農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困境與對(duì)策
——基于江蘇蘇北地區(qū)的調(diào)研

曹明霞

（江蘇省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，江蘇南京 210000）

0 引言

實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，也是國(guó)家現(xiàn)代化的重要任務(wù)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》指出，要把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置。近日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》，要求把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)放在農(nóng)村。蘇北是江蘇省經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，江蘇的低收入人口和省定重點(diǎn)幫促村大部分分布在蘇北地區(qū)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是蘇北地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧的基礎(chǔ)性條件，是關(guān)系到農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活質(zhì)量的關(guān)鍵性因素，更是蘇北地區(qū)穩(wěn)定脫貧、不再返貧的重要保障。江蘇農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)在蘇北地區(qū)。隨著扶貧工作的深入推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，近年蘇北地區(qū)的道路、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施短板較大程度上得到了補(bǔ)齊，但與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展需求還有一定的差距，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然存在諸多困境。筆者課題組近期對(duì)13個(gè)省轄市的39個(gè)縣（市、區(qū)）、157個(gè)村進(jìn)行了走訪和問(wèn)卷調(diào)查。

1 蘇北農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困境

隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資總量越來(lái)越大，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，建設(shè)過(guò)程中許多問(wèn)題更加凸顯，嚴(yán)重制約著蘇北地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)速度。

1.1 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平相對(duì)較低

蘇北地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給數(shù)量依然相對(duì)偏少、運(yùn)行效率不高，不能有效支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展需求。問(wèn)卷數(shù)據(jù)顯示，蘇北90%的樣本村有污水處理設(shè)施，設(shè)施正常運(yùn)行率為87.93%，而蘇南98.25%的樣本村有污水處理設(shè)施且都維持正常運(yùn)行，蘇中有污水處理設(shè)施的樣本村占比也達(dá)到94.44%。

蘇北的樣本縣（市、區(qū)）中，有5個(gè)縣（市、區(qū)）提高了農(nóng)村公路建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，占比為33.33%，而蘇中和蘇南地區(qū)的占比分別為100%和80%。蘇北地區(qū)農(nóng)村廁所改建工作完成情況較好的縣（市、區(qū)）占比，與蘇中、蘇南地區(qū)100%的占比還有一定的差距。農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套水平有較大提高的蘇北縣（市、區(qū)）有11個(gè)，占到73.33%，而蘇南地區(qū)占比已達(dá)93.33%。

1.2 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道較少

基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要一環(huán)，需要投入大量資金，但目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集仍是困難重重。一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目大多為準(zhǔn)公共品，且資金需求大、沉淀成本高及盈利能力弱，與商業(yè)性金融的盈利性和流動(dòng)性相矛盾，因而難以得到商業(yè)性金融的支持。二是融資形式較為單一。2007年財(cái)政預(yù)算收支劃分改革后，政府性基金收入成為政府財(cái)政進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金融資和分配的主要賬戶(hù)，一般公共財(cái)政預(yù)算中不再包括基本建設(shè)支出。至此，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道主要來(lái)自地方融資平臺(tái)和政府性基金收入（主要是土地出讓收入）。

1.3 地方政府財(cái)政資金配套壓力越來(lái)越大

一方面，蘇北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬太多，亟需建設(shè)任務(wù)重，資金需求較大。農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中，除高效設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效設(shè)施漁業(yè)等項(xiàng)目外，絕大部分需要地方財(cái)政配套建設(shè)資金，對(duì)蘇北地區(qū)的地方財(cái)政無(wú)疑帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目為例，省級(jí)以上財(cái)政資金對(duì)蘇北地區(qū)按照80%比例進(jìn)行補(bǔ)貼，剩余部分需由地方財(cái)政進(jìn)行配套。在某個(gè)省級(jí)重點(diǎn)幫促縣了解到，按照每畝3000元投資標(biāo)準(zhǔn)估算，僅高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)一項(xiàng)，2022年縣級(jí)財(cái)政項(xiàng)目配套資金預(yù)計(jì)將達(dá)到6000萬(wàn)元。

另一方面，隨著各類(lèi)涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，原有的省補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)顯得相對(duì)較低。以農(nóng)村公路建設(shè)為例，農(nóng)村公路各級(jí)財(cái)政投資比例目前仍是按照蘇政辦〔2016〕105號(hào)文件來(lái)執(zhí)行，縣道提檔升級(jí)省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助100萬(wàn)元/km，鄉(xiāng)道補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為50萬(wàn)元/km。但是，近年來(lái)農(nóng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)卻在不斷要求提高，四級(jí)公路均需滿(mǎn)足雙車(chē)道6 m的標(biāo)準(zhǔn)，加之原材料上漲，原有的省補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不夠部分均需地方財(cái)政來(lái)承擔(dān)。

1.4 基礎(chǔ)設(shè)施重建設(shè)輕管護(hù)問(wèn)題依然突出

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期運(yùn)行和效益發(fā)揮缺乏足夠保障。隨著蘇北地區(qū)各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)體量不斷增大，這些項(xiàng)目建后運(yùn)營(yíng)管護(hù)問(wèn)題依然突出。調(diào)研中了解到，蘇北樣本縣中，只有46.67%的縣（市、區(qū)）較好地建立了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，蘇南則已經(jīng)達(dá)到100%。大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管護(hù)主體不夠明確，管理責(zé)任不夠清晰，管護(hù)資金來(lái)源不夠穩(wěn)定，資金使用過(guò)程缺乏有效監(jiān)督等。特別是機(jī)橋、機(jī)耕路、防滲渠等公共基礎(chǔ)設(shè)施后期管護(hù)跟不上，較大程度上縮短了這些項(xiàng)目的使用壽命、降低了使用績(jī)效。

2 蘇北農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困境的成因分析

從表面上看，由于蘇北地處江蘇相對(duì)落后區(qū)域，而使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)略顯滯后。但從深層次原因來(lái)看，與包括蘇北地區(qū)農(nóng)村在內(nèi)的中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施目前建設(shè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制有著密不可分的關(guān)系。

2.1 從制度變遷分析

新中國(guó)成立初期，在人民公社“政社合一”的體制下，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品供給主要采取以勞動(dòng)力最大限度替代資金的方式。通過(guò)高強(qiáng)度的動(dòng)員和組織，農(nóng)民積極投工投勞，在較大范圍內(nèi)掀起大搞農(nóng)田水利基本建設(shè)的熱潮，許多過(guò)去難以辦到的基礎(chǔ)設(shè)施以極低的資金投入得以興建，包括一些大型的灌溉排水工程。十一屆三中全會(huì)后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代集體化制度，經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境發(fā)生了重大變遷。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了高效率的激勵(lì)機(jī)制，但這種民間投資農(nóng)業(yè)的激勵(lì)僅僅針對(duì)家庭承包土地這一準(zhǔn)私人物品，激勵(lì)農(nóng)民對(duì)所承包土地的再生產(chǎn)投資行為，卻沒(méi)有為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品供給提供有效的制度保障。隨著集體經(jīng)濟(jì)組織解體，加上“一事一議”制度沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，理性的、尋求自身利益的農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)上只會(huì)選擇做一個(gè)“搭便車(chē)者”，不會(huì)為實(shí)現(xiàn)群體利益主動(dòng)采取行動(dòng)，不會(huì)自愿投資投勞開(kāi)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)工作。由此導(dǎo)致的必然結(jié)果是，原有鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品供給水平不可避免地缺乏養(yǎng)護(hù)，甚至遭到相當(dāng)程度的破壞。由于農(nóng)民缺乏參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的積極性，這一制度缺陷，亟需政府通過(guò)體制創(chuàng)新予以相應(yīng)彌補(bǔ)。

2.2 從供給體制分析

一直以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品二元供給制度，城市居民可以免費(fèi)享受良好的基礎(chǔ)教育、發(fā)達(dá)的交通、優(yōu)越的市政設(shè)施以及整潔的環(huán)境，而鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品供給條件遠(yuǎn)低于城市的狀況下，還要為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“買(mǎi)單”，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的絕大部分投入成本。與此同時(shí)，仍然帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求表達(dá)機(jī)制是以“自上而下”為特征的，即由國(guó)家計(jì)劃決定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的品種和數(shù)量。而基層政府在政績(jī)考核和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，很容易成為既壟斷權(quán)力又追求利益的行為主體，因此，對(duì)見(jiàn)效慢、期限長(zhǎng)、具有戰(zhàn)略性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)村公共產(chǎn)品缺乏投資的熱情，而熱衷于投資一些見(jiàn)效快、易出政績(jī)的短期項(xiàng)目，其行為目標(biāo)和農(nóng)民追求目標(biāo)往往互相沖突，不可避免地帶來(lái)農(nóng)村公共資源籌集和使用失衡，造成農(nóng)民急需的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施投入低與供給不足等。這些表明鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然徘徊在計(jì)劃供給的困境中。

2.3 從建管機(jī)制分析

經(jīng)過(guò)40多年改革開(kāi)放，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理從宏觀管理部門(mén)（即政府職能部門(mén)）到微觀主體（即村組建制）盡管已經(jīng)發(fā)生了很大變革，但是在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本上依靠轉(zhuǎn)移支付保證自身運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情仍然更多地來(lái)自政績(jī)考核目標(biāo)。而在集權(quán)制權(quán)力構(gòu)架下，單一的供給主體、自上而下的決策機(jī)制和高度集中的資金安排，為掌權(quán)者留下極大的權(quán)力發(fā)揮空間，使其侵犯農(nóng)民的私法權(quán)利成為可能。加之在行政力量庇護(hù)下農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往被少數(shù)行為主體所壟斷，有的行為主體甚至忽視了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)公共產(chǎn)品這一本質(zhì)，將其變成了“單位產(chǎn)品”或“部門(mén)產(chǎn)品”。因此，這些行為主體不但沒(méi)有動(dòng)力追求生產(chǎn)成本最小化，而且往往將增加上級(jí)投資作為追逐額外利潤(rùn)的主要來(lái)源，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本上升。因此，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間信息不對(duì)稱(chēng)加劇以及監(jiān)督機(jī)制失效，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給配置既無(wú)法實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先，更難以兼顧公平。

3 加快推進(jìn)蘇北農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對(duì)策建議

針對(duì)蘇北地區(qū)在基礎(chǔ)建設(shè)中遇到的主要困境，結(jié)合國(guó)家、省市層面最新出臺(tái)的鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)政策文件的指示精神，提出以下幾方面的對(duì)策建議。

3.1 統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制

首先，統(tǒng)籌農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化水平一定程度上會(huì)影響農(nóng)民收入水平。政府有必要“自上而下”統(tǒng)籌農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金，賦予縣（市、區(qū)）級(jí)層面事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)。其次，充分發(fā)揮稅收政策的引導(dǎo)作用。政府可以運(yùn)用稅收政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。再次，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)考核機(jī)制。根據(jù)實(shí)際情況布局基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免“一刀切”的考核標(biāo)準(zhǔn)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，建議堅(jiān)持改廁與農(nóng)房集中居住統(tǒng)籌考慮，與保障供水和污水處理同步推進(jìn)。本著應(yīng)改盡改原則，分散村莊（撤并村莊）、常年沒(méi)人居住的戶(hù)廁允許不改，不必追求百分百改建目標(biāo)。最后，健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。為保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和運(yùn)行效率，需要制定明確的、可衡量的指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備到建成運(yùn)營(yíng)各個(gè)階段進(jìn)行全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)。

3.2 加快創(chuàng)新投資融資方式，吸引多方資本參與

首先，發(fā)揮政策性金融的先導(dǎo)作用。在準(zhǔn)公共品建設(shè)融資中，政策性金融機(jī)構(gòu)提供的資金和其具有內(nèi)在一致性。需充分發(fā)揮好政策性金融以國(guó)家信用為支撐、介于政府財(cái)政投資和商業(yè)銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引導(dǎo)性作用。國(guó)家層面考慮出臺(tái)一些特殊的金融政策解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問(wèn)題，讓政策性金融進(jìn)入農(nóng)村。其次，探索市、縣兩級(jí)設(shè)立股權(quán)式鄉(xiāng)村建設(shè)基金。吸納保險(xiǎn)、融資租賃等社會(huì)資金參與鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域和項(xiàng)目。由于保險(xiǎn)、融資租賃等社會(huì)資金對(duì)安全性、收益性有特殊要求，與大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目現(xiàn)金流相對(duì)穩(wěn)定、資金回收期限長(zhǎng)的特點(diǎn)較為匹配，可鼓勵(lì)創(chuàng)新匹配兩者需求特點(diǎn)的合作模式，如社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的融資租賃產(chǎn)品或資金信托計(jì)劃等。再次，通過(guò)縣、鎮(zhèn)級(jí)融資平臺(tái)重組，改善資產(chǎn)關(guān)系。建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地、存量資產(chǎn)整體打包注入，做大縣級(jí)融資平臺(tái)，融通資金由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)合理分配、資源共享。同時(shí)，逐步把土地收儲(chǔ)的范圍向重點(diǎn)中心鎮(zhèn)延伸，充分挖掘土地的增值空間。

3.3 加大省級(jí)財(cái)政扶持力度，轉(zhuǎn)變財(cái)政扶持方向

加大省級(jí)財(cái)政對(duì)蘇北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持力度。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及大量準(zhǔn)公共品的建設(shè)，具有公益性、超前性和社會(huì)性，需要大量資金的持續(xù)投入，這離不開(kāi)政府財(cái)政的扶持。建議省級(jí)層面集中的相關(guān)規(guī)費(fèi)全額返還或減少集中比例，如農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、新增土地有償使用費(fèi)、教育附加費(fèi)等要更多地向蘇北地區(qū)財(cái)政傾斜。同時(shí)，財(cái)政扶持方向要從前期投資向后期維護(hù)管理傾斜。當(dāng)前蘇北地區(qū)相當(dāng)比例的農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目尚未能進(jìn)入商業(yè)化運(yùn)作階段，后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用長(zhǎng)期較高，未來(lái)財(cái)政扶持資金要逐步向維護(hù)管理方面傾斜。

3.4 深入推進(jìn)管護(hù)市場(chǎng)建設(shè)，壓實(shí)基層管護(hù)責(zé)任

首先，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革。結(jié)合蘇北地區(qū)實(shí)際，分類(lèi)有序地推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革。遴選基礎(chǔ)較好、條件相對(duì)成熟的基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)作為改革試點(diǎn)，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)制定管護(hù)招標(biāo)方案，支持養(yǎng)護(hù)企業(yè)跨區(qū)域參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)通過(guò)簽訂長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)合同、招投標(biāo)約定等方式，進(jìn)一步引導(dǎo)專(zhuān)業(yè)養(yǎng)護(hù)企業(yè)加大投入，不斷提高蘇北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)品質(zhì)。其次，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)監(jiān)管。著力建立以質(zhì)量為核心的信用評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)施守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒，并將信用記錄按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，依法向社會(huì)公開(kāi)，并與鄉(xiāng)村建設(shè)與養(yǎng)護(hù)等工作掛鉤。再次，重點(diǎn)落實(shí)基層管護(hù)責(zé)任。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建好后將產(chǎn)權(quán)移交給鎮(zhèn)村，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、受益村為產(chǎn)權(quán)責(zé)任人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要建立健全管護(hù)制度與管護(hù)措施，確?；A(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期發(fā)揮效益。同時(shí)，尊重村民意見(jiàn)并接受村民的廣泛監(jiān)督，引導(dǎo)當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c到基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和管理中。