論土地整合與產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展的耦合共生關(guān)系
——以成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地供給為例

■ 彭 江

（中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院探礦工藝研究所，四川 成都 611734）

0 引言

“十二五”期間，四川省成都市工業(yè)年均增速約14.4%，在15個(gè)副省級(jí)城市中排名首位，工業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)全市GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)將近一半，有力支撐成都地區(qū)生產(chǎn)總值邁上了“萬億級(jí)”臺(tái)階[1]。新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，在此背景下重新審視成都市工業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)成都市工業(yè)門類多規(guī)模小、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，存在聚集態(tài)勢(shì)初顯但集群集約程度不高、區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出但市場(chǎng)能力不強(qiáng)、技術(shù)升級(jí)緩慢、重復(fù)投資嚴(yán)重、相互之間無序競(jìng)爭(zhēng)等問題，做大做強(qiáng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)是成都市現(xiàn)階段的必然選擇。

2016年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》明確將成都定位于第六個(gè)國(guó)家中心城市。2017年7月，成都國(guó)家中心城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)召開，為建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國(guó)家中心城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展謀篇布局。會(huì)議決定，打破成都市中心城區(qū)布局的圈層結(jié)構(gòu)，形成11個(gè)行政區(qū)加高新區(qū)、天府新區(qū)的“中心城區(qū)+郊區(qū)新城”的空間層次，重塑城市經(jīng)濟(jì)地理、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理格局，并在全市統(tǒng)籌布局建設(shè)66個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，全面提升成都城市能級(jí)，加快建成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、專業(yè)分工合理的高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)家中心城市。產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)是成都市實(shí)施城市發(fā)展戰(zhàn)略、落實(shí)城市總體規(guī)劃、推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、形成發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，事關(guān)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。為此，成都市相繼出臺(tái)《成都市產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書》《成都制造2025規(guī)劃》《關(guān)于創(chuàng)新要素供給培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)提升國(guó)家中心城市產(chǎn)業(yè)能級(jí)若干政策措施的意見》，其中《成都市產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書》明確提出：“通過五年努力，成都基本構(gòu)建起以技術(shù)密集型和知識(shí)密集型為核心的高端高質(zhì)高新現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈、生活服務(wù)圈、創(chuàng)新業(yè)態(tài)圈、企業(yè)協(xié)作圈，實(shí)現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)、融合發(fā)展，形成城市功能、城市空間與產(chǎn)業(yè)體系協(xié)調(diào)互哺的發(fā)展新格局”[1]。自2017年以來，在成都市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下，成都市規(guī)劃和自然資源局、經(jīng)濟(jì)和信息化局等相關(guān)管理部門重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)，整合產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地資源，實(shí)施以產(chǎn)出為導(dǎo)向的土地利用制度改革，先后出臺(tái)《進(jìn)一步加強(qiáng)成都市工業(yè)項(xiàng)目用地準(zhǔn)入管理的實(shí)施辦法》《加強(qiáng)新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）管理的指導(dǎo)意見》《加強(qiáng)科研設(shè)計(jì)用地（A36）管理的指導(dǎo)意見》等用地規(guī)范文件，進(jìn)一步盤活產(chǎn)業(yè)功能區(qū)存量土地、提升土地利用質(zhì)效、加強(qiáng)土地要素保障，助力成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

成都市66個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)規(guī)劃總面積7626平方千米，其中核心起步區(qū)401平方千米[1]。2017年以來，圍繞產(chǎn)業(yè)功能區(qū)傾斜配置的新增建設(shè)用地指標(biāo)占全市新增建設(shè)用地指標(biāo)總量的40%，重點(diǎn)保障了成都天府新區(qū)、東部新區(qū)、西部（成都）科學(xué)城等重點(diǎn)區(qū)域，以及天府國(guó)際機(jī)場(chǎng)、成都大運(yùn)會(huì)、TOD等重大產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目用地。然而，成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)仍然存在土地供應(yīng)緊張與土地閑置浪費(fèi)并存、低效利用土地現(xiàn)象較普遍、產(chǎn)業(yè)用地有效供給不足等問題，直接影響到產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地節(jié)約集約利用、投入效益、土地開發(fā)利用程度，因此實(shí)施土地整合、盤活存量土地資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地有效供給與集約利用勢(shì)在必行。

1 產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展與土地整合耦合共生的基礎(chǔ)

產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展與土地整合的耦合共生的基礎(chǔ)是多個(gè)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)或運(yùn)行形式的相互作用。多個(gè)事物彼此影響、相互作用形成耦合關(guān)系；多個(gè)具有相似特性的獨(dú)立單元相互影響、相互補(bǔ)充，共同發(fā)揮作用形成共生關(guān)系，耦合共生體現(xiàn)了系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地整合是以產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展為前提的，是在產(chǎn)業(yè)功能區(qū)區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地開發(fā)利用格局，助力產(chǎn)業(yè)功能區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而重塑成都市城市經(jīng)濟(jì)地理、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理格局。產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展與土地整合的耦合共生主要體現(xiàn)為二者融合聯(lián)動(dòng)、相互推進(jìn)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、目標(biāo)價(jià)值趨同、功能要素融合的緊密結(jié)合。

1.1 產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展與土地整合均是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，加快和保障產(chǎn)業(yè)功能區(qū)健康發(fā)展是成都市實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。在國(guó)家“十四五”規(guī)劃明確“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，必須立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局”的戰(zhàn)略導(dǎo)向和“加快數(shù)字化發(fā)展，打造數(shù)字中國(guó)”的大背景下，成都市按照“主題鮮明、要素可及、資源共享、協(xié)作協(xié)同、綠色循環(huán)、安居樂業(yè)”的要求構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，推動(dòng)深度參與全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。產(chǎn)業(yè)功能與土地整合由單一到綜合、由簡(jiǎn)單到深化的發(fā)展路徑與時(shí)代背景和發(fā)展需求息息相關(guān)，是發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的必然要求。

1.2 產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展與土地整合的目標(biāo)價(jià)值趨同一致

土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要資源，自20世紀(jì)90年代以來，土地在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演著重要角色，成為工業(yè)化和城市化的助推器。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)城市土地資源矛盾日益突出，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、科學(xué)整合土地資源已迫在眉睫。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，土地整合的目標(biāo)由最初的為城鎮(zhèn)發(fā)展和居民生活提供空間，到改善城市生產(chǎn)發(fā)展和滿足居民生活條件需求，又到提高土地利用效率和優(yōu)化空間分布格局，進(jìn)而再到目前提出的實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈構(gòu)建。土地管理的思路和理念由用地?cái)?shù)量到綜合管理，由追求純粹的經(jīng)濟(jì)價(jià)值到逐步關(guān)注其社會(huì)效應(yīng)，到現(xiàn)在，土地管理需要兼顧經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的綜合需求。城市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的構(gòu)建和發(fā)展與土地整合類似，由早期的單一型產(chǎn)業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在以城市高質(zhì)量發(fā)展為目的，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合發(fā)展為目標(biāo)。雖然土地整合和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展在過程上側(cè)重點(diǎn)不同，但二者變遷軌跡具有趨同性，皆是為了滿足人民對(duì)美好生活的需要，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。開展城市土地整合、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，均是為了實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈的發(fā)展目標(biāo)。

1.3 產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展與土地整合的功能要素相互融合

根據(jù)國(guó)家土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用土地是現(xiàn)有土地的基本類型。土地整合通過改變土地的顯性或隱性屬性，盤活存量土地，促進(jìn)土地結(jié)構(gòu)調(diào)整和有效利用，提升土地產(chǎn)值。產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的構(gòu)建則是通過重構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，進(jìn)一步細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，進(jìn)而提升城市產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、提高產(chǎn)業(yè)價(jià)值。二者工作手段和過程雖有所不同，但究其根本，均是以構(gòu)建和提升城市產(chǎn)業(yè)分布和產(chǎn)業(yè)格局、精準(zhǔn)支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)城市產(chǎn)業(yè)區(qū)劃為目標(biāo)，加強(qiáng)二者融合聯(lián)動(dòng)，是保障城市高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。

1.4 產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展與土地整合耦合共生、協(xié)調(diào)推進(jìn)的實(shí)踐效果

土地整合是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中解決土地資源問題的必然選擇。在滿足新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的大背景下，土地整合與城市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展融合的實(shí)踐案例逐漸增多，為二者在新時(shí)代的融合和發(fā)展提供了諸多啟示。

以成都市青白江區(qū)為例，該區(qū)在改革開放后的長(zhǎng)期發(fā)展過程中出現(xiàn)了可供開發(fā)利用土地資源不足的問題，土地后備資源匱乏且地理位置分散，多數(shù)地塊分布在山區(qū)，開發(fā)難度大。2018年，青白江區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模為11045.22公頃，其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地占比超過了1/3，由于大多農(nóng)村居民點(diǎn)用地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全，規(guī)劃期內(nèi)整治潛力較大。為此，青白江區(qū)以規(guī)劃為引導(dǎo)，規(guī)劃了“一港三城六個(gè)特色小鎮(zhèn)”的發(fā)展布局，促進(jìn)“三個(gè)集中”，保障土地資源可持續(xù)利用；以工業(yè)園區(qū)用地為重點(diǎn)，圍繞閑置與低效土地的處置與治理，切實(shí)推進(jìn)節(jié)約集約用地；以執(zhí)法為保障，建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，依法保障區(qū)域發(fā)展用地。通過土地有償回收、調(diào)遷補(bǔ)償、資產(chǎn)收回、合作開發(fā)、分割轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目清退等五種方式實(shí)現(xiàn)約12189畝土地的再利用，一方面盤活了閑置土地，同時(shí)政府獲得了大量的發(fā)展資金、為居民提供了大量就業(yè)崗位，為區(qū)域發(fā)展注入了新的活力[11]。

2 土地整合與產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展的耦合互動(dòng)機(jī)制

根據(jù)土地利用監(jiān)測(cè)情況結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研情況，本文將土地整合與產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展的耦合互動(dòng)機(jī)制視為一個(gè)在內(nèi)動(dòng)力、外源力及其交互力作用下的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。

2.1 內(nèi)動(dòng)力

內(nèi)動(dòng)力是系統(tǒng)內(nèi)部生成的、具有自我發(fā)展的能力。在產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地整合相輔相成、相互影響，其耦合互動(dòng)是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。一方面，土地整合提升了產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的土地節(jié)約集約利用效率，為產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展提供了生產(chǎn)資源；另一方面，產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的發(fā)展帶動(dòng)了區(qū)域用地需求、豐富了用地類型，加快了產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地生命周期和發(fā)展速率，進(jìn)而提升了土地整合的效益。

2.2 外生力

外生力是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展和土地整合過程的外部動(dòng)力。在區(qū)域發(fā)展中，宏觀政策背景、行業(yè)市場(chǎng)需求變化是驅(qū)動(dòng)耦合互動(dòng)發(fā)展的外生力，二者往往以發(fā)展需求為表現(xiàn)形式，推動(dòng)耦合互動(dòng)作用的發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。也就是說，宏觀政策調(diào)整變化、行業(yè)市場(chǎng)需求變化帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展方向與目標(biāo)不斷優(yōu)化，同時(shí)也推動(dòng)土地整合過程不斷調(diào)整與完善。

2.3 交互力

交互力是指各方為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而發(fā)生的交流互動(dòng)行為。在產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展與土地整合耦合互動(dòng)發(fā)展的過程中，往往表現(xiàn)在土地、資本、技術(shù)、勞動(dòng)力、產(chǎn)業(yè)和制度等發(fā)展因素的交互作用中。

3 成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地利用情況及問題分析

在過去長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元體制及其結(jié)構(gòu)的影響下，資本和技術(shù)等發(fā)展要素往往會(huì)受發(fā)展慣性作用產(chǎn)生盲目的集群效應(yīng)。勞動(dòng)力作為區(qū)域發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力又會(huì)受到資本和土地等要素的限制。而技術(shù)作為勞動(dòng)的派生產(chǎn)物產(chǎn)生和發(fā)揮作用則受諸多因素影響而難以控制，技術(shù)的發(fā)展又為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供重要的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力。幾大生產(chǎn)要素的聚集和互動(dòng)激活了產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的發(fā)展內(nèi)動(dòng)力，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域的發(fā)展。這一耦合互動(dòng)發(fā)展的過程造成了明顯的土地開發(fā)利用率差異，也成為制約區(qū)域土地利用的重要因素。據(jù)自然資源部、四川省2020年度開發(fā)區(qū)土地集約利用情況通報(bào)數(shù)據(jù)，成都市參評(píng)的25個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在土地節(jié)約集約利用、投入效益、土地開發(fā)利用程度等方面均落后于全國(guó)平均水平，與東部城市對(duì)比，土地節(jié)約集約利用潛力仍然較大。由于經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的重要組成部分，這些問題也客觀反映了當(dāng)前產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地供給與有效利用亟待加強(qiáng)[5-6]。

3.1 工業(yè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地節(jié)約集約利用有待提高

據(jù)自然資源部2020年度國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測(cè)通報(bào)數(shù)據(jù)，2020年度成都市19個(gè)工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)在全國(guó)土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)中平均排名208.2位，在四川省平均排名38.58位；沒有1個(gè)開發(fā)區(qū)排名進(jìn)入全國(guó)工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)前20%，僅有6個(gè)開發(fā)區(qū)排名進(jìn)入四川省工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)前20%；6個(gè)產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)在四川省平均排名9.8位，僅2個(gè)開發(fā)區(qū)進(jìn)入四川全省產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)排名前20%[5]。

3.2 土地投入產(chǎn)出效益與全國(guó)相比差距較大

據(jù)自然資源部2020年度國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測(cè)通報(bào)數(shù)據(jù)，2020年成都市工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度為4913.34萬元/公頃，比2019年提高了6.53%，但僅為全國(guó)平均水平8984.30萬元/公頃的54.69%；工業(yè)用地地均稅收310.08萬元/公頃，比2019年提高19.50%，僅為全國(guó)平均水平678.99萬元/公頃的45.67%；綜合地均稅收317.66萬元/公頃，比2019年提升12.78%，也僅為全國(guó)平均水平539.96萬元/公頃的58.83%。說明成都市工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)用地單位產(chǎn)出明顯偏低，特別是產(chǎn)業(yè)用地績(jī)效過低[5]。

3.3 城市地下空間綜合開發(fā)利用有待挖潛

盡管成都市城市地下空間開發(fā)利用已走在全國(guó)前列，但城市地下空間與地上空間協(xié)同開發(fā)、綜合利用、立體管理規(guī)劃尚未形成，地下空間管理規(guī)章制度尚需建立健全。原有工業(yè)園區(qū)因建設(shè)時(shí)間早，地下空間開發(fā)利用程度較低，開發(fā)難度大；生物城、科學(xué)城、東部新城等新建產(chǎn)業(yè)功能區(qū)對(duì)于如何處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)、永久性基本農(nóng)田、森林資源保護(hù)（占補(bǔ)平衡）與城鎮(zhèn)集中建設(shè)用地規(guī)模不足的矛盾，實(shí)現(xiàn)地上地下一體化開發(fā)，有效保障產(chǎn)業(yè)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)不足、辦法不多。

3.4 土地供給政策與推進(jìn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)形成產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)土地的需求有待深入融合

成都市土地供給保障了?。ㄊ校┲攸c(diǎn)項(xiàng)目，但全市重大項(xiàng)目配套產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目供地未全覆蓋所有產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，造成不同產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與重點(diǎn)項(xiàng)目配套未列入重點(diǎn)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目，用地指標(biāo)和供地存在差異性，影響到部分產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的建設(shè)和功能區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈集群效益的發(fā)揮。

3.5 產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地管理運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步加強(qiáng)

成都市部分產(chǎn)業(yè)功能區(qū)存在用地空間不足的問題，新建項(xiàng)目需要前期項(xiàng)目調(diào)遷。產(chǎn)業(yè)功能區(qū)占而未用土地清退難度大、辦法不多，且清理低效用地、閑置用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，這些問題在早期建設(shè)的功能區(qū)更為突出。如前期招商門檻較低，入駐企業(yè)營(yíng)業(yè)收入、稅收均不高，招商引資項(xiàng)目建設(shè)用地多數(shù)是先建設(shè)后取證，造成部分土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清，建而未批、批而未建、建而未產(chǎn)等現(xiàn)象均有存在。產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地開發(fā)利用跟蹤評(píng)價(jià)體系尚未建立，產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地全生命周期監(jiān)督執(zhí)行不到位，企業(yè)退出機(jī)制或改造升級(jí)機(jī)制未形成。

4 成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)以土地高效利用為導(dǎo)向的土地整合實(shí)施路徑

基于產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地高效利用的土地整合，結(jié)合土地整合與產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展的耦合互動(dòng)作用機(jī)理，以土地整合深度融合發(fā)展為引導(dǎo)，通過強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)作用，提升產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地科學(xué)規(guī)劃；深挖低效土地整合，盤活存量土地資源；嚴(yán)控土地利用準(zhǔn)入關(guān)、培育關(guān)、提升關(guān)，促進(jìn)土地高效利用；推標(biāo)止普創(chuàng)新模式，實(shí)現(xiàn)“供土地”向“供平臺(tái)”轉(zhuǎn)變；建立土地利用跟蹤評(píng)價(jià)體系，綜合探索以土地高效利用為導(dǎo)向的土地整合實(shí)施路徑。

4.1 強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的引領(lǐng)作用

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，是治理國(guó)土空間的一種手段。強(qiáng)化以國(guó)土空間規(guī)劃為引領(lǐng)的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)規(guī)劃，旨在高質(zhì)量、高效率利用產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地資源，切實(shí)處理好開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，解決好產(chǎn)業(yè)功能區(qū)內(nèi)哪里該開發(fā)、開發(fā)多少、如何開發(fā)，哪里該保護(hù)、保護(hù)多少、怎么保護(hù)等問題。為實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)以構(gòu)建領(lǐng)軍企業(yè)為核心，協(xié)同聯(lián)動(dòng)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、龍頭企業(yè)、高品質(zhì)科創(chuàng)空間，帶動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)共同發(fā)展。

4.2 多措并舉，加強(qiáng)低效土地整合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地再利用

對(duì)于符合產(chǎn)業(yè)功能區(qū)規(guī)劃要求但效益下滑、土地利用粗放，產(chǎn)出水平低于同行業(yè)平均水平的老舊企業(yè)，如果企業(yè)更新改造意愿強(qiáng)烈但能力不足，可以在不改變?cè)型恋赜猛镜那疤嵯?，利用存量土地資源，鼓勵(lì)企業(yè)采取聯(lián)營(yíng)、嫁接等方式進(jìn)行合資合作經(jīng)營(yíng)；或通過土地二級(jí)市場(chǎng)以作價(jià)出資入股方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，提升工業(yè)用地開發(fā)強(qiáng)度和效益；還可采用政府主導(dǎo)方式，通過增加容積率免補(bǔ)地價(jià)、承擔(dān)債務(wù)、銀行貸款貼息、免除重組所涉及的稅費(fèi)、設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金等方式引導(dǎo)市場(chǎng)參與收購、重組，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

部分早期的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)工業(yè)用地占比較高，同時(shí)，土地總體開發(fā)強(qiáng)度較低，相當(dāng)部分用地以低效工業(yè)用地為主，未達(dá)到控規(guī)目標(biāo)。在新增建設(shè)用地指標(biāo)極為有限的情況下，一是采用聯(lián)合開發(fā)主體實(shí)施區(qū)域整體轉(zhuǎn)型，按照“業(yè)態(tài)引領(lǐng)、用途引導(dǎo)、節(jié)約集約”原則重新規(guī)劃布局，促進(jìn)區(qū)內(nèi)業(yè)態(tài)融合、功能復(fù)合，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)；二是允許存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型開發(fā)為綜合用地，建立集工業(yè)、倉儲(chǔ)、研發(fā)、商辦等功能一體的土地混合使用和建筑復(fù)合利用的新模式，提高規(guī)劃土地政策服務(wù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的適應(yīng)性和靈活性。

對(duì)于原有土地使用權(quán)人已搬遷，原址舊廠房空置、土地閑置的情況，可通過政府租賃或回購的方式，將其納入產(chǎn)業(yè)功能區(qū)總體規(guī)劃，重新組織改造再開發(fā)，引入符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的新型企業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)和共建共享，構(gòu)建多利益平衡的開發(fā)機(jī)制。

對(duì)于土地利用效益較低且高污染高排放、占地面積較大、技術(shù)落后、廠房破舊的傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)和臟亂差城中村，由政府與原土地使用權(quán)人簽訂騰退協(xié)議，將原有土地及建筑物納入產(chǎn)業(yè)功能區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)更新、分類實(shí)施，進(jìn)行拆除重建和功能置換。其中集中成片的待開發(fā)地塊，可適當(dāng)規(guī)模、合適尺度，重點(diǎn)帶動(dòng)、成片推進(jìn)，引入文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，或注重歷史文化建筑的保留保護(hù)和民生項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能；零散、點(diǎn)狀分布的地塊，可與周邊綠化、環(huán)境整治相結(jié)合，整體提升地塊環(huán)境品質(zhì)；已部分動(dòng)工開發(fā)、未構(gòu)成閑置但企業(yè)無力繼續(xù)開發(fā)建設(shè)的工業(yè)用地，由企業(yè)申請(qǐng)并經(jīng)相關(guān)管理部門、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)管委會(huì)等部門共同會(huì)審并報(bào)政府批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)讓給符合準(zhǔn)入條件的工業(yè)企業(yè)。

對(duì)于早期已簽訂相關(guān)招商引資協(xié)議或投資協(xié)議，但未供地、未建設(shè)或僅有少量的投入和建設(shè)的項(xiàng)目，根據(jù)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局，對(duì)不符合要求的堅(jiān)決清退，并重新引入新項(xiàng)目、大項(xiàng)目、好項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地高效利用。

4.3 把好“三關(guān)”，實(shí)現(xiàn)土地資源高效利用

一是把好“入駐關(guān)”。科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)和布局，合理設(shè)置不同產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的準(zhǔn)入門檻，按規(guī)按需將土地容積率、建筑密度、畝均投入、畝均稅收等指標(biāo)納入土地出讓前置條件，嚴(yán)控土地開發(fā)強(qiáng)度。

二是把好“培育關(guān)”。推行“一企一專員”網(wǎng)格化管理，建立周報(bào)、月查、旬研制度，對(duì)項(xiàng)目入駐、報(bào)建、建設(shè)、生產(chǎn)實(shí)行全過程跟蹤服務(wù)，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)需求合理規(guī)劃布局公建配套項(xiàng)目，做好保障工作。

三是把好“提升關(guān)”。持續(xù)開展低效存量工業(yè)用地和廠房清閑清低行動(dòng)，建立動(dòng)態(tài)管理臺(tái)賬，通過以商招商、協(xié)議收回、技改提升等方式提高“二次開發(fā)”水平。

4.4 創(chuàng)新土地資源運(yùn)營(yíng)管理模式，提高土地產(chǎn)出效益

借鑒“新加坡工業(yè)園區(qū)”土地開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“三步走”戰(zhàn)略，構(gòu)建“政府+國(guó)有公司”雙管理、“管委會(huì)+領(lǐng)軍企業(yè)”雙招商的標(biāo)準(zhǔn)廠房運(yùn)營(yíng)管理模式，提高土地產(chǎn)出效益。第一步，政府通過協(xié)議方式將產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)廠房供應(yīng)給市、區(qū)兩級(jí)國(guó)有公司，不再供應(yīng)普通工業(yè)用地；第二步，國(guó)有公司以建設(shè)并持有的標(biāo)準(zhǔn)廠房出租給企業(yè)作為要素保障，同時(shí)為入駐企業(yè)提供服務(wù)和管理支撐；第三步，管委會(huì)和領(lǐng)軍企業(yè)共同實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)廠房招標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)以領(lǐng)軍企業(yè)為核心，依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)構(gòu)建良性產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，吸引中、下游產(chǎn)業(yè)集聚，從而降低企業(yè)初期投入成本，加快企業(yè)投產(chǎn)速度及企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高產(chǎn)業(yè)功能區(qū)整體經(jīng)濟(jì)效益，提升土地節(jié)約集約利用水平。通過把土地增值收益留給政府，使用價(jià)值留給企業(yè)，達(dá)到“政府得產(chǎn)業(yè)、企業(yè)得發(fā)展、國(guó)資得增值”的目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)從“供土地”到“供平臺(tái)”的轉(zhuǎn)換升級(jí)。

4.5 建立土地開發(fā)利用跟蹤評(píng)價(jià)體系

根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)功能區(qū)特點(diǎn)，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)“畝產(chǎn)論英雄”實(shí)施進(jìn)程，科學(xué)設(shè)置土地開發(fā)利用評(píng)價(jià)指標(biāo)，由規(guī)劃和自然資源、經(jīng)濟(jì)和信息化等主管部門分別針對(duì)功能區(qū)、企業(yè)兩大主體的土地開發(fā)利用情況進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，并持續(xù)優(yōu)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不斷提高產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地有效供給和高效利用。