全球海洋治理新進(jìn)展及其影響
——以BBNJ 協(xié)定為例

文｜張海文

經(jīng)過近20年的艱苦談判，聯(lián)合國193個會員國于2023年6月19日在紐約聯(lián)合國總部通過了一項(xiàng)具有法律約束力的新協(xié)定，即《〈聯(lián)合國海洋法公約〉下國家管轄范圍以外海域生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用協(xié)定》（以下簡稱BBNJ協(xié)定），在國際政治和法律等領(lǐng)域產(chǎn)生重大影響。BBNJ協(xié)定制定了新海洋法制度，促進(jìn)了全球海洋法治，但也將對公海自由制度帶來重大沖擊；BBNJ協(xié)定設(shè)立了許多新機(jī)構(gòu)和新治理機(jī)制，是全球海洋治理的新成就，但也將引發(fā)全球海洋秩序的變革。BBNJ協(xié)定的適用范圍覆蓋了全球2/3以上的海洋面積，有助于保護(hù)全球海洋，但也將帶來新的國際競爭。

一是BBNJ協(xié)定是國際海洋法領(lǐng)域的里程碑式新突破。協(xié)定設(shè)立了許多新制度和新規(guī)則，填補(bǔ)了該領(lǐng)域的國際立法空白；同時，新制度不僅對傳統(tǒng)的公海自由造成沖擊，而且也對現(xiàn)行的其他國際公約和機(jī)構(gòu)、機(jī)制帶來挑戰(zhàn)。BBNJ協(xié)定主要包括以下內(nèi)容：（1）設(shè)立了海洋遺傳資源惠益分享制度，以便公正公平分享國家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源和海洋遺傳資源數(shù)字序列信息方面的活動所產(chǎn)生的惠益；（2）建立了包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具綜合系統(tǒng)，以便保護(hù)和增強(qiáng)國家管轄范圍以外區(qū)域的海洋生物多樣性的生產(chǎn)力和健康，加強(qiáng)其抵御氣候變化、海洋酸化和海洋污染等壓力的韌性；（3）規(guī)定了締約國為其相關(guān)活動開展環(huán)境影響評價的相關(guān)程序、門檻和需考慮的有關(guān)因素，以便確保在國家管轄范圍以外海域相關(guān)活動對環(huán)境的影響在決策時得到評估，防止、減輕和管理重大不利影響；（4）設(shè)定了在能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面開展合作的義務(wù)，以便幫助和支持發(fā)展中國家有能力實(shí)現(xiàn)本協(xié)定設(shè)立的相關(guān)目標(biāo)；（5）對一些跨領(lǐng)域問題做出相應(yīng)的機(jī)制安排，以便協(xié)調(diào)本協(xié)定與《聯(lián)合國海洋法公約》及相關(guān)法律文書和框架，以及相關(guān)的全球性、區(qū)域性、次區(qū)域性和其他機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，以及處理籌資和爭端解決等方面的問題。

二是BBNJ協(xié)定將給國際政治和全球海洋秩序帶來重大影響?，F(xiàn)有的全球海洋治理格局將發(fā)生新變化：（1）在國際政治方面，不同國家利益訴求將進(jìn)一步協(xié)調(diào)與平衡。在協(xié)定起草過程中，作為全世界發(fā)展中國家利益集團(tuán)，也是“全球南方”集中體現(xiàn)的77國集團(tuán)，在國家管轄范圍以外海域生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用問題上出現(xiàn)明顯的利益分歧，欠發(fā)展的小島嶼國家和內(nèi)陸國等部分發(fā)展中國家跟隨歐洲國家立場，主張實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)制度；包括中國在內(nèi)的許多新興發(fā)展中沿海國則要求兼顧保護(hù)與可持續(xù)利用的平衡。各方經(jīng)過艱苦磋商，將這些不同的立場主張作為“一攬子安排”融入BBNJ協(xié)定的各個部分。各方采取靈活立場，做出了必要的妥協(xié)和利益交換，才能使協(xié)定案文令各方滿意、獲得通過。但是，在今后協(xié)定生效執(zhí)行過程中，對于那些經(jīng)各方妥協(xié)而采取模糊措辭的條款，各方必將仍堅持自己的立場、按照對己有利的方向去解讀和執(zhí)行。可以預(yù)見，如同其他國際法律文書一樣，各締約方對于BBNJ協(xié)定條款內(nèi)容的解釋和執(zhí)行不可避免地也將會出現(xiàn)爭端。關(guān)于BBNJ協(xié)定條款的解釋和執(zhí)行的爭議將成為國際海洋爭端的新類型。（2）在全球海洋秩序構(gòu)建方面，BBNJ協(xié)定為公海和國際海底區(qū)域治理增設(shè)了新制度。這些新制度將在實(shí)現(xiàn)跨境生物保護(hù)、清潔海洋、魚類種群可持續(xù)管理、減緩氣候變化、實(shí)現(xiàn) 2030年可持續(xù)發(fā)展議程等與海洋相關(guān)目標(biāo)方面發(fā)揮重要作用。與此同時，我們必須認(rèn)識到，這些新法律制度一旦開始生效，特別是在公海和國際海底區(qū)域大規(guī)模劃設(shè)海洋保護(hù)區(qū)，也就意味著今后公海捕撈、深海采礦、鋪設(shè)海底電纜和管道等許多活動將受到嚴(yán)格監(jiān)管，甚至可能被限制或禁止。妥善協(xié)調(diào)與平衡處理不同的關(guān)切和利益，是構(gòu)建公平合理的全球海洋秩序的應(yīng)有之義和實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。BBNJ協(xié)定將是推動全球海洋秩序變革的新要素。（3）在全球海洋治理格局方面，BBNJ協(xié)定規(guī)定的新制度和新標(biāo)準(zhǔn)等，將對現(xiàn)有相關(guān)機(jī)構(gòu)和機(jī)制行使其職權(quán)和職能帶來重大影響。在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和防止海洋污染方面，包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的許多國際公約體系、區(qū)域性條約、國際性和區(qū)域性的組織和機(jī)構(gòu)、各類機(jī)制等擁有各自的職權(quán)或職能，發(fā)揮著各自的作用。例如，國際海事組織、區(qū)域漁業(yè)組織和國際海底管理局等，已經(jīng)在公海和國際海底區(qū)域分別劃設(shè)了不同類型的保護(hù)區(qū)域。依據(jù)聯(lián)合國大會決議和BBNJ協(xié)定的規(guī)定，在BBNJ協(xié)定下擬要劃設(shè)的海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)“不妨害”上述現(xiàn)有的存在。但在實(shí)踐中，如何在相同海域里同時執(zhí)行不同的規(guī)定并且能做到“不妨害”，這將是一個嚴(yán)峻的考驗(yàn)。從這個意義上看，BBNJ協(xié)定所構(gòu)建的新海洋治理機(jī)制將成為全球海洋治理格局的新板塊。

三是BBNJ協(xié)定是海洋科技發(fā)展與國際政治博弈、國際法律制度構(gòu)建之間互相影響、互為轉(zhuǎn)化的典型事例。BBNJ協(xié)定的達(dá)成是國際社會各方博弈的結(jié)果，也充分展示了各方在海洋科技硬實(shí)力、國際政治議題設(shè)置和法律制度設(shè)計軟實(shí)力等方面的差別。（1）回顧深?；蛸Y源問題的演變過程，可以清晰地梳理出其從科學(xué)問題到國際政治，再到國際法律，直到國家利益之間的轉(zhuǎn)換軌跡。開啟BBNJ協(xié)定磋商進(jìn)程的主要動因有兩個，即海洋科技發(fā)展帶來的科學(xué)新發(fā)現(xiàn)，相關(guān)國際法律制度的缺失。實(shí)質(zhì)是國家利益之爭。自20世紀(jì)70年代以來，科學(xué)家陸續(xù)發(fā)現(xiàn)在世界各大洋的洋底熱液噴口（俗稱“海底黑煙囪”）和冷泉區(qū)存在著獨(dú)特的海洋生態(tài)系統(tǒng)，極具生物多樣性。這些極端環(huán)境下生物多樣性的新發(fā)現(xiàn)對生命科學(xué)領(lǐng)域帶來新挑戰(zhàn)，并且也帶來重大的潛在經(jīng)濟(jì)價值。西方國家運(yùn)用先進(jìn)的海洋科技和生物技術(shù)，將深?；蛸Y源運(yùn)用到醫(yī)藥醫(yī)療、美容護(hù)膚和保健養(yǎng)生等領(lǐng)域，并帶來商業(yè)利益。對此，廣大發(fā)展中國家提出應(yīng)依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的國際海底區(qū)域及其資源屬于人類共同繼承財產(chǎn)原則，分享發(fā)達(dá)國家通過開發(fā)利用深?；蛸Y源活動所帶來的惠益。但是，發(fā)達(dá)國家指出，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，深海底的“資源”僅指礦產(chǎn)資源，并不包括新發(fā)現(xiàn)的深?；蛸Y源；這些新資源應(yīng)適用傳統(tǒng)的公海自由原則，先到先得，而不存在利益分享。國際社會尋遍現(xiàn)有的國際條約，發(fā)現(xiàn)對深?；蛸Y源的開發(fā)利用問題尚無明文規(guī)定。因此，經(jīng)過多方辯論，聯(lián)合國大會于2004年做出決議，成立不限名額的非正式工作組，研究梳理深?；蛸Y源相關(guān)問題。至此，深?；蛸Y源問題經(jīng)由科學(xué)問題轉(zhuǎn)變成為國際政治問題。經(jīng)過20年的磋商，最終制定了BBNJ協(xié)定，設(shè)立新法律制度，構(gòu)建新機(jī)制。至此，深?；蛸Y源問題轉(zhuǎn)變成為國際法律問題。今后，隨著BBNJ協(xié)定的生效實(shí)施，各國將繼續(xù)磋商，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)制度，完善相關(guān)機(jī)制，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)導(dǎo)則、議事規(guī)則等，采取相關(guān)養(yǎng)護(hù)措施，開展可持續(xù)利用活動，得到惠益分享（包括貨幣和非貨幣方式）、能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等各種利益。至此，深?；蛸Y源問題轉(zhuǎn)變成為國家利益問題。（2）展望未來發(fā)展，BBNJ協(xié)定的許多條款涉及科學(xué)問題，需進(jìn)一步細(xì)化，特別是需要多個學(xué)科專業(yè)領(lǐng)域的科學(xué)家和專家參與磋商。這將開啟新一輪國際話語權(quán)競爭，不僅涉及政治法律問題，而且涉及海洋生物、海洋環(huán)境等科學(xué)問題。例如，在機(jī)制建設(shè)方面，協(xié)定現(xiàn)有條款僅規(guī)定要成立締約方會議及其秘書處、專業(yè)委員會、獲取和惠益分享委員會、科學(xué)和技術(shù)機(jī)構(gòu)、信息交換機(jī)制、財務(wù)資源和機(jī)制、遵守和執(zhí)行委員會等機(jī)構(gòu)和機(jī)制，但是，這些機(jī)構(gòu)和機(jī)制的具體組成、運(yùn)行程序和議事規(guī)則等均未明確規(guī)定，還需開展磋商并做出明確規(guī)定。又如，在具體標(biāo)準(zhǔn)方面，協(xié)定附件一“用于確定區(qū)域的指示性衡量標(biāo)準(zhǔn)”，雖然列舉了22個標(biāo)準(zhǔn)，但是，這些標(biāo)準(zhǔn)都非?；\統(tǒng)，看似清楚實(shí)則含糊。例如，“一、獨(dú)特性”“二、稀缺性”“十、代表性”“十五、經(jīng)濟(jì)和社會因素”“十六、文化因素”等。很顯然，這些標(biāo)準(zhǔn)尚需經(jīng)過新的磋商，才能界定出具有可操作性的科學(xué)意義上的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

最后，有必要指出的是，國內(nèi)外媒體在報道BBNJ協(xié)定時，有的將其簡稱為“公海保護(hù)公約”或“公海協(xié)定”等。這些說法實(shí)際上帶有傾向性（若不是有意誤導(dǎo)的話），源自國際上主張嚴(yán)格保護(hù)的立場，意在誤讀、誤導(dǎo)公眾對BBNJ協(xié)定的認(rèn)知，片面強(qiáng)調(diào)公海保護(hù)，反對開發(fā)利用公海和國際海底資源。這是不客觀、不準(zhǔn)確的說法。一方面，BBNJ協(xié)定的適用范圍包括的是公海和國際海底區(qū)域，并非僅指公海；另一方面，BBNJ協(xié)定從立法宗旨到內(nèi)容，都不是為了所謂的保護(hù)公海，而是為了養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用公海和國際海底區(qū)域的海洋生物多樣性。此外，雖然協(xié)定里規(guī)定了劃設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的制度，但這也只是劃區(qū)管理工具措施之一，而不是唯一。因此，不能通過放大“公海保護(hù)（區(qū)）”的說法來代替、忽略BBNJ協(xié)定的真實(shí)內(nèi)容，特別是不能有意忽略或減弱對協(xié)定中有關(guān)可持續(xù)利用規(guī)定的關(guān)注和解讀。