城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民社會保障問題研究

黃思捷

湖北大學(xué)，湖北 武漢 430062

0 引言

土地是農(nóng)民賴以生存與發(fā)展的基本生產(chǎn)資料。但隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，部分農(nóng)田轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，失地農(nóng)民也隨之出現(xiàn)。在部分地區(qū)，由于失地農(nóng)民沒有得到適當(dāng)?shù)陌仓?，很多人都面臨著沒有土地可獲得生活資金，又沒有就業(yè)機(jī)會的局面，長期發(fā)展中這些人成為城市和農(nóng)村的“邊緣群體”。在征地過程中，大部分失地農(nóng)民所獲補(bǔ)償數(shù)額較低，再加上缺乏足夠的技能，導(dǎo)致其依靠僅有的補(bǔ)償維持生計(jì)，生活的可持續(xù)問題難以得到有效解決。加之無法享受城市低保的待遇，失地農(nóng)民處于左右為難的尷尬處境。因此，筆者分析城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民社會保障存在的問題及成因，并提出相關(guān)對策，以期推動失地農(nóng)民的社會保障體系進(jìn)一步健全，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。

1 失地農(nóng)民社會保障問題的研究價(jià)值

1.1 有利于維護(hù)社會公平正義

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，我國會對失地農(nóng)民提供一定的補(bǔ)償費(fèi)用。但在具體落實(shí)過程中，部分地區(qū)的補(bǔ)償水平較低且主要采用貨幣安置的簡單形式，并未全面考慮失地農(nóng)民在就業(yè)、居住和生活等方面存在的困境［1］。完善失地農(nóng)民的社會保障制度，應(yīng)從根本上保證失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享有一樣的社會保障。將失地農(nóng)民社會保障問題與社會城鎮(zhèn)化發(fā)展放于同一利益視角下進(jìn)行分析，在此過程中解決失地農(nóng)民社會保障問題體現(xiàn)了社會的公平正義。

1.2 有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

城鎮(zhèn)化是具有歷史意義的過程，既包括城市數(shù)目、規(guī)模的變化，也包括城市結(jié)構(gòu)、功能的轉(zhuǎn)變。而農(nóng)村失地農(nóng)民問題，是城鎮(zhèn)化過程中不可避免的產(chǎn)物。在我國城鄉(xiāng)二元制度之下，鄉(xiāng)村和城市的社會保障發(fā)展軌跡呈現(xiàn)出“兩條平行的直線”，而具有獨(dú)特身份特質(zhì)的失地農(nóng)民在社會保障方面處于一種“真空”狀態(tài)，在各方面存在諸多后顧之憂，難以順利融入城鎮(zhèn)的生產(chǎn)與生活。故實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化并不像解決農(nóng)民的城市戶口問題那般簡單，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化應(yīng)是為失地農(nóng)民提供適當(dāng)水平的社會保障，并確保這種保障與城市現(xiàn)有的社會保障制度兼容。建立和完善失地農(nóng)民社會保障制度以彌補(bǔ)現(xiàn)有社會保障制度的不足，不僅與保護(hù)農(nóng)民權(quán)益緊密相關(guān)，而且對社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動具有重要的影響。

1.3 有利于維護(hù)社會穩(wěn)定

我國正積極探索符合我國國情的城鎮(zhèn)化道路。自2008 年以來，我國城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升；預(yù)計(jì)到2030 年左右，我國的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70.0%，城鎮(zhèn)人口數(shù)量將達(dá)到10 億人［2］。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)反映了我國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)發(fā)展等方面取得的成就。但城鎮(zhèn)化高速發(fā)展帶來的也有農(nóng)村失地農(nóng)民數(shù)量激增等問題。因此，針對農(nóng)民的社會保障制度得以制定實(shí)施并不斷完善，如2003 年推出的新型農(nóng)村合作醫(yī)療、2009 年推出的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等，以保障農(nóng)民在遇到困難時(shí)可以得到有效幫助。失地農(nóng)民雖享有農(nóng)村基本社會保障，卻面臨著因土地流失而導(dǎo)致的困境，其難以獲得由土地所帶來的穩(wěn)定收益，加之缺乏失業(yè)保險(xiǎn)和就業(yè)補(bǔ)貼，這對他們的長期發(fā)展是不利的。因此，解決失地農(nóng)民社會保障問題的重要性不言而喻。

2 城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀

2.1 養(yǎng)老隱患：安置方式與征地補(bǔ)償

在征地過程中，政府擁有分配土地資源的絕對權(quán)力，政府一般以一次性支付的方式“買斷”農(nóng)戶土地，以避免其他方式帶來對失地農(nóng)民進(jìn)行安置的困擾。由于農(nóng)民在征地過程中處于弱勢地位，往往缺乏完全的參與、決策和知情權(quán)，因此，部分農(nóng)民更傾向于選擇降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或一次性領(lǐng)取征地補(bǔ)償款的安置方式，以規(guī)避與政府交易中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。這種偏向單一的安置方式導(dǎo)致實(shí)際征地安置方式的單一化，補(bǔ)償款只能滿足失地農(nóng)民的基本生活需求，無法提供長期保障。同時(shí)，部分基層政府、組織隨意克扣、截留征地補(bǔ)償款，或者存在土地補(bǔ)償分配混亂、暗箱操作等行為，導(dǎo)致失地農(nóng)民實(shí)際所得遭受折損，為失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題埋下了隱患。

另外，當(dāng)政府征用土地并從農(nóng)民手中接管后，失地農(nóng)民通過獲得土地補(bǔ)償金進(jìn)入另一個(gè)保障體系，但此時(shí)他們依舊是農(nóng)民的身份，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在人為地將失地農(nóng)民與城市居民分隔開來。由于戶籍差異，失地農(nóng)民難以享受城市的社會保障和福利。即使是轉(zhuǎn)城市戶口，失地農(nóng)民也因相關(guān)制度后續(xù)效率不足而沒有被納入城市居民保障制度。而且失地農(nóng)民社會保障基金通常都是由縣（市、區(qū)）政府負(fù)責(zé)管理，但是各地對這些保障基金如何經(jīng)營、管理與監(jiān)督卻無明確成文的規(guī)定，體制上的漏洞進(jìn)一步影響失地農(nóng)民的社會保障水平［3］。以上存在的種種問題使失地農(nóng)民的社會保障水平相當(dāng)?shù)?，為其養(yǎng)老問題埋下了嚴(yán)重的隱患。

2.2 就業(yè)壓力：低技能與有限就業(yè)選擇

城鎮(zhèn)化本應(yīng)有利于農(nóng)民，政府在征用農(nóng)民土地后應(yīng)以其他更好的保障方式促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的諸多問題卻損害了失地農(nóng)民的利益，阻礙了失地農(nóng)民轉(zhuǎn)型為城市居民的進(jìn)程。

大量失地農(nóng)民面臨著艱辛處境，所獲的安置費(fèi)用無法替代土地這一“最后保障”。對于年老體弱、患有殘疾或者遭受重病的失地農(nóng)民，他們的基本生計(jì)完全需要政府的關(guān)懷和幫助；對于那些雖不是困難群體，但生活也不富足的失地農(nóng)民而言，由于現(xiàn)行保障機(jī)制不完善，如存在看病難、住房不安全等問題，而其大部分賠償與補(bǔ)助金需要投入醫(yī)療、教育等基本生活支出，因此增加其家庭收入成為最迫切的問題。但由于許多失去土地的農(nóng)民缺乏良好的教育背景和技術(shù)能力，在進(jìn)入城市尋找工作時(shí)常常會遭遇雇主的歧視與偏見，因此很多人只能選擇“臟、苦、累”的工作；而受限于體力，許多中老年人難以勝任此類工作。雖然有部分失地農(nóng)民計(jì)劃利用征地補(bǔ)償款自主創(chuàng)業(yè)，但現(xiàn)實(shí)中卻遭遇選址難、銀行小額資金貸款難、稅收負(fù)擔(dān)沉重等現(xiàn)實(shí)問題，使其開展創(chuàng)業(yè)活動困難重重。

目前，針對失地農(nóng)民就業(yè)扶持的問題，國家提供了組建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一安置形式，即通過利用征地補(bǔ)償費(fèi)成立一些經(jīng)營實(shí)體，讓失地農(nóng)民在其中就業(yè)。然而，這些企業(yè)也存在產(chǎn)權(quán)不明確、主營業(yè)務(wù)不明確及管理能力有限等問題，導(dǎo)致其難以應(yīng)對市場風(fēng)險(xiǎn)。如果企業(yè)出現(xiàn)虧損倒閉的情況，失地農(nóng)民投入的資金將無法追回，最終使失地農(nóng)民既失去了土地又丟掉了“血汗錢”，最終淪為“種田無地、就業(yè)無門、保障無份”的“三無”農(nóng)民［4］。這類人既不屬于農(nóng)民，也不是一般的市民，更不同于失業(yè)工人。他們形成了一個(gè)特殊的邊緣群體，成為新的社會困難群體。

2.3 法律保障：體系缺陷與維權(quán)成本

在當(dāng)前的農(nóng)村土地征收與補(bǔ)償中，失地農(nóng)民的社會保障主要依賴于轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)獲得的補(bǔ)償。然而，由于部分地區(qū)在征地過程中存在程序不完善等問題，失地農(nóng)民的權(quán)益往往得不到保障。出現(xiàn)這一問題的根源在于部分地方政府在征地時(shí)幾乎是命令式的，而農(nóng)民處于弱勢地位。在缺乏法律保障的背景下，失地農(nóng)民不僅無法獲得應(yīng)有的補(bǔ)償，而且其社會保障也難以得到有效落實(shí)。同時(shí)，許多開發(fā)商以公共利益為名占用農(nóng)民的土地，使農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。在針對失地農(nóng)民社會保障的相關(guān)法規(guī)政策制定上，目前存在國家立法和地方立法步調(diào)不一的問題，地方政府在制定相關(guān)法規(guī)時(shí)各自為綱，導(dǎo)致失地農(nóng)民缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)的法律體系來維護(hù)自己的權(quán)益。當(dāng)失地農(nóng)民的權(quán)益受到侵害時(shí)，他們往往無法承擔(dān)啟動和運(yùn)用行政救濟(jì)途徑所需的各種成本，如金錢、時(shí)間、精力和法律知識等。這無疑加劇了農(nóng)民維權(quán)的困難，阻礙了失地農(nóng)民社會保障制度的正常運(yùn)行。

綜上，現(xiàn)行征地制度的不完善，地方政府對農(nóng)民權(quán)益的忽視，加之相關(guān)法律法規(guī)缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性，導(dǎo)致失地農(nóng)民存在社會保障水平不高和維權(quán)成本高等問題。

2.4 土地制度：權(quán)益錯(cuò)位與補(bǔ)償缺失

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，政府有權(quán)依照法律規(guī)定對土地進(jìn)行征收或征用，并為此提供必要的補(bǔ)償，以確保公眾利益［5］。部分地方政府便依此對土地壟斷和隨意使用，不僅導(dǎo)致失地農(nóng)民的利益無法得到有效保障，而且促使各種不規(guī)范征地行為的滋生。根據(jù)現(xiàn)行法律框架，土地只有經(jīng)過政府征用后，農(nóng)民集體才能對其進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，政府成為土地處分權(quán)的實(shí)際掌控者，這種政府對土地的壟斷經(jīng)營導(dǎo)致土地原所有者實(shí)際應(yīng)享有的土地收益權(quán)被剝奪。

同時(shí)，失地農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償金是由地方政府通過行政手段硬性規(guī)定的。在政府單方面提出土地補(bǔ)償數(shù)額時(shí)，其數(shù)額通常只針對直接損失進(jìn)行象征性補(bǔ)償，而未考慮到間接損失［6］，而農(nóng)民缺乏與政府平等協(xié)商土地補(bǔ)償價(jià)格的機(jī)會。因此，這種補(bǔ)償方式的顯著特征是補(bǔ)償金額低于土地市場價(jià)格，無法反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，使農(nóng)民難以獲得足額補(bǔ)償，導(dǎo)致失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損現(xiàn)象逐漸成為常態(tài)。

3 優(yōu)化失地農(nóng)民社會保障的對策

3.1 建立養(yǎng)老金風(fēng)控管理，多方探索新型養(yǎng)老模式

隨著人口老齡化進(jìn)程的加劇，如何提升養(yǎng)老金的保值和增值能力成為擺在失地農(nóng)民面前的一個(gè)重大問題。失地農(nóng)民的養(yǎng)老金主要是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)等資金，但這遠(yuǎn)不夠成為失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障。因此，政府需要對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)范化管理，加強(qiáng)基金風(fēng)險(xiǎn)管控能力，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金穩(wěn)定的資金流量，真正維護(hù)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障權(quán)益。

政府可探索采用多元化的養(yǎng)老保障模式和途徑，以滿足失地農(nóng)民養(yǎng)老需求。除了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老方式，政府還要扎實(shí)推進(jìn)失地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，確保失地農(nóng)民老有所養(yǎng)。此外，經(jīng)濟(jì)條件許可的情況下，可結(jié)合社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等多種養(yǎng)老方式，為失地農(nóng)民建立具有城鎮(zhèn)、農(nóng)村和集體經(jīng)濟(jì)等特點(diǎn)的多樣化養(yǎng)老方式，在豐富選擇中解決失地農(nóng)民對自身身份的認(rèn)同困擾。

3.2 建立失地農(nóng)民就業(yè)保障體系，助其實(shí)現(xiàn)增收創(chuàng)收

對于失地農(nóng)民來說，收入的不確定是其對社會保障體系信任度低的重要因素。因此，要想真正實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定，提高失地農(nóng)民社會保障水平，最重要的是提高被征地農(nóng)民的收入。而要破解被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入不夠穩(wěn)定的困境，一是要加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展服務(wù)業(yè)，同時(shí)為被征地農(nóng)民創(chuàng)造更多的工作崗位，從而提高他們的收入；二是要提高失地農(nóng)民的綜合素質(zhì)，制訂失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃，引導(dǎo)失地農(nóng)民建立良好的就業(yè)觀念，激發(fā)他們的工作熱情，鼓勵(lì)其實(shí)現(xiàn)多渠道就業(yè)。

對于自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，政府應(yīng)提供優(yōu)惠政策，幫助他們克服創(chuàng)業(yè)中遇到的困難。目前，政府實(shí)行的貼息或無息貸款政策可幫助想自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，但受貸款手續(xù)繁雜、條件苛刻等因素影響，該優(yōu)惠政策實(shí)行效果不佳。因此，在貸款、稅收、土地等方面，政府部門應(yīng)該采取更多的措施來幫助失地農(nóng)民。

3.3 打造全方位社會保障網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)民排憂解難

失地農(nóng)民家庭未來能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)在于子女的教育。因此，政府應(yīng)加大對失地農(nóng)民家庭未成年子女教育的扶持力度。首先，政府應(yīng)增加對失地農(nóng)民家庭子女教育的投入，提供更多的獎(jiǎng)學(xué)金和補(bǔ)助，確保他們能順利完成學(xué)業(yè)。同時(shí)，推動社會資金向失地農(nóng)民家庭子女教育傾斜。其次，建立失地農(nóng)民家庭子女教育檔案，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)適齡兒童有無未能入學(xué)的，義務(wù)教育階段有無輟學(xué)的，進(jìn)入高中、大學(xué)有無讀不起書的。針對這些情況，要合理安排失地農(nóng)民子女就近入學(xué)，降低入學(xué)門檻，讓每一個(gè)孩子都能夠順利入學(xué)。

失地農(nóng)民的生活保障不僅在教育，還有醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老、失業(yè)、生育等。在各類社會保障工作中，常常出現(xiàn)忽略社會救助與社會福利這一情況［7］。針對失地農(nóng)民這一社會中的困難群體，政府有必要建立涵蓋教育與法律援助、醫(yī)療救助等多領(lǐng)域的綜合救助制度。在社會福利領(lǐng)域，政府應(yīng)根據(jù)不同人群的需求（如老年人福利、婦女和兒童福利等）建立相應(yīng)的福利制度，通過提供實(shí)物、現(xiàn)金和服務(wù)等方式來滿足其需求。我國失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)仍處于探索階段，仍需要征地中的多方利益主體共同努力推動社會保障體系的完善。

3.4 自上而下，建立社會保障法律體系

美國的《美國聯(lián)邦土地政策管理法》規(guī)定了征地的條件、失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式等具體安排下的社會保障制度［8］。日本的《土地征用法》明確了征地的具體流程，并對不同的征地形式進(jìn)行了分類，詳細(xì)列舉了失地農(nóng)民社會保障的具體內(nèi)容［9］。這些國家對失地農(nóng)民社會保障的立法規(guī)定對我國進(jìn)一步完善失地農(nóng)民社會保障具有重要的啟示意義。我國于2010 年10 月28 日頒布了《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》，這是建立健全社會保障體系的一個(gè)重要舉措，然而這部法律并沒有明確規(guī)定對失地農(nóng)民這一特殊群體的社會保險(xiǎn)問題。這對于建立和完善現(xiàn)代社會保障體系構(gòu)成了巨大的阻礙，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定可能導(dǎo)致國家社會保障工作開展陷入困境。因此，我國需要針對失地農(nóng)民提供相應(yīng)的法律保障，確保失地農(nóng)民可依法在各環(huán)節(jié)獲得相應(yīng)權(quán)益，如征地前期可用的《中華人民共和國土地管理法》，征地過程中可用的《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》，建立社會保障制度時(shí)可用的《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》。同時(shí)，我國還應(yīng)加強(qiáng)對相關(guān)法律的修訂，特別是在《中華人民共和國社會保障法》的制訂和頒布方面，應(yīng)逐步解決失地農(nóng)民社會保障中存在的法律制度問題，健全相關(guān)社會保障體系。

3.5 完善補(bǔ)償機(jī)制，綜合制訂征地賠償額

在市場化土地交易中，政府應(yīng)區(qū)分公益性和商業(yè)經(jīng)營性用地。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)按市場價(jià)格補(bǔ)償失地農(nóng)民，將“部分補(bǔ)償”改為“完全補(bǔ)償”，在兼顧?quán)l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)戶收入增加等的基礎(chǔ)上，將被征收土地的土地補(bǔ)償費(fèi)納入社會保障體系，確保失地農(nóng)民所領(lǐng)取的基本生活保障費(fèi)不低于城鎮(zhèn)居民的基本生活保障水平，并根據(jù)實(shí)時(shí)物價(jià)等因素進(jìn)行調(diào)整。而在進(jìn)行土地征收時(shí)，政府應(yīng)優(yōu)先將土地征收的補(bǔ)償資金投入對失地農(nóng)民的保障體系建設(shè)及其轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)中，所剩余額可以由集體和失地農(nóng)民自由分配。此外，政府應(yīng)鼓勵(lì)失地農(nóng)民樹立多元化的投資理念，如實(shí)物投資、購買國債、銀行存款等，確保其能在賠償金的投資風(fēng)險(xiǎn)降到最低的情況下實(shí)現(xiàn)增收。而勞動和社會保障部門或財(cái)政部門可以設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理失地農(nóng)民社會保險(xiǎn)基金，并實(shí)行收支兩條線和財(cái)政專戶管理，確保?？顚Ｓ?。對于非純公益性項(xiàng)目用地的征用項(xiàng)目，政府應(yīng)建立健全利益共享機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)民獲得征地增值收益或直接參與土地市場交易。