小水電清理整改核查要點(diǎn)及典型問題分析

李 然，張 珅

(1.黃河勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，河南 鄭州 450003；2.水利部黃河流域水治理與水安全重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室(籌)，河南 鄭州 450003；3.河南省城市水資源環(huán)境工程技術(shù)研究中心，河南 鄭州 450003)

水利部堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的決策部署，自2018年起連續(xù)3年開展了長江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改工作，對(duì)河流生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)發(fā)揮了重要作用，取得顯著成效[1]。為調(diào)查小水電清理整改的現(xiàn)狀，確保清理整改效果，同步了解掌握全國小水電安全管理狀況，根據(jù)《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)小水電清理整改與安全管理情況核查工作方案的通知》(辦監(jiān)督函[2021]180號(hào))的要求，對(duì)某地小水電清理整改與安全管理情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，督促地方政府堅(jiān)決糾正并解決好小水電清理整改的遺留問題，并舉一反三、自查自糾，研究提出安全管理長效體制機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)小水電生態(tài)流量和安全監(jiān)管體系的建立，促進(jìn)小水電安全生產(chǎn)和高質(zhì)量發(fā)展。

1 核查工作的目的與意義

推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，也是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。水利部堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的決策部署，自2018年起連續(xù)3年開展了長江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改工作，取得了積極成效。

小水電作為清潔可再生能源，在解決農(nóng)村用水用電、就業(yè)、改善生產(chǎn)生活條件、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展等方面都發(fā)揮了非常積極的作用[2-3]。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展理念，調(diào)查小水電清理整改的現(xiàn)狀，確保清理整改效果，并同步了解掌握全國小水電安全管理狀況，開展本次小水電清理整改核查工作。通過核查，反饋小水電清理整改工作的現(xiàn)狀，有效督促地方政府堅(jiān)決糾正并解決好小水電清理整改的遺留問題，精準(zhǔn)分析安全問題成因，著眼防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，研究提出安全管理長效體制機(jī)制，探索建立小水電生態(tài)流量和安全監(jiān)管體系，促進(jìn)小水電安全生產(chǎn)和高質(zhì)量發(fā)展。

2 核查工作的開展方式

2.1 了解總體情況

為確保小水電清理整改與安全管理情況核查工作的順利有序開展，在現(xiàn)場(chǎng)核查前，對(duì)當(dāng)?shù)匾验_展的工作進(jìn)行歸納分析，搜集小水電的基本情況、綜合評(píng)估報(bào)告、“一站一策”實(shí)施方案、清理整改完成情況等，并查驗(yàn)生態(tài)流量核定文件。以上內(nèi)容是電站清理整改或退出完成情況的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)照上述內(nèi)容，對(duì)電站清理整改或退出完成情況進(jìn)行初步識(shí)別和判定，并預(yù)填檢查情況表，為現(xiàn)場(chǎng)核查工作做好充分的準(zhǔn)備。

2.2 開展現(xiàn)場(chǎng)核查

本次小水電現(xiàn)場(chǎng)核查工作按照“四不兩直”的暗訪檢查方式進(jìn)行。

對(duì)于整改類電站：現(xiàn)場(chǎng)查看水工建筑物的安全狀況，生態(tài)流量泄放設(shè)施是否正常運(yùn)行，生態(tài)流量監(jiān)測(cè)設(shè)施是否合理安裝；查看電站廠容廠貌，機(jī)組安全運(yùn)行和管理情況；了解相關(guān)責(zé)任人履職情況；查看生態(tài)流量泄放和監(jiān)測(cè)設(shè)施是否持續(xù)正常運(yùn)行。

對(duì)于退出類電站：了解電站退出原因，大壩30m以上或庫容超過100萬m3的小水電站是否單獨(dú)編制退出實(shí)施方案；對(duì)照“一站一策”，查看電站是否按批準(zhǔn)的內(nèi)容退出；安全措施、生態(tài)修復(fù)措施和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控措施是否落實(shí)到位；保留設(shè)備設(shè)施的管護(hù)主體和責(zé)任是否落實(shí)、安全隱患是否消除。

2.3 組織座談反饋

現(xiàn)場(chǎng)核查工作完成后，與當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府及有關(guān)部門(或小水電清理整改領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位)進(jìn)行座談交流，反饋核查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出初步整改建議，督促其盡快整改并舉一反三、自查自糾。同時(shí)，通過座談交流，進(jìn)一步了解全縣小水電清理整改驗(yàn)收銷號(hào)情況、生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)應(yīng)用情況，以及小水電安全管理監(jiān)督檢查工作開展情況，聽取有關(guān)意見建議。

3 核查要點(diǎn)及典型問題分析

3.1 生態(tài)流量情況

小水電清理整改工作被稱為是一場(chǎng)生態(tài)保衛(wèi)戰(zhàn)，生態(tài)流量泄放情況也是本次核查工作的重點(diǎn)，在小水電運(yùn)行時(shí)，必須滿足足夠的生態(tài)下泄流量，否則會(huì)導(dǎo)致河道流量銳減，生態(tài)環(huán)境惡化[4]。

以“一站一策”清理整改方案為依據(jù)，對(duì)生態(tài)流量情況進(jìn)行核查，重點(diǎn)核查生態(tài)流量泄放設(shè)施是否正常運(yùn)行，生態(tài)流量監(jiān)測(cè)設(shè)施是否合理安裝并正常工作等。常見的生態(tài)流量泄放設(shè)施包括泄流孔(洞)、泄流管、泄流槽、泄流閥、泄流閘、虹吸管、生態(tài)機(jī)組等。對(duì)于有實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)的生態(tài)流量泄放，應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)取生態(tài)流量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，與該電站所批復(fù)生態(tài)流量數(shù)值進(jìn)行對(duì)比。對(duì)于無實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)的生態(tài)流量泄放，應(yīng)根據(jù)電站所批復(fù)生態(tài)流量數(shù)值，現(xiàn)場(chǎng)估算水位、泄流設(shè)施孔徑等基本數(shù)據(jù)，定性判斷生態(tài)流量泄放是否達(dá)標(biāo)。對(duì)于存在多個(gè)取水水源的電站，應(yīng)對(duì)取水水源逐個(gè)進(jìn)行核查?，F(xiàn)場(chǎng)核查生態(tài)流量監(jiān)測(cè)設(shè)施是否完好無損、是否正常工作，監(jiān)測(cè)及拍攝攝像頭是否正對(duì)生態(tài)泄流口位置，生態(tài)流量監(jiān)測(cè)頻率和周期等應(yīng)滿足當(dāng)?shù)貙?duì)生態(tài)流量監(jiān)測(cè)的要求。

核查中的典型問題：某電站生態(tài)流量泄放設(shè)施與“一站一策”方案不一致，“一站一策”方案中要求在閘底部設(shè)置限位塊，而現(xiàn)狀是通過在閘底板埋泄流管泄放生態(tài)流量；其生態(tài)流量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)采用硬盤拷貝的形式，每季度提交一次，不能實(shí)時(shí)上傳至生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)，失去了生態(tài)流量監(jiān)測(cè)的時(shí)效性。

3.2 手續(xù)完善情況

手續(xù)完善情況主要包括核查立項(xiàng)審批(核準(zhǔn))、水資源論證(取水許可)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、林地征(占)用、土地預(yù)審、竣工驗(yàn)收等手續(xù)。立項(xiàng)審批(核準(zhǔn))：核查電站設(shè)計(jì)報(bào)告批復(fù)(增效擴(kuò)容改造項(xiàng)目批復(fù))、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)、項(xiàng)目建議書或清理整改發(fā)改部門出具的立項(xiàng)備案等佐證；環(huán)境影響評(píng)價(jià)：核查環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(表)或清理整改環(huán)保部門出具的環(huán)境后評(píng)價(jià)批復(fù)等佐證；水資源論證(取水許可)：核查未過期的水資源論證報(bào)告書或取水許可證；土地預(yù)審：核查電站的國有土地使用證、土地預(yù)審函或清理整改國土部門出具的土地預(yù)審備案以及當(dāng)?shù)卣J(rèn)可并同意銷號(hào)的相關(guān)佐證；林地征(占)用：對(duì)于涉及林地征(占)用的，核查使用林地審核同意書、占用林地批復(fù)或林業(yè)部門出具的林地征(占)用備案以及當(dāng)?shù)卣J(rèn)可并同意銷號(hào)的相關(guān)佐證；竣工驗(yàn)收：核查工程竣工驗(yàn)收鑒定書或主管部門認(rèn)可的相關(guān)佐證。

核查中的典型問題：某電站建成時(shí)間較早，當(dāng)時(shí)政府主管部門對(duì)小水電項(xiàng)目進(jìn)行了審批，但當(dāng)時(shí)相關(guān)審批管理制度并不完善，且建設(shè)階段管理相對(duì)薄弱，導(dǎo)致目前電站相關(guān)手續(xù)不完善。

3.3 小水電安全管理情況

現(xiàn)場(chǎng)核查電站水庫防汛“三個(gè)責(zé)任人”(行政責(zé)任人、技術(shù)責(zé)任人、巡查責(zé)任人)情況、“三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”(水雨情測(cè)報(bào)、水庫調(diào)度運(yùn)用方案、安全管理(防汛)應(yīng)急預(yù)案)落實(shí)情況、電站“雙主體”(安全生產(chǎn)責(zé)任主體、安全監(jiān)管責(zé)任主體)責(zé)任落實(shí)情況、水工建筑物情況、設(shè)施和設(shè)備運(yùn)行情況、建設(shè)程序情況、安全管理情況、運(yùn)行人員情況等。

重點(diǎn)檢查擋水建筑物、泄水建筑物、壓力管道、壓力前池、廠房及升壓站等是否存在明顯的缺陷，包括工程問題和管理問題；檢查擋水堰壩監(jiān)控設(shè)施、防汛備用電源、泄洪閘門和特種設(shè)備等運(yùn)行情況；檢查電站建設(shè)過程是否嚴(yán)格履行了國家和行業(yè)規(guī)定的有關(guān)基本建設(shè)程序要求，包括立項(xiàng)審批(核準(zhǔn))、設(shè)計(jì)(可研)、質(zhì)量監(jiān)督、施工監(jiān)理、蓄水驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收等；檢查電站安全生產(chǎn)規(guī)章制度、廠區(qū)整潔、機(jī)組運(yùn)行、隱患排查、兩票三制、消防器材配備、應(yīng)急(防汛)隊(duì)伍與物資配備、設(shè)備標(biāo)志標(biāo)識(shí)、警示標(biāo)識(shí)和安全防護(hù)、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等情況；統(tǒng)計(jì)電站日常運(yùn)行管理人員數(shù)量、學(xué)歷、特種作業(yè)人員持證上崗以及安全培訓(xùn)等方面的情況。

核查中的典型問題：某電站“雙主體”公示工作不到位，安全監(jiān)管責(zé)任主體不明確，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不足，防汛應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性不強(qiáng)，無防汛備用電源，電站安全隱患巡查未形成“臺(tái)賬”管理，“兩票、三制”未能嚴(yán)格執(zhí)行，特種作業(yè)人員證書過期。

3.4 退出類水電站退出工作情況

查閱退出類水電站“一站一策”方案和退出實(shí)施方案，現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)各項(xiàng)退出工作是否按要求完成。重點(diǎn)核查電網(wǎng)是否解列：水電站解列包括拆除水電站出線部分的變壓器、斷路器、隔離開關(guān)和線路等內(nèi)容；核查取水口是否封堵、設(shè)施設(shè)備是否拆除：水工建筑物一般包括閘壩、洞渠、引水管路、電站廠房等，機(jī)電設(shè)備一般包括水輪機(jī)、發(fā)電機(jī)、油壓裝置、進(jìn)水閥等，金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備一般包括閘門、啟閉機(jī)、壓力鋼管等；核查是否按規(guī)定核銷手續(xù)：查驗(yàn)電站注銷、保留設(shè)施主體責(zé)任變更文件，復(fù)核電站核銷手續(xù)是否符合規(guī)定；核查生態(tài)修復(fù)措施是否落實(shí)：對(duì)涉及水環(huán)境保護(hù)、水生物保護(hù)、土壤保護(hù)等生態(tài)修復(fù)措施的，應(yīng)通過現(xiàn)場(chǎng)查證核實(shí)是否按方案落實(shí)；核查社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控措施是否落實(shí)、要求的替代措施是否落實(shí)；有保留設(shè)施的重點(diǎn)核實(shí)保留設(shè)施管護(hù)主體和責(zé)任是否落實(shí)、保留設(shè)施安全隱患是否消除等。

核查中的典型問題：某退出類電站的引水口及渠道兼有灌溉功能，由于未明確電站下游灌溉取水替代措施，暫未對(duì)取水口進(jìn)行封堵。此外，由于拆遷補(bǔ)償資金未到位，設(shè)施設(shè)備也暫未拆除。

4 原因分析

(1)部分生態(tài)流量泄放設(shè)施的形式及安裝位置與“一站一策”方案不符，部分生態(tài)流量監(jiān)測(cè)設(shè)施沒有正對(duì)生態(tài)泄流口位置，大多數(shù)生態(tài)流量監(jiān)測(cè)設(shè)施采用硬盤拷貝的形式，每季度提交一次，不能實(shí)時(shí)上傳至生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)，失去了生態(tài)流量監(jiān)測(cè)的時(shí)效性。其主要原因，一是部分電站業(yè)主專業(yè)性不強(qiáng)，未能嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)部門的要求，為了節(jié)省投資，采取了簡易的替代措施泄放生態(tài)流量。二是生態(tài)流量監(jiān)測(cè)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)通信費(fèi)用落實(shí)不到位，電站業(yè)主也難以額外支付較為高昂的網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用，導(dǎo)致監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不能實(shí)時(shí)上傳至平臺(tái)，使生態(tài)流量監(jiān)測(cè)失去了時(shí)效性。

(2)部分電站“雙主體”公示工作不到位，安全監(jiān)管責(zé)任主體不明確。其主要原因，一是部分電站業(yè)主專業(yè)性不強(qiáng)，運(yùn)行管理水平有限，對(duì)“雙主體”責(zé)任制認(rèn)識(shí)有限，安全意識(shí)有待提升。二是小水電清理整改領(lǐng)導(dǎo)小組在整改過程中未能進(jìn)一步明確落實(shí)電站的安全生產(chǎn)責(zé)任主體和安全監(jiān)管責(zé)任主體。

(3)部分電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不足，防汛應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性不強(qiáng)，個(gè)別電站無備用電源，電站安全隱患巡查未形成“臺(tái)賬”管理，“兩票、三制”未能嚴(yán)格執(zhí)行。其主要原因，一是部分電站責(zé)任主體和電站管理負(fù)責(zé)人安全生產(chǎn)意識(shí)淡薄，存在僥幸心理，對(duì)上級(jí)部門的重要政策和文件精神理解不到位，未能嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)部門的要求[5-6]。二是電站管理負(fù)責(zé)人業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理水平有限，疏于管理，電站運(yùn)行管理不規(guī)范，各項(xiàng)規(guī)章制度不健全。三是電站負(fù)責(zé)人對(duì)電站日常運(yùn)行管理人員的培訓(xùn)不到位，員工責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，重視度不夠，安全隱患排查意識(shí)淡薄，對(duì)電站的管理只存于“表面”。四是當(dāng)?shù)刂鞴懿块T對(duì)小水電安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)推進(jìn)力度不夠。

(4)部分退出類電站的引水口及渠道兼有灌溉功能，由于農(nóng)業(yè)灌溉用水的需求，暫未對(duì)取水口進(jìn)行封堵；部分退出類電站只進(jìn)行了簡單的封堵及解列，設(shè)施設(shè)備未能拆除到位。其主要原因，一是未明確落實(shí)退出類電站下游灌溉取水替代措施。二是部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，地方配套專項(xiàng)資金落實(shí)不到位，未能有效落實(shí)退出類電站拆除及補(bǔ)償資金，導(dǎo)致設(shè)施設(shè)備未能及時(shí)拆除，與“一站一策”方案和退出實(shí)施方案出現(xiàn)偏差。

5 結(jié)語

(1)嚴(yán)格管控小水電生態(tài)流量監(jiān)測(cè)設(shè)施，建立健全生態(tài)流量考核機(jī)制。受某些因素的制約，部分小水電的生態(tài)流量泄放設(shè)施未按“一站一策”的要求實(shí)施，其現(xiàn)有替代措施是否能保證生態(tài)流量的正常泄放，需由原審批單位進(jìn)行復(fù)核、審批。變更生態(tài)流量泄放措施的小水電應(yīng)盡快補(bǔ)充完善相關(guān)審批手續(xù)?！半p碳”背景下，通過對(duì)小水電進(jìn)行智能化改造，加快“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”，有效促進(jìn)小水電安全生產(chǎn)和高質(zhì)量發(fā)展[7]。通過落實(shí)生態(tài)流量監(jiān)測(cè)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)通信費(fèi)用，并配備備用電源，保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)能夠?qū)崟r(shí)上傳至生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)。基于生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)的在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，為實(shí)現(xiàn)數(shù)字化監(jiān)控打下良好基礎(chǔ)。同時(shí)，根據(jù)生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)的數(shù)據(jù)，對(duì)各電站生態(tài)流量泄放達(dá)標(biāo)情況定期進(jìn)行通報(bào)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)下泄生態(tài)流量的監(jiān)管力度。建立健全生態(tài)流量考核機(jī)制，并將生態(tài)流量考核評(píng)價(jià)納入河長制及有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的考核中，促進(jìn)各項(xiàng)工作落到實(shí)處[8]。

(2)夯實(shí)主體責(zé)任，積極推進(jìn)小水電安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。小水電清理整改領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)部門應(yīng)規(guī)范和加強(qiáng)電站主體責(zé)任人管理，逐站進(jìn)行梳理核實(shí)，對(duì)不符合要求的要及時(shí)變更并重新公布。進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化小水電安全生產(chǎn)監(jiān)管，加強(qiáng)小水電安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，指導(dǎo)電站主體責(zé)任人全面加快推進(jìn)電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，從根本上消除安全隱患。其中，應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)管防汛預(yù)案不完善、日常安全生產(chǎn)管理薄弱、無應(yīng)急電源或應(yīng)急備用電源不能正常運(yùn)行的水電站，并限期整改，確保各項(xiàng)管理制度和安全措施落到實(shí)處。

(3)加大財(cái)政資金投入，將地方配套專項(xiàng)資金落實(shí)到位。部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，地方配套專項(xiàng)資金落實(shí)不到位，未能有效落實(shí)退出類電站拆除及補(bǔ)償資金，導(dǎo)致設(shè)施設(shè)備不能及時(shí)拆除，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加，與“一站一策”方案和退出實(shí)施方案出現(xiàn)偏差。

(4)盡快明確退出類電站下游灌溉取水替代措施。部分立即退出類電站的引水口及渠道兼有灌溉功能，電站退出并拆除后，取水口被封堵，上游渠道無人管護(hù)，下游灌溉將受到影響，因此需盡快明確退出類電站下游灌溉取水替代措施。

(5)持續(xù)扎實(shí)開展小水電清理整改“回頭看”工作。建立健全清理整改長效機(jī)制和小水電生態(tài)流量和安全監(jiān)管體系，促進(jìn)小水電安全生產(chǎn)和高質(zhì)量發(fā)展。