(shù)字化場(chǎng)所。有的立檔單位在檔案庫(kù)房中開展數(shù)字化，有的立檔單位使用會(huì)議室作為臨時(shí)數(shù)字化場(chǎng)所，還有的立檔單位允許檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)將檔案帶到其辦公場(chǎng)地進(jìn)行數(shù)字化。三是西山區(qū)、東川區(qū)、晉寧區(qū)、嵩明縣、石林縣、尋甸縣檔案館建設(shè)了數(shù)字化場(chǎng)所，為各立檔單位檔案數(shù)字化提供保障，但其他檔案館均未設(shè)立集中的數(shù)字化場(chǎng)所。已設(shè)立數(shù)字化場(chǎng)所的檔案館多缺乏充足的設(shè)備和管理人員，無法有效滿足立檔單位和檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)需求。

（三）數(shù)字化范圍把握不準(zhǔn)

一是過度數(shù)字化。部分立檔單位開展檔案數(shù)字化工作沒有重點(diǎn)、沒有規(guī)劃，對(duì)保管期限為10年、不需要數(shù)字化的檔案全部數(shù)字化，對(duì)數(shù)字化性價(jià)比較低的會(huì)計(jì)檔案也全部數(shù)字化，造成了資金的浪費(fèi)。極個(gè)別立檔單位數(shù)字化前篩選不嚴(yán)格，對(duì)個(gè)別涉密檔案進(jìn)行了數(shù)字化，存在一定的失泄密風(fēng)險(xiǎn)。二是無效數(shù)字化。部分立檔單位電子文件歸檔意識(shí)不足，對(duì)于原生電子文件采取“打印—整理—數(shù)字化”的方式進(jìn)行歸檔，而不是直接歸檔電子文件，浪費(fèi)了人力、物力和財(cái)力。

三、對(duì)策建議

（一）落實(shí)各方監(jiān)管責(zé)任

一是檔案主管部門強(qiáng)化監(jiān)管。立檔單位委托檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)開展檔案整理、數(shù)字化服務(wù)時(shí)，應(yīng)主動(dòng)告知檔案主管部門。檔案主管部門按照《檔案數(shù)字化外包安全管理規(guī)范》、《云南省檔案數(shù)字化工作安全保密管理辦法》等相關(guān)要求，在檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)場(chǎng)、提供服務(wù)、離場(chǎng)時(shí)不定期地進(jìn)行監(jiān)督、檢查。二是立檔單位細(xì)化監(jiān)管。立檔單位不僅要審核檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)，還要對(duì)外包服務(wù)人員及家庭關(guān)系進(jìn)行登記備案，要求其提供本人身份證明和公安部門出具的無犯罪記錄證明，必要時(shí)提供政審材料。嚴(yán)格履行檔案實(shí)體、存儲(chǔ)介質(zhì)領(lǐng)用歸還登記手續(xù)，對(duì)數(shù)據(jù)拷貝進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。三是檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)行業(yè)自律。引導(dǎo)檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)依法組建行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)自我約束，規(guī)范行業(yè)發(fā)展。

（二）建設(shè)區(qū)域數(shù)字化中心

針對(duì)各立檔單位普遍缺乏滿足保密安全要求的數(shù)字化設(shè)備、場(chǎng)所和監(jiān)管人員的實(shí)際情況，昆明市檔案局下步將對(duì)西山區(qū)、東川區(qū)、晉寧區(qū)、嵩明縣、石林縣、尋甸縣檔案館數(shù)字化場(chǎng)所管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、推廣，積極鼓勵(lì)各地探索建立區(qū)域數(shù)字化中心，為立檔單位開展檔案數(shù)字化提供保障。

（三）加快電子文件歸檔進(jìn)程

加快推進(jìn)昆明市電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)和電子公文歸檔試點(diǎn)工作，探索建立電子檔案單套制管理制度，逐步實(shí)現(xiàn)電子檔案單套制管理，從而大幅減少數(shù)字化任務(wù)量。在過渡階段，強(qiáng)化電子文件歸檔意識(shí)，鼓勵(lì)立檔單位以離線方式直接將電子文件歸檔，去掉數(shù)字化中間環(huán)節(jié)。

（四）科學(xué)劃定數(shù)字化范圍

檔案數(shù)字化要嚴(yán)格堅(jiān)持“把握重點(diǎn)、民生優(yōu)先”的原則，優(yōu)先對(duì)重點(diǎn)檔案、民生檔案、使用率高的檔案進(jìn)行數(shù)字化，而對(duì)于保管期限為10 年和使用率低的檔案不再進(jìn)行數(shù)字化。具體到每一卷檔案也應(yīng)區(qū)別對(duì)待，如行政許可、行政審批等行政執(zhí)法檔案，只需要對(duì)行政單位作出的決定性文件和企業(yè)提交的申請(qǐng)表進(jìn)行數(shù)字化，其他佐證性材料可不數(shù)字化。另外，數(shù)字化工作開展前，應(yīng)對(duì)檔案進(jìn)行嚴(yán)格的篩查，檔案管理系統(tǒng)、數(shù)字化設(shè)備等未達(dá)到保密要求的情況下，嚴(yán)禁對(duì)涉密檔案進(jìn)行數(shù)字化。

（五）強(qiáng)化安全宣傳教育

將檔案數(shù)字化安全工作列入全市專兼職檔案人員培訓(xùn)計(jì)劃，列入檔案局館聯(lián)席會(huì)議、檔案館工作例會(huì)等會(huì)議議題，提高立檔單位、檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)和檔案館工作人員安全保密意識(shí)。利用失泄密典型案例，開展警示教育，時(shí)刻繃緊安全保密之弦。

在新時(shí)代背景下，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是檔案事業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，應(yīng)堅(jiān)定不移地推進(jìn)檔案數(shù)字化戰(zhàn)略。在開展檔案數(shù)字化工作中堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主”的原則，各參與部門須協(xié)調(diào)配合，通過轉(zhuǎn)變工作觀念、加強(qiáng)檔案安全管控、引進(jìn)信息技術(shù)等策略，筑牢檔案數(shù)字化工作安全底線。