中華人民共和國成立以來灌區(qū)農(nóng)田水利政策變遷圖景分析

劉 鑫,賈美琦

(西南交通大學公共管理學院,四川 成都 610031)

中華人民共和國成立以來,我國灌區(qū)農(nóng)田水利事業(yè)取得了矚目的成就,為經(jīng)濟社會發(fā)展、民族繁榮富強、人民生活幸福提供了強有力的支持和保障。進入高質(zhì)量發(fā)展階段后,國民經(jīng)濟和社會發(fā)展進一步對灌區(qū)農(nóng)田水利提出了新的要求。當前全社會對于水資源和糧食的需求不斷增長,灌區(qū)水資源緊張、水污染嚴重、灌溉設施落后等問題日益突出,如何滿足日益增長的農(nóng)田水利發(fā)展需求已成為當前公共政策研究的重要問題之一。我國灌區(qū)農(nóng)田水利發(fā)展的剛性約束主要體現(xiàn)在:一方面,水資源極度匱乏,水生態(tài)矛盾日益凸顯,對灌區(qū)農(nóng)田水利發(fā)展提出了更高的要求。我國是聯(lián)合國環(huán)境署定義的“水資源脆弱國家”,加之我國水資源時空分布不均及水污染事件,導致水生態(tài)環(huán)境有局部惡化的態(tài)勢。另一方面,灌區(qū)農(nóng)田水利確保國家糧食安全的有效性不足。我國人均糧食產(chǎn)量遠低于世界發(fā)達國家同期水平,糧食生產(chǎn)受到耕地和灌溉等剛性約束,糧食供需長期保持緊平衡態(tài)勢。水資源不僅受到天然水量的影響,也受到政治、經(jīng)濟、社會與各類公共政策的調(diào)配和制約[1-2]。公共政策作為治理制度的載體,是解決歷史和當前社會發(fā)展困境最有效的工具,調(diào)整優(yōu)化公共政策供給對我國灌區(qū)農(nóng)田水利發(fā)展至關重要。本研究圍繞中華人民共和國成立以來灌區(qū)農(nóng)田水利政策發(fā)展變遷的基本邏輯,歸納總結政策變遷的特點,并適度挖掘政策變遷背后的經(jīng)驗反思。

1 文獻綜述

灌區(qū)場域下的公共政策是解決農(nóng)田水利發(fā)展困境的根本之道,優(yōu)化灌區(qū)農(nóng)田水利政策體系有助于提升灌區(qū)綜合治理績效[3]。既有灌區(qū)農(nóng)田水利政策相關研究主要圍繞灌區(qū)工程管理、用水管理與組織管理三大類。①灌區(qū)工程管理主要包括投資模式和工程建造管理。在投資模式上,政策的主線一方面提倡融資渠道多元化與農(nóng)村公共物品融資體系,另一方面提倡實施農(nóng)田水利的產(chǎn)權改革,創(chuàng)造更多的經(jīng)濟效益和社會效益[4];在工程建造管理上,政策主要著眼于對灌區(qū)農(nóng)田水利設施現(xiàn)代化與節(jié)水工程配套改造的相關路徑措施,以推進灌區(qū)生態(tài)文明建設與可持續(xù)發(fā)展[5-6]。②灌區(qū)用水管理政策方面的研究主要聚焦于水費管理和用水分配政策,包括水費價格和不同水費定價帶來的后果及影響[7]等。水價政策對灌溉用水的影響因地區(qū)而異[8]。③灌區(qū)組織管理政策的研究主要集中在管理體制上。管理體制一方面聚焦了美、日等發(fā)達國家對灌區(qū)農(nóng)田水利政策“政府主導、用戶參與”的特點[9],另一方面也關注發(fā)展中國家長期對大中型灌區(qū)統(tǒng)一的分級管理體制和用水戶協(xié)會的作用[10]。有學者指出,我國灌區(qū)農(nóng)田水利政策體系經(jīng)歷了統(tǒng)一管理、小規(guī)模灌溉設施民營化、水市場形成、參與式灌溉管理4個階段[11]。縱觀國內(nèi)外相關研究,還存在對灌區(qū)農(nóng)田水利政策體系關注不夠,缺少對灌區(qū)農(nóng)田水利政策變遷的系統(tǒng)研究,以及經(jīng)典理論的本土化適應性問題較少觸及等問題。

1984年,Kingdon以“垃圾桶”模型為基礎提出多源流理論,指出在問題源流、政治源流、政策源流三源流的匯合作用下政策之窗被打開,從而發(fā)生政策變遷[12],奠定了政策變遷研究的理論基礎。其后,Sabatier等[13]提出了政策變遷的倡導聯(lián)盟理論(ACF),認為政策變遷是政策子系統(tǒng)在系統(tǒng)內(nèi)部變量和系統(tǒng)外部事件作用下形成的結果,也是政策信念、外部事件、執(zhí)政者換屆或其他子系統(tǒng)的影響形成的[14]。Baumgartner等[15]發(fā)現(xiàn),長期連續(xù)的政策變遷過程也伴隨著政策間斷的現(xiàn)象,間斷-均衡框架由此形成并成為此后政策變遷研究的主要理論框架。Hall[16]將范式理論引入政策變遷研究中,建構包括政策目標、政策工具及其設置水平在內(nèi)的體系化框架,指出政策變遷存在3種序列,序列狀態(tài)的切換取決于政策總體性目標是否改變,3個序列范式轉(zhuǎn)換推動了政策的變遷。公共政策變遷包含了政策內(nèi)容、政策工具、政策主體等多元維度,其過程框架具有顯著的復雜性和動態(tài)性[17]。近年來,學術界逐漸采用混合方法對政策變遷進行剖析,政策變遷研究已逐漸從單純的質(zhì)性研究走向多方法研究。

2 理論框架構建

政策場域由宏觀政治系統(tǒng)和政策子系統(tǒng)兩部分組成,一般主要決策系統(tǒng)組成宏觀政治系統(tǒng),而政策子系統(tǒng)則由專門處理政策議題的機構組成[18]。在政策場域內(nèi),宏觀政治系統(tǒng)通過預設的總體目標對政策子系統(tǒng)加以指導,而政策子系統(tǒng)根據(jù)該指導和經(jīng)驗對具體政策問題采取措施。若具體政策問題在政策子系統(tǒng)內(nèi)部能夠消化,則是負反饋作用于強化正面的政策圖景,政策得以長期穩(wěn)定變遷。當具體政策問題在政策子系統(tǒng)沒有得到妥善處置,政策圖景以負面政策形象為主導,政策問題則會進入宏觀政治系統(tǒng)中,引發(fā)宏觀政治系統(tǒng)對于該問題的重新審視,造成政策總體性目標發(fā)生改變,并在正反饋的作用下舊的政策圖景崩潰,政策間斷變遷發(fā)生,從而選取新的政策主題。間斷均衡理論能夠闡釋政策演進過程中各個因素的作用機制,從而解釋政策的變遷過程[19]?；谝延袑W者對間斷均衡和政策范式理論相結合框架的有效性驗證,結合中國政策情境進行相應修正,構建分析我國灌區(qū)農(nóng)田水利政策變遷的理論框架(圖1),從政策主體、政策主題和政策工具3個關鍵維度刻畫灌區(qū)農(nóng)田水利政策呈現(xiàn)的變遷圖景(圖1最右部分)。

圖1 我國灌區(qū)農(nóng)田水利政策變遷的理論分析框架

3 數(shù)據(jù)來源與研究方法

3.1 數(shù)據(jù)來源

本研究政策文本數(shù)據(jù)主要來源于“北大法寶法律數(shù)據(jù)庫”,梳理了中華人民共和國成立以來中央在灌區(qū)農(nóng)田水利領域治理方面的政策文件;同時選取中央一號文件中有關灌區(qū)農(nóng)田水利的內(nèi)容。為確保政策文本的權威性和有效性,確立了以下遴選原則:①權威性原則。只對國家層面灌區(qū)農(nóng)田水利政策文本進行搜集。②密切相關性原則。政策文本內(nèi)容與農(nóng)田水利高度相關。③時間性原則。選取中華人民共和國成立以來的政策文本。④公開性原則。未披露的政策文本不納入研究。最終梳理政策文本427份,以此構建灌區(qū)政策文本數(shù)據(jù)庫。

中華人民共和國成立以來,我國灌區(qū)農(nóng)田水利政策總體目標經(jīng)歷了4個階段。第一階段:1949—1979年。中華人民共和國成立初期,政策總體性目標是恢復和興修水利,增進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第二階段:1980—1999年。在農(nóng)村生產(chǎn)制度改革政策的影響下,提出加強經(jīng)營管理、注重經(jīng)濟效益的建設方針。第三階段:2000—2010年。中國加入世界貿(mào)易組織,在深入市場化改革政策的指導下,隨著科學發(fā)展觀的提出,政策總體性目標聚集于建立市場新機制與節(jié)水灌溉。第四階段:2011—2021年。中央一號文件頒布以來,隨著黨的十八大生態(tài)文明思想的確立,政策總體性目標轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)保障國家糧食安全和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。從政策數(shù)量上看,我國灌區(qū)農(nóng)田水利政策的發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)波動上升的趨勢,政策發(fā)展態(tài)勢良好,發(fā)布數(shù)量有明顯的波峰和低谷,各年份政策數(shù)量的變動也從側(cè)面印證了我國灌區(qū)農(nóng)田水利政策長期漸進和短期間斷的變遷特征。從政策類型上看,中華人民共和國成立以來我國發(fā)布的灌區(qū)農(nóng)田水利政策文本種類繁多,有包含法律、規(guī)定、條例、辦法、意見、通知等在內(nèi)的20種文本類型,見表1。

表1 灌區(qū)農(nóng)田水利政策文本類型統(tǒng)計

3.2 研究方法

本研究主要采用政策文獻計量法、社會網(wǎng)絡分析法和內(nèi)容分析法從 427份中央層面灌區(qū)農(nóng)田水利政策文本的政策主體、政策主題、政策工具3個維度進行分析,呈現(xiàn)不同階段我國灌區(qū)農(nóng)田水利政策主體的合作關系和政策主題的聚焦方向。利用Ucinet 6軟件繪制灌區(qū)農(nóng)田水利政策主體合作程度和政策高頻主題詞之間的社會網(wǎng)絡圖,以可視化的方式揭示灌區(qū)農(nóng)田水利政策主體合作網(wǎng)絡結構、主題關鍵詞網(wǎng)絡結構及特征。借助Nvivo軟件,通過內(nèi)容分析法對搜集到的政策文本進行深入閱讀、編碼、信效度檢驗,將編碼結果歸類統(tǒng)計到確定的政策工具分類中,得到政策工具使用的階段性特征和總體情況。

4 灌區(qū)農(nóng)田水利政策變遷圖景呈現(xiàn)

4.1 政策主體變遷

將社會網(wǎng)絡分析法應用于政策主體變遷研究,以網(wǎng)絡節(jié)點為單位,以內(nèi)在數(shù)量關系為紐帶,考察政策主體間的聯(lián)系,以可視化的政策網(wǎng)絡分析圖展示政策主體間的合作程度。按灌區(qū)農(nóng)田水利政策變遷的4個階段,分階段構建各個政策主體之間的對稱鄰接矩陣,若兩個部門合作發(fā)布政策則記為1,兩個部門之間沒有合作發(fā)文則記為0。利用Ucinet 6 軟件對矩陣進行分析,得到4個社會網(wǎng)絡結構圖(圖2),其中節(jié)點是灌區(qū)農(nóng)田水利政策各個發(fā)文部門,節(jié)點之間的線說明兩個部門之間至少有1次合作發(fā)文。從圖2可以發(fā)現(xiàn)幾個特征:一是每個階段中共中央委員會與國務院都有合作發(fā)文,說明黨和政府對農(nóng)田水利工作的重視,具有較高指引性和主導性作用;二是水利部、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展和改革委員會多次在社會網(wǎng)絡結構圖的中心位置,說明了農(nóng)田水利工作的幾大核心部門;三是發(fā)文主體的網(wǎng)絡結構逐步擴大,政策合作逐漸增多。

圖2 1949—2021年灌區(qū)農(nóng)田水利政策主體社會網(wǎng)絡

進一步對政策主體的合作網(wǎng)絡密度進行量化測量(表2)。聯(lián)合發(fā)文主體的數(shù)量用網(wǎng)絡規(guī)模表示;網(wǎng)絡關系數(shù)反映政策主體之間是否共同制定政策,當兩個政策主體有合作發(fā)布政策關系則計為1;網(wǎng)絡連接頻數(shù)是指政策主體之間共同制定政策的頻數(shù),如兩個政策主體聯(lián)合制定兩個政策,則網(wǎng)絡連接頻數(shù)記為2,以此類推;網(wǎng)絡密度是指各個階段網(wǎng)絡實際關系數(shù)和最大關系數(shù)之比,取值范圍在0～1,其值越趨近1,則表示網(wǎng)絡密度越高,網(wǎng)絡成員之間的合作關系越密切。

表2 灌區(qū)農(nóng)田水利政策聯(lián)合發(fā)文主體網(wǎng)絡結構相關指標

第一階段,我國政策主體聯(lián)合發(fā)文較少,政策文本數(shù)量不多,一定程度上說明中華人民共和國成立初期的30年在灌區(qū)農(nóng)田水利政策的制定方面各個部門缺少合作,溝通協(xié)調(diào)程度不高。第二階段,灌區(qū)農(nóng)田水利政策的制定部門與第一階段相比有所增加,聯(lián)合發(fā)文的政策文本數(shù)量也明顯增加,內(nèi)容更為細致,水利部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會等部門更多地參與到灌區(qū)農(nóng)田水利改革過程中。第三階段,聯(lián)合發(fā)文的政策文本數(shù)量顯著增加,有21個政府部門參與灌區(qū)農(nóng)田水利政策的制定,網(wǎng)絡連接頻數(shù)遠多于網(wǎng)絡關系數(shù),多部門間的合作關系進一步加強。水利部、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展和改革委員會這4個部門成為重要的核心節(jié)點。此時網(wǎng)絡密度已經(jīng)達到0.5,政策主體之間的合作不再是松散關系,政策主體間的協(xié)同化進一步加深。第四階段,有28個中央政府部門參與灌區(qū)農(nóng)田水利政策的制定,網(wǎng)絡連接頻數(shù)為網(wǎng)絡關系數(shù)兩倍多,部門的合作發(fā)文關系進一步增強,政策更加系統(tǒng)化和統(tǒng)籌化。

4.2 政策主題變遷

政策文本的主題詞是對政策制定關注重點方向的總結,表達了政策文本內(nèi)容的核心。為了遴選出科學有效的高頻主題詞,對政策文本數(shù)據(jù)庫中的具體文本仔細研讀,然后結合政策標題和內(nèi)容,借助Nvivo 11軟件對每份灌區(qū)農(nóng)田水利政策提取3～5個體現(xiàn)政策核心思想的高頻主題詞,見表3。

表3 灌區(qū)農(nóng)田水利政策各階段主題詞提取列表

進一步地,通過篩選高頻詞構建高頻詞共現(xiàn)矩陣,呈現(xiàn)政策主題結構在各個階段的演變情況。將高頻詞共現(xiàn)矩陣轉(zhuǎn)化為相關矩陣,即把共現(xiàn)矩陣中表示詞對共現(xiàn)頻率的元素值轉(zhuǎn)化為 Ochiia 系數(shù)O:

(1)

式中:nAB為主題詞 A 與B 的共現(xiàn)頻次;nA為主題詞 A 出現(xiàn)的頻次之和;nB為主題詞B 出現(xiàn)的頻次之和。為了減少分析誤差,通過 1-Ochiia 系數(shù),得到反映兩主題詞的相異程度矩陣。數(shù)值越趨近0,表明這兩個主題詞越靠近,相異程度低;相反則說明主題詞之間相距越遠,相異程度越高。在此基礎上利用SPSS軟件進行聚類分析,進一步概括和總結各階段政策主題重點。

a.第一階段:恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的建設期。1949—1979年灌區(qū)農(nóng)田水利政策高頻主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡如圖3(a)所示。可以看出,水利工程、灌溉、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等詞匯的網(wǎng)絡節(jié)點較大,占據(jù)中心位置,構成了這一階段政策的重點內(nèi)容。這些主題詞與群眾、合作社等主題詞聯(lián)系緊密,側(cè)面反映出人民群眾及基層集體組織在該階段灌區(qū)農(nóng)田水利建設中的巨大作用。

b.第二階段:國家主導市場化改革探索期。在市場化探索改革階段,管理、資金、經(jīng)營、監(jiān)督、投資等是出現(xiàn)頻率較高的主題詞(圖3(b)),彼此聯(lián)系密切,而招投標、取水許可、處罰等中介中心度數(shù)值較低,在整個政策網(wǎng)絡中所處位置較為邊緣。

c.第三階段:市場化深入改革的發(fā)展期。在市場化深入改革階段,管理、養(yǎng)護、水資源、監(jiān)督、完善等是出現(xiàn)頻率較高的主題詞,彼此聯(lián)系密切(圖3(c))。同時隨著水資源污染和短缺的日益嚴重,節(jié)水試點等工作在各地和各灌區(qū)逐漸展開。

d.第四階段:生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展的完善期。黨的十八大以來,在全面深化改革的背景下,生態(tài)環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展全面推進,節(jié)水、生態(tài)、合作、水價、治理等主題詞出現(xiàn)頻率較高(見圖3(d))。隨著水資源污染的日益嚴重和人民對美好生活需求的提高,政策對水生態(tài)環(huán)境愈加關注。

4.3 政策工具變遷

借鑒Howlett的政策工具理論[19],結合灌區(qū)農(nóng)田水利政策的現(xiàn)實,將政策工具分為強制型、自愿型、混合型。

將政策文本中的政策內(nèi)容條款作為分析單元,按照政策工具分類的定義,根據(jù)“政策編號-政策條款編號-具體序列”對427份我國灌區(qū)農(nóng)田水利政策文本進行編碼。將所得的政策工具分析單元歸類到強制型、自愿型、混合型政策工具分析框架中,形成我國灌區(qū)農(nóng)田水利政策工具使用編碼表。灌區(qū)農(nóng)田水利政策工具的總體使用情況見表4。政策工具的使用類型占比差異巨大,其中強制型政策工具使用最多,占62.32%,自愿型政策工具最少,占12.37%,混合型政策工具占25.30%。該數(shù)據(jù)分布直觀地說明我國在灌區(qū)農(nóng)田水利治理中,偏向使用強制性手段來實現(xiàn)政策目標。從表4還可以看出,自愿型、混合型政策工具在我國灌區(qū)農(nóng)田水利治理中發(fā)揮了一定的積極作用。

表4 政策工具名稱、具體內(nèi)涵及工具維度統(tǒng)計

綜上,我國灌區(qū)農(nóng)田水利政策圖景在黨中央、國務院、重要會議和規(guī)劃的引導及推動下形成,政策子系統(tǒng)如水利部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境部等相繼頒布具體的政策,實現(xiàn)了從以單一強調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為中心—提升經(jīng)濟效益—健全法規(guī)體制、節(jié)水和可持續(xù)發(fā)展、水利生態(tài)文明建設等綜合治理的政策圖景轉(zhuǎn)變。

5 總結與對策

5.1 總結

中華人民共和國成立以來,我國灌區(qū)農(nóng)田水利治理理念不斷調(diào)整,不同階段的治理理念牽引著灌區(qū)農(nóng)田水利政策在政策主體、政策主題、政策工具方面呈現(xiàn)不同的特征和規(guī)律。第一,我國灌區(qū)農(nóng)田水利政策變遷有明顯的間斷-均衡特點,在政策變遷歷程中既有短期間斷變遷,也有長期均衡變遷;第二,在灌區(qū)農(nóng)田水利政策變遷實證結果的基礎上,發(fā)現(xiàn)黨和國家治理理念的轉(zhuǎn)型使得不同階段間的政策主體、政策主題、政策工具呈現(xiàn)出不同的特征和規(guī)律;第三,決策層價值理念、焦點事件、中央和地方的有機互動共同驅(qū)動了灌區(qū)農(nóng)田水利政策間斷變遷的發(fā)生,其中決策層價值理念是決定性力量,其他因素是引致力量。本研究結合我國實際政策情境和政策變遷實踐,在間斷均衡和政策范式理論結合的分析框架中,嘗試刻畫我國灌區(qū)農(nóng)田水利政策變遷的圖景,增強了相關理論框架在我國政策實踐中的解釋力和適用性。

5.2 發(fā)展對策

a.促進灌區(qū)農(nóng)田水利政策場域開放。首先政策場域內(nèi)部要提升開放性,提高各主體間的合作協(xié)同程度,加強全國人大、中共中央、國務院等對于灌區(qū)農(nóng)田水利政策的頂層設計和指導,增進水利部、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展和改革委員會等各個政策子系統(tǒng)主體之間的互動聯(lián)結;其次要提升灌區(qū)農(nóng)田水利政策場域的對外開放,引導外部主體有序進入政策場域,積極發(fā)揮社會和群眾力量,完善其向上參與政策制定的機制。

b.建立灌區(qū)綜合治理的長效機制。完善市場經(jīng)濟效益與生態(tài)效益相統(tǒng)一的政策法規(guī)體系,促使水利工程經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的最大化。

c.發(fā)揮農(nóng)田水利綜合政策工具效果。應持續(xù)優(yōu)化政策工具結構,運用多元化的政策工具箱,增加市場化等政策工具。

d.提升對灌區(qū)焦點事件的響應機制。灌區(qū)農(nóng)田水利的焦點事件會引起多層級主體對當前灌區(qū)農(nóng)田水利發(fā)展問題的關注,建議加強水旱災害的事前、事中和事后響應機制,主動加強糧食儲備容量監(jiān)測預警,積極貫徹執(zhí)行水生態(tài)保護措施和各類“紅線”類政策監(jiān)管手段,從被動變遷轉(zhuǎn)為主動優(yōu)化,為國家和社會穩(wěn)定發(fā)展提供堅實政策保障。