水利水電工程征地移民存在問題與對(duì)策

文 巖

(甘肅省張掖市水務(wù)局，甘肅 張掖 734000)

水利水電工程作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮著其它工程不可替代的作用，但由于我國(guó)人口眾多、分布廣闊，在水利水電工程建設(shè)中常涉及到建設(shè)征地移民安置問題，進(jìn)一步加大了水利水電工程建設(shè)的難度，為我們做好水利水電工程帶來了新的挑戰(zhàn)，而建設(shè)征地移民安置工作牽扯多部門協(xié)調(diào)，既是水利水電工程建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工作，同時(shí)也是水利水電工程建設(shè)的前提基礎(chǔ)，能否做好建設(shè)征地移民安置工作，直接影響著水利水電工程的順利開展與工程建設(shè)進(jìn)度。

1 建設(shè)征地移民安置的特點(diǎn)

1.1 移民人口的多樣性

在水利水電工程建設(shè)征地移民安置中涉及到的移民有來自村社農(nóng)民、個(gè)體商業(yè)經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)林牧場(chǎng)干部職工及家屬，也有城鎮(zhèn)及單位的干部職工、學(xué)校學(xué)生老師、工礦企業(yè)工人等，總之來自社會(huì)的行行業(yè)業(yè)、方方面面，具有人員組成的多樣性，同時(shí)由于行業(yè)、職業(yè)、受教育程度不同，接受信息程度也有較大差異，對(duì)建設(shè)征地移民安置工作的看法和工作配合也有較大差異，所以，在建設(shè)征地移民安置工作中需要移民管理工作者做大量、耐心、細(xì)致的工作。

1.2 移民工作的復(fù)雜性

建設(shè)征地移民安置工作既制約著工程進(jìn)度與工期，又關(guān)系著移民的切身利益與可持續(xù)發(fā)展，是工程建設(shè)中一項(xiàng)必須先行的基礎(chǔ)工作，牽扯面廣、工作繁瑣、情況復(fù)雜、涉及具體問題多，在具體工作中涉及到發(fā)展改革、水利、林草、農(nóng)業(yè)、自然資源、交通、財(cái)政、公安、衛(wèi)生防疫、電力、通訊、稅務(wù)等部門，各項(xiàng)工作都需要地方政府牽頭，協(xié)調(diào)各部門形成強(qiáng)有力的合力才能完成。

1.3 移民的非愿意性

為了修建水庫(kù)、電站等水利水電工程，必須征收工程用地，為了征地需要，必須把位于工程建設(shè)區(qū)或工程淹沒區(qū)工廠、學(xué)校、商業(yè)門店、農(nóng)牧業(yè)等從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生活經(jīng)營(yíng)的土地進(jìn)行征收、人員進(jìn)行安置、設(shè)施進(jìn)行拆除，建設(shè)征地移民安置工作屬移民非愿意性，無論移民同意不同意，喜歡不喜歡都要必須先行的工作，說到底移民工作是政府行為，需要政府動(dòng)員全社會(huì)的力量，拓展多元化投資體系，建立長(zhǎng)效的移民后期扶持的機(jī)制，才能把移民工作落到實(shí)處。

1.4 安置方式的靈活性

通過多年水利水電工程移民安置實(shí)踐探索，各地根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源、生產(chǎn)條件、生活條件、移民需求、移民區(qū)的具體情況等因素，因地制宜的制定移民安置方案，采取了靈活多樣的安置方式，確保了移民安置工作順利進(jìn)行。從目前看，移民搬遷安置方式主要有政府統(tǒng)一劃撥房屋用地、移民自建房屋安置，政府集中建房統(tǒng)一安置，政府按搬遷戶住房面積提供套房安置，政府按搬遷戶住房評(píng)估價(jià)補(bǔ)償、由搬遷戶自行建房安置等方式；移民生產(chǎn)安置方式主要有移民基本生活保障安置，移民自謀職業(yè)安置，移民自謀出路安置，政府集中供養(yǎng)安置，投親靠友安置等方式。每一種安置方式中，各地根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況不同，在安置環(huán)節(jié)上都有不同的方面，既充分利用了當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)條件，又滿足了移民群眾的意愿。

2 建設(shè)征地移民安置工作中存在的問題

2.1 實(shí)物調(diào)查工作深度不夠

建設(shè)征地移民安置涉及當(dāng)?shù)卣脑S多部門，實(shí)物調(diào)查應(yīng)根據(jù)被調(diào)查區(qū)實(shí)物種類、涉及當(dāng)?shù)卣墓芾聿块T等，制定詳細(xì)的實(shí)物調(diào)查工作方案，方案經(jīng)審查、修改、審核后實(shí)施，但在實(shí)際工作中，制定調(diào)查方案工作草率、履行程序不到位，使調(diào)查方案不全面、不具體、可操作性不強(qiáng)；在調(diào)查工作中，參加調(diào)查的部門不齊全，調(diào)查工作不細(xì)致、不深入，對(duì)部分實(shí)物定性不準(zhǔn)確、調(diào)查不全面、實(shí)物調(diào)查成果簽字、確認(rèn)、公示程序不規(guī)范等，給后期的移民安置工作帶來許多麻煩。

2.2 規(guī)劃大綱、規(guī)劃編制不深入

一是在建設(shè)征地與移民安置規(guī)劃大綱、規(guī)劃編制過程中，業(yè)主與規(guī)劃設(shè)計(jì)單位工作草率，急于求成，沒把遠(yuǎn)期與近期結(jié)合起來考慮，為了安置而安置，工作粗糙不細(xì)致；二是被搬遷安置及生產(chǎn)安置的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村社和國(guó)營(yíng)農(nóng)林牧場(chǎng)、工礦企業(yè)、學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)體商業(yè)經(jīng)營(yíng)者等，眼界不寬、思路不開闊，對(duì)安置方案考慮不細(xì)致；三是移民安置規(guī)劃大綱編制沒有廣泛征求與聽取移民安置區(qū)移民和居民的意見；四是對(duì)有少數(shù)民族的地區(qū)，規(guī)劃沒有考慮到少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、生產(chǎn)與生活方式；五是在移民安置規(guī)劃審核中，參加的單位不全面，邀請(qǐng)的專家不專業(yè)，把關(guān)不嚴(yán)格等。由于以上幾個(gè)方面原因，使得編制的規(guī)劃大綱與規(guī)劃中的部分方案不合理、不全面，在具體實(shí)施中，部分規(guī)劃方案與實(shí)際不相符，發(fā)生規(guī)劃調(diào)整較多。

2.3 移民安置合同簽訂不符合相關(guān)要求

簽訂移民安置合同是落實(shí)移民安置工作責(zé)任，促使移民安置工作按期完成的有效措施，特別是被搬遷安置和生產(chǎn)安置對(duì)象為行政事業(yè)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、私人企業(yè)等單位，移民安置合同簽訂不規(guī)范，沒有按監(jiān)督隸屬關(guān)系簽訂合同，合同簽訂后，因隸屬關(guān)系不順，難以對(duì)被搬遷安置和生產(chǎn)安置單位的移民安置工作實(shí)施監(jiān)督管理，監(jiān)督管理工作被動(dòng)，使移民安置的各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)困難，移民安置工作進(jìn)度緩慢，從而影響著主體工程進(jìn)度。

2.4 移民安置工作實(shí)施不規(guī)范

部分地區(qū)由于水資源短缺，大中型水利水電工程大部分建于上世紀(jì)70～80年代，現(xiàn)建的大中型工程很少，偶然遇到大中型工程建設(shè)，涉及到移民安置工作，從事移民安置工作的主體為縣(市，區(qū))、市(州)級(jí)主管部門人員，而這些人員由于很少?gòu)氖逻^或從未從事過移民安置工作，對(duì)移民安置的法規(guī)及規(guī)范性文件不熟悉，在工作中只能便學(xué)邊干，但由于移民安置工作程序多，工作復(fù)雜，涉及堵多部門、單位及社會(huì)方方面面，工作中難免遇到許多疑難問題，包括實(shí)物調(diào)查、房屋拆遷、實(shí)物補(bǔ)償、規(guī)劃編制、庫(kù)底清理、生產(chǎn)生活區(qū)復(fù)建、移民安置階段驗(yàn)收等等環(huán)節(jié)程序上的問題，這些問題使得整個(gè)移民安置實(shí)施工作困難較多，難以將工作規(guī)范。

2.5 一地兩證的補(bǔ)償問題難以形成共識(shí)

部分山區(qū)地，既長(zhǎng)著草，又長(zhǎng)著林木，由于歷史遺留，同一地塊，牧業(yè)部門有土地證，林草部門有林權(quán)證，在修建水利水電工程時(shí)，這些山區(qū)地一旦被征用，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該補(bǔ)償哪家或牧業(yè)部門補(bǔ)償多少？林草部門補(bǔ)償多少？是一件非常棘手之事，很難同牧業(yè)、林草部門形成一致意見，達(dá)成解決問題的共識(shí)。

2.6 移民安置驗(yàn)收未嚴(yán)格按規(guī)范要求完成

一是項(xiàng)目法人、被搬遷安置和生產(chǎn)安置單位、監(jiān)督評(píng)估單位等單位從事移民安置管理人員對(duì)移民安置驗(yàn)收規(guī)程學(xué)習(xí)不夠，理解不深，應(yīng)用不熟，在移民安置驗(yàn)收中對(duì)驗(yàn)收程序不清楚，驗(yàn)收組織單位與參加單位不明確，把各階段自驗(yàn)、初驗(yàn)、終驗(yàn)融為一體，各階段驗(yàn)收合并進(jìn)行驗(yàn)收等；二是在工程建設(shè)中，重視工程建設(shè)，輕視移民安置，導(dǎo)致主體工程建設(shè)推進(jìn)進(jìn)度快，移民安置推進(jìn)進(jìn)度慢，主體工程達(dá)到了導(dǎo)(截)流、下閘蓄水、竣工驗(yàn)收條件，移民安置工作嚴(yán)重滯后，無法開展相應(yīng)階段驗(yàn)收，為了主體工程導(dǎo)(截)流、蓄水所迫，移民安置工作在不滿足相應(yīng)階段驗(yàn)收條件情況下，勉強(qiáng)進(jìn)行驗(yàn)收；三是驗(yàn)收單位對(duì)各驗(yàn)收階段的驗(yàn)收內(nèi)容和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)把關(guān)不嚴(yán)，部分驗(yàn)收內(nèi)容沒有達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)也通過了階段驗(yàn)收；四是移民安置驗(yàn)收資料不齊全，資料編制深度不夠，現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收流于形式，不進(jìn)行各專項(xiàng)抽查或?qū)ｍ?xiàng)抽查比例不滿足規(guī)程要求。

3 加強(qiáng)建設(shè)征地與移民安置工作的對(duì)策

3.1 做深做細(xì)實(shí)物調(diào)查工作

建設(shè)征地移民安置涉及當(dāng)?shù)卣脑S多部門，要做好建設(shè)征地移民安置工作，編制好規(guī)劃大綱、規(guī)劃是關(guān)鍵，而要編制好規(guī)劃大綱、規(guī)劃，實(shí)物指標(biāo)調(diào)查是前提，要做好實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作，一是項(xiàng)目法人要選擇單位資質(zhì)等級(jí)高，規(guī)模大、力量強(qiáng)，專業(yè)人員多，技術(shù)水平高，吃苦耐勞的設(shè)計(jì)單位參加實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作；二是根據(jù)被調(diào)查區(qū)實(shí)物種類、涉及當(dāng)?shù)卣墓芾聿块T等，制定詳細(xì)的實(shí)物調(diào)查工作方案，方案經(jīng)相關(guān)部門組織審查審核后印發(fā)實(shí)施；三是項(xiàng)目所在縣(區(qū))政府牽頭，成立實(shí)物指標(biāo)調(diào)查協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查中相關(guān)事宜，項(xiàng)目法人牽頭成立實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作組，全面組織開展實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作；四是實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作完成后，對(duì)調(diào)查成果進(jìn)行公示、復(fù)核和簽字確認(rèn)，縣(區(qū))人民政府也要對(duì)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查成果進(jìn)行確認(rèn)。堅(jiān)決克服在調(diào)查工作中，因調(diào)查時(shí)間緊，不編制調(diào)查工作方案，或編制了調(diào)查工作方案，不履行審查審核，沒有印發(fā)就盲目照搬實(shí)施，使調(diào)查程序不到位，實(shí)物定性不準(zhǔn)確，調(diào)查工作及調(diào)查成果簽字、確認(rèn)、公示不規(guī)范等。

3.2 提高規(guī)劃大綱、規(guī)劃編制質(zhì)量

一是在建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱、規(guī)劃編制過程中，業(yè)主與規(guī)劃設(shè)計(jì)單位要結(jié)合移民安置區(qū)的區(qū)域規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等整體規(guī)劃，把近期與遠(yuǎn)期結(jié)合起來，整體與局部結(jié)合起來，移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益結(jié)合起來，進(jìn)行綜合考慮，做深做細(xì)外業(yè)工作，提高規(guī)劃大綱、規(guī)劃編制質(zhì)量，規(guī)劃方案要符合移民的意愿，堅(jiān)決克服工作草率，急于求成，規(guī)劃大綱、規(guī)劃編制質(zhì)量差的問題；二是各級(jí)政府及移民管理機(jī)構(gòu)，要想為移民所想，急為移民所急，引導(dǎo)被搬遷安置與生產(chǎn)安置的移民代表通過外地考察，開闊眼界，拓寬思路，通過移民安置多方案比較，篩選最優(yōu)的移民搬遷安置與生產(chǎn)安置方案，力爭(zhēng)安置方案各細(xì)節(jié)都周到細(xì)致，避免移民安置過程中，發(fā)生大規(guī)模的規(guī)劃方案變更；三是建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱、規(guī)劃編制過程中，要廣泛征求移民安置區(qū)移民和居民的意見，對(duì)少數(shù)民族移民，規(guī)劃編制要考慮少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、生產(chǎn)與生活方式；四是建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱審核中，涉及到的單位都要參與，邀請(qǐng)業(yè)務(wù)水平高，長(zhǎng)期從事移民安置工作，經(jīng)驗(yàn)豐富專家把關(guān)。

3.3 規(guī)范移民安置合同簽訂

對(duì)于被安置對(duì)象為行政事業(yè)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、私人企業(yè)等單位的移民安置合同，先由項(xiàng)目法人同被安置單位所屬的同級(jí)地方人民政府簽訂，再由地方人民政府同所管轄的單位簽訂，這樣既有利于地方人民政府對(duì)被安置單位移民安置工作的監(jiān)督管理，又有利于地方人民政府主管部門的監(jiān)督管理，同時(shí)也利于被安置單位移民安置工作的推進(jìn)。避免單位為省屬行政事業(yè)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、私人企業(yè)等單位，移民安置合同由項(xiàng)目法人同市、縣(區(qū))人民政府或被安置單位簽訂，使移民安置工作因監(jiān)督隸屬關(guān)系不順而實(shí)施困難。

3.4 及時(shí)協(xié)調(diào)解決建設(shè)征地移民安置工作中出現(xiàn)的問題

一是對(duì)于已安排以前沒有從事過建設(shè)征地移民安置工作的人員到工程從事建設(shè)征地移民安置工作前，必須安排工作人員學(xué)習(xí)建設(shè)征地移民安置的法規(guī)、規(guī)范等，從理論上熟悉建設(shè)征地移民安置的基本知識(shí)，再通過送出去在工程一線參觀考察、學(xué)習(xí)交流等方式熟悉建設(shè)征地移民安置工作程序，掌握建設(shè)征地移民安置工作中的實(shí)物調(diào)查、實(shí)物拆遷、實(shí)物補(bǔ)償、規(guī)劃大綱與規(guī)劃編制、庫(kù)底清理、生產(chǎn)生活區(qū)復(fù)建、專業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、移民安置階段驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的相關(guān)知識(shí)，使工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)滿足建設(shè)征地移民安置工作需要；二是對(duì)建設(shè)征地中存在的一地兩證問題，先按規(guī)范要求對(duì)征地的種類、屬性等進(jìn)行實(shí)物調(diào)查，按照國(guó)家和地方的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理核定補(bǔ)償，待征地補(bǔ)償資金下?lián)芎?，由地方政府召集相關(guān)單位協(xié)調(diào)同意后，按一定比例向被征地單位進(jìn)行分配征地補(bǔ)償費(fèi)。

3.5 嚴(yán)格按規(guī)范要求履行建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收

一是各級(jí)地方人民政府、移民管理單位、項(xiàng)目法人、監(jiān)督評(píng)估、被安置單位等從事移民安置管理的領(lǐng)導(dǎo)及工作人員要嚴(yán)格按照移民安置驗(yàn)收規(guī)程開展移民安置驗(yàn)收工作，整個(gè)移民安置驗(yàn)收工作按導(dǎo)(截)流階段、下閘蓄水階段(包括分期蓄水)階段、工程竣工幾個(gè)階段進(jìn)行，各階段驗(yàn)收要嚴(yán)格按照相應(yīng)的驗(yàn)收內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，在各階段驗(yàn)收中由各級(jí)政府組織，嚴(yán)格按自驗(yàn)、初驗(yàn)、終驗(yàn)進(jìn)行，嚴(yán)格各驗(yàn)收類別的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)評(píng)定，堅(jiān)決避免驗(yàn)收工作搞變通、搞簡(jiǎn)化，評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)不嚴(yán)格，把各階段驗(yàn)收合一，把各階段中自驗(yàn)、初驗(yàn)、終驗(yàn)合一等；二是在工程建設(shè)中，把主體工程建設(shè)與移民安置同安排、同部署、同協(xié)調(diào)，移民安置推進(jìn)進(jìn)度優(yōu)于主體工程建設(shè)進(jìn)度，各階段主體工程驗(yàn)收前，一定要優(yōu)先完成移民安置驗(yàn)收，堅(jiān)決反對(duì)移民安置驗(yàn)收走形式或工程未進(jìn)行移民安置驗(yàn)收，就進(jìn)行相應(yīng)的主體工程驗(yàn)收；三是移民安置驗(yàn)收主持單位對(duì)各驗(yàn)收階段的驗(yàn)收內(nèi)容、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收資料嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)驗(yàn)收資料不齊全，資料編制深度不夠，現(xiàn)場(chǎng)各專項(xiàng)抽樣不滿足規(guī)范要求的，堅(jiān)決不予驗(yàn)收。

3.6 合理補(bǔ)償移民安置費(fèi)

移民安置補(bǔ)償涉及到移民切身利益，影響移民穩(wěn)定，移民安置資金及土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)，居住區(qū)、工礦企業(yè)、專項(xiàng)設(shè)施遷建和復(fù)建補(bǔ)償費(fèi)，移民個(gè)人財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)，搬遷費(fèi)及國(guó)家規(guī)定的其他費(fèi)用要按照國(guó)家、省、市、縣相關(guān)規(guī)定，合理補(bǔ)償。安置補(bǔ)償要張榜公布，對(duì)工程征收的土地?cái)?shù)量、土地種類和實(shí)物調(diào)查結(jié)果，補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及安置方案等要向群眾公布，群眾提出異議的要及時(shí)核查，核查無誤的應(yīng)當(dāng)及時(shí)向群眾解釋。

4 結(jié)語

建設(shè)征地移民安置工作是水利水電工程建設(shè)的重要組成部分，是一項(xiàng)復(fù)雜的、系統(tǒng)的工作，涉及到千家萬戶的利益，只有在具體工作中，掌握移民工作特點(diǎn)，善于發(fā)現(xiàn)問題，提出解決措施，及時(shí)處理問題，才能把建設(shè)征地移民安置工作推向前進(jìn)，真正維護(hù)好移民群眾的切身利益，推進(jìn)水利水電工程建設(shè)順利開展。水利水電工程建設(shè)征地移民安置工作涉及面廣、工作復(fù)雜、問題之多，總結(jié)工作的廣度、深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有待于在今后的工作中，繼續(xù)開動(dòng)腦筋，大膽探索，知難而進(jìn)，勇于創(chuàng)新，把建設(shè)征地移民安置工作推向新水平，譜寫新篇章，促進(jìn)水利水電工程長(zhǎng)久發(fā)展。