論部分域外國(guó)家濕地保護(hù)制度對(duì)我國(guó)的啟示

郭金華,張晏瑲

(大連海事大學(xué) 大連 116026)

1 問題的提出

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”,強(qiáng)調(diào)了“綠水青山”生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的統(tǒng)一,該理念落實(shí)到濕地領(lǐng)域即為合理利用與開發(fā)濕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值,實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。世界上濕地的種類繁多,各國(guó)根據(jù)其實(shí)際情況而采用了不同的濕地定義,其中具有較高影響力并為各國(guó)公認(rèn)的濕地定義當(dāng)屬《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》(以下簡(jiǎn)稱《濕地公約》)[1]第一條中所規(guī)定:“不問其為天然或人工、長(zhǎng)久或暫時(shí)的沼澤地、泥炭地或水域地帶,帶有靜止或流動(dòng)的淡水、半咸水或咸水水體,包括低潮時(shí)水深不超過(guò)六米的水域”。我國(guó)《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《濕地保護(hù)法》)也對(duì)濕地的定義做了明確闡述,該法第二條規(guī)定:“具有顯著生態(tài)功能的自然或者人工的、常年或者季節(jié)性積水地帶、水域,包括低潮時(shí)水深不超過(guò)六米的海域,但是水田以及用于養(yǎng)殖的人工的水域和灘涂除外”?？梢钥闯?《濕地保護(hù)法》對(duì)濕地的定義基本與《濕地公約》相銜接。且相較于《濕地公約》的規(guī)定,我國(guó)出于對(duì)國(guó)家水產(chǎn)品安全以及滿足大多數(shù)人口水產(chǎn)品的基本需要,同時(shí)也出于對(duì)農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的從業(yè)者基本生活保障和其他合法權(quán)益的考慮,未將農(nóng)業(yè)水田和用于養(yǎng)殖水產(chǎn)的濕地納入濕地保護(hù)中,這也是我國(guó)保護(hù)濕地資源的同時(shí),貫徹可持續(xù)發(fā)展理念的重要舉措[2]。

根據(jù)《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示,我國(guó)現(xiàn)有濕地面積達(dá)到2 346.93萬(wàn)hm2,且擁有包括自然濕地和人工濕地在內(nèi)的多種類型的濕地[3]。我國(guó)自1992年加入《濕地公約》后,逐步將濕地保護(hù)列入國(guó)家生態(tài)文明發(fā)展規(guī)劃,對(duì)于濕地資源的開發(fā)與保護(hù),主要從國(guó)家政策和專門立法層面開展?jié)竦乇Ｗo(hù)工作。針對(duì)我國(guó)在濕地領(lǐng)域的開發(fā)與保護(hù),我國(guó)在1994年制定的《中國(guó)21世紀(jì)議程》中第四部分“資源的合理利用與環(huán)境保護(hù)”中首次將濕地保護(hù)納入國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展規(guī)劃,預(yù)示著我國(guó)開始進(jìn)入濕地保護(hù)啟蒙階段。2013年國(guó)家林業(yè)局公布《濕地保護(hù)管理規(guī)定》,標(biāo)志著我國(guó)濕地資源開發(fā)與保護(hù)有了專門的法律依據(jù)。2016年12月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》,該方案對(duì)濕地保護(hù)修復(fù)做出了明確的規(guī)定與安排,昭示我國(guó)全面開啟保護(hù)濕地的歷程。為了應(yīng)對(duì)我國(guó)濕地資源持續(xù)遭到破壞,緩解利用和保護(hù)日益突出的矛盾,2018年全國(guó)人大常委會(huì)正式提出將《濕地保護(hù)法》列入立法規(guī)劃,并于2021年12月24日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議表決通過(guò),2022年6月1日起施行。除了特定的濕地立法與政策外,關(guān)于濕地保護(hù)的規(guī)定還散見于《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》等多部單行法中。由此可以看出,無(wú)論是從濕地保護(hù)法律位階,還是從濕地保護(hù)具體內(nèi)容方面而言,都足以表現(xiàn)出我國(guó)對(duì)濕地保護(hù)的決心與重視。然而,我國(guó)濕地保護(hù)總體形式仍不容樂觀,截至目前,我國(guó)40%以上的濕地資源遭到了不同程度的損壞,大量濕地被過(guò)度開發(fā)利用,造成大規(guī)模濕地面積減少、部分動(dòng)植物滅絕、生態(tài)受損等嚴(yán)重問題[4]?！稘竦乇Ｗo(hù)法》吸收了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》主要內(nèi)容,總結(jié)了多年以來(lái)我國(guó)濕地實(shí)踐保護(hù)的有益經(jīng)驗(yàn)。但不可否認(rèn)的是,該法中部分制度仍以原則性規(guī)定為主,相關(guān)制度的具體規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體的實(shí)踐操作性,對(duì)于濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、濕地分級(jí)保護(hù)與管理、濕地開發(fā)許可制度及公眾參與濕地保護(hù)的具體規(guī)定有待進(jìn)一步完善。

2 域外濕地立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外的濕地開發(fā)與保護(hù)大致經(jīng)歷了3個(gè)階段,即過(guò)度開發(fā)濕地、初步保護(hù)與合理開發(fā)、全面保護(hù)與科學(xué)修復(fù)[5]。相應(yīng)的,濕地保護(hù)立法與政策也經(jīng)歷了鼓勵(lì)濕地使用、濕地保護(hù)與限制使用和濕地“零凈損失”3個(gè)階段。在世界范圍內(nèi),美國(guó)、英國(guó)、加拿大與澳大利亞較為重視濕地保護(hù),且擁有類型多樣的濕地資源,在開展?jié)竦乇Ｗo(hù)制度方面起步較早,具有較為豐富的經(jīng)驗(yàn)和有益借鑒,以下將簡(jiǎn)要分析上述國(guó)家的做法,為我國(guó)濕地保護(hù)提供經(jīng)驗(yàn)支持。

2.1 美國(guó)

在美國(guó)建國(guó)初期,濕地價(jià)值一直被低估,導(dǎo)致在過(guò)去200 多年中,美國(guó)大約53%的濕地面積受損,雖然近些年來(lái)濕地受損速度有所放緩,但在1986—1997年仍以每年2.37萬(wàn)hm2的速度損失濕地面積[6]。因此,美國(guó)聯(lián)邦政府在認(rèn)識(shí)到濕地價(jià)值后,轉(zhuǎn)變對(duì)濕地利用的態(tài)度,尤其注重對(duì)濕地資源的修復(fù)和補(bǔ)償。此后,聯(lián)邦政府于1988年提出要實(shí)現(xiàn)濕地“零凈損失”的目標(biāo),即為了維持本國(guó)濕地資源總面積不變的現(xiàn)狀,必須通過(guò)開發(fā)或者修復(fù)的途徑對(duì)用于其他用途的濕地?cái)?shù)量加以補(bǔ)償[7]。同時(shí)聯(lián)邦政府出臺(tái)了《清潔水法》《緊急濕地資源法》等法律,并進(jìn)一步提出濕地保護(hù)項(xiàng)目與聯(lián)邦濕地儲(chǔ)備計(jì)劃,說(shuō)服農(nóng)民退耕還濕,種植植被以改善土壤、水和野生動(dòng)物的生存狀況,以此恢復(fù)了6 個(gè)州多達(dá)20萬(wàn)hm2的濕地[8]。其中在濕地保護(hù)實(shí)踐過(guò)程中,逐漸形成了具有代表性的濕地緩解銀行制度與濕地開發(fā)許可制度,保證了美國(guó)最大限度上能夠?qū)竦刭Y源進(jìn)行合理的開發(fā)利用。

2.1.1 濕地緩解銀行

濕地緩解銀行(Wetland Mitigation Banking)制度是以美國(guó)《清潔水法》第404條為法律依據(jù),以“零凈損失”為政策指導(dǎo)而得以運(yùn)行和發(fā)展起來(lái)的一種事前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,該法將濕地緩解銀行定義為:在某塊濕地區(qū)域上,修復(fù)受損濕地、新建濕地、加強(qiáng)現(xiàn)有濕地功能和保存濕地及現(xiàn)有水生物資源,并將修復(fù)好的濕地以“濕地信用”(通常以濕地面積作為信用)的方式,通過(guò)政府?dāng)M定市場(chǎng)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)而將濕地出售給那些具有濕地需求的開發(fā)者,從而達(dá)到補(bǔ)償濕地?fù)p害的目的[9]。該制度最大的優(yōu)勢(shì)在于濕地開發(fā)利用前就已經(jīng)得到了相應(yīng)的濕地補(bǔ)償,從而控制了濕地總量,甚至在原基礎(chǔ)上增加了濕地資源基數(shù)。濕地緩解銀行的主要特征是引入市場(chǎng)機(jī)制以擴(kuò)大濕地修復(fù)的資金來(lái)源,減輕政府對(duì)濕地修復(fù)的財(cái)政支出負(fù)擔(dān),本質(zhì)是在政府的監(jiān)管下為堅(jiān)持濕地總量不變的原則下對(duì)濕地的異地補(bǔ)償,而開展此項(xiàng)制度的前提是濕地產(chǎn)權(quán)制度,即能夠在市場(chǎng)上流通的濕地歸屬于個(gè)人所有[10]。

濕地緩解銀行運(yùn)行的基本要素主要包括三方主體,即濕地建設(shè)者、濕地開發(fā)者和銀行監(jiān)管者。濕地建設(shè)者即出售濕地“信用”的一方,一般為非政府組織或企業(yè),他們從政府部門取得濕地出售的權(quán)利并通過(guò)人工修復(fù)的方式恢復(fù)受損的濕地,根據(jù)各州對(duì)濕地面積的定價(jià)將其出售給濕地開發(fā)者以獲取利益[11]。根據(jù)法律的規(guī)定,濕地開發(fā)者在正式動(dòng)工建設(shè)項(xiàng)目之前,就該項(xiàng)目可能對(duì)濕地造成損害的情況下,開發(fā)者需要事先征得主管機(jī)關(guān)的同意,隨后通過(guò)向濕地建設(shè)者購(gòu)買可能造成損害的同等面積的以及同等生態(tài)服務(wù)功能的濕地,以實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地的生態(tài)補(bǔ)償[12]。銀行監(jiān)管者主要為美國(guó)陸軍工程兵團(tuán),在整個(gè)濕地銀行運(yùn)作過(guò)程中承擔(dān)著批準(zhǔn)許可文件和監(jiān)管濕地建設(shè)的職能[13]。需要注意的是,濕地銀行制度遵循“就近原則”,即當(dāng)補(bǔ)償項(xiàng)目發(fā)生在臨近或延續(xù)原始濕地的區(qū)域時(shí),對(duì)現(xiàn)場(chǎng)濕地采取修復(fù)措施是首選,如果有必要進(jìn)行異地修復(fù),則選擇的地點(diǎn)應(yīng)盡可能位于與受損害濕地相同的地理區(qū)域或相同的流域。

2.1.2 濕地開發(fā)許可制度

美國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的濕地面積管控制度,每一項(xiàng)濕地資源的開發(fā)利用必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的開發(fā)許可審查,根據(jù)美國(guó)《清潔水法》第404條的規(guī)定:“在濕地中的開發(fā)活動(dòng)均需要通過(guò)陸軍工程兵團(tuán)審查并決定是否授予許可權(quán)”,同時(shí)也規(guī)定了美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局有權(quán)提出頒發(fā)許可證時(shí)所遵守的許可規(guī)范,但如果發(fā)現(xiàn)兩部門間的許可規(guī)范發(fā)生沖突時(shí),則美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局也有權(quán)否定部隊(duì)所通過(guò)的批準(zhǔn),而這種政府部門間交叉控制的模式也進(jìn)一步反映出美國(guó)政府在濕地資源開發(fā)利用許可證機(jī)制的嚴(yán)密性[14]。在開發(fā)許可制度中,開發(fā)者要想獲得濕地的開發(fā)利用權(quán)首先要滿足3個(gè)條件才能提交申請(qǐng):第一,沒有比對(duì)濕地環(huán)境產(chǎn)生危害影響更小的可替代方案;第二,濕地開發(fā)利用活動(dòng)不能對(duì)濕地生態(tài)功能造成不可修復(fù)的影響;第三,盡可能制定詳盡的措施將濕地?fù)p害降到最小[15]。同時(shí),在濕地開發(fā)者提交申請(qǐng)之后,審批部門就該申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開,征求與聽取社會(huì)民眾的意見,并組建聯(lián)合審查小組,包括魚類和野生動(dòng)物管理局、自然資源保護(hù)局及美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局等部門,集中對(duì)該濕地開發(fā)申請(qǐng)進(jìn)行審查并發(fā)表意見,此等舉措有效阻止了對(duì)濕地開發(fā)利用不合理的項(xiàng)目,降低了對(duì)濕地破壞的可能性[16]。

2.2 英國(guó)

英國(guó)是世界上濕地資源較為豐富的國(guó)家,尤為注重濕地資源保護(hù)。英國(guó)政府通過(guò)中央立法和地方立法形成了較為完備的濕地保護(hù)法律體系,如中央政府頒布的《自然保育法》《水資源法》,地方政府頒布的《蘇格蘭自然保護(hù)法》為濕地保護(hù)提供了法律保障。至2019 年,在國(guó)際重要濕地保護(hù)名錄當(dāng)中,世界約170個(gè)締約國(guó)登記國(guó)際重要濕地總共達(dá)2 341處,其中英國(guó)擁有176處國(guó)際重要濕地,位居世界第一,可見英國(guó)足夠重視對(duì)濕地資源的保護(hù)。

在濕地保護(hù)中重視分類保護(hù),在此基礎(chǔ)上英國(guó)形成了類型化濕地自然保護(hù)區(qū)制度[17]。在該制度下,英國(guó)根據(jù)濕地面積、專屬功能以及濕地自身特性將本國(guó)濕地劃分為了特殊科學(xué)價(jià)值區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、近海自然保護(hù)區(qū)、硝鹽酸脆弱區(qū)和特殊保護(hù)區(qū)等類型,建立了國(guó)家自然保護(hù)區(qū)聯(lián)合委員會(huì)對(duì)全國(guó)濕地進(jìn)行管理,并授權(quán)地方機(jī)構(gòu)在各自行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施保護(hù)和管理[18]。此種劃分標(biāo)準(zhǔn)能夠從各種濕地類型的特殊性出發(fā),進(jìn)一步挖掘濕地的潛在價(jià)值,在保護(hù)濕地生態(tài)價(jià)值的同時(shí)能夠帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

2.3 加拿大

加拿大擁有的濕地面積居世界前列,約占世界濕地總面積的25%,保護(hù)好濕地資源對(duì)加拿大的生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要意義[19]。然而加拿大并沒有專門的濕地保護(hù)立法,而是采取資源型立法加之政府政策指導(dǎo)的方式對(duì)濕地進(jìn)行保護(hù),如中央政府頒布《漁業(yè)法》《加拿大水法》等,于1991年頒布的《聯(lián)邦濕地保護(hù)政策》對(duì)本國(guó)的濕地保護(hù)起到統(tǒng)領(lǐng)作用,該政策宣稱聯(lián)邦擁有的濕地及其功能不能再減少或受損?；诖苏叩闹笇?dǎo),加拿大地方各省制定了相應(yīng)的濕地保護(hù)政策,如愛德華王子島制定的《濕地保育政策》、馬尼托巴省提出的《水資源保護(hù)法》等[20]。鑒于我國(guó)自然資源屬于公有制的國(guó)情,以下將重點(diǎn)介紹加拿大濕地生態(tài)補(bǔ)償制度下的替代費(fèi)補(bǔ)償制度。

作為一種事后補(bǔ)償方式——替代費(fèi)補(bǔ)償制度,即濕地開發(fā)者遵循“先占有,后補(bǔ)償”的規(guī)則,在濕地開發(fā)建設(shè)過(guò)程中因不可避免的施工活動(dòng)導(dǎo)致濕地生態(tài)功能嚴(yán)重受損的情況下,由濕地開發(fā)者根據(jù)受損濕地自身特性、受損面積和濕地生態(tài)功能受損嚴(yán)重性為標(biāo)準(zhǔn),向第三方機(jī)構(gòu)繳納等量的補(bǔ)償費(fèi)用,由該第三方機(jī)構(gòu)用于保育、修復(fù)和新建濕地,以此維持濕地面積整體不變[21]。值得注意的是,該制度也體現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制的作用,作為補(bǔ)償主體的第三方機(jī)構(gòu),主要為專門從事濕地生態(tài)保育的企業(yè)或組織。

2.4 澳大利亞

澳大利亞是世界上最早制定自然環(huán)境保護(hù)法的國(guó)家之一,其立法可追溯到20世紀(jì)60年代[22]。自1996年起,聯(lián)邦與省政府為保護(hù)本國(guó)生態(tài)環(huán)境,相繼籌集12.5億澳元作為自然遺產(chǎn)基金,將該基金投入到養(yǎng)護(hù)土地、河流、保護(hù)物種多樣性、海岸和海洋等自然遺產(chǎn)當(dāng)中。國(guó)家重要濕地項(xiàng)目也成為該基金項(xiàng)目的重要組成部分,政府投入約1 400萬(wàn)澳元基金用于制定國(guó)際重要濕地管理計(jì)劃、更新國(guó)家濕地名稱、出臺(tái)國(guó)家濕地政策、開展?jié)竦匮芯康萚23]。與此同時(shí),1997年澳大利亞政府專門針對(duì)濕地保護(hù)出臺(tái)了《國(guó)家濕地政策》,該政策具體包括:治理聯(lián)邦濕地、執(zhí)行聯(lián)邦政府政策與法律、與地方政府緊密合作、確?？茖W(xué)的濕地政策、開展?jié)竦乇Ｗo(hù)國(guó)際合作。各地方政府據(jù)此開展保護(hù)濕地政策與立法,由此澳大利亞的聯(lián)邦、省、市三級(jí)政府都有相應(yīng)濕地立法,逐漸形成了體系完備的濕地保護(hù)法律制度[24]。

澳大利亞在濕地保護(hù)實(shí)踐中,最具創(chuàng)新性的且較為成熟的制度為社會(huì)公眾參與制度。該制度引入多方主體參與濕地保護(hù),拓寬公共參與的途徑,除了聯(lián)邦政府與省政府等官方機(jī)構(gòu)開展?jié)竦乇Ｗo(hù)外,澳大利亞通過(guò)立法規(guī)定允許國(guó)際和國(guó)內(nèi)非政府組織、社會(huì)公眾以及當(dāng)?shù)卦∶駞⑴c濕地保護(hù)。具體表現(xiàn)在:一方面,國(guó)際非政府組織諸如鳥類國(guó)際、濕地國(guó)際等在澳大利亞設(shè)有分支機(jī)構(gòu),與本國(guó)涉禽研究組、濕地保護(hù)協(xié)會(huì)等國(guó)內(nèi)非政府組織開展?jié)竦乇Ｗo(hù)與物種保護(hù)合作,并組建了澳大利亞濕地聯(lián)盟,定期召開會(huì)議,為本國(guó)的濕地保護(hù)提供有益經(jīng)驗(yàn);另一方面,基于歷史原因澳大利亞許多濕地周邊長(zhǎng)期生存著原住民群體,考慮到該群體較為原始的生存與發(fā)展條件,在開展保育與開發(fā)濕地政策過(guò)程中,著重將該群體意見納入規(guī)劃當(dāng)中,例如在《昆士蘭大堡礁海洋公園管理?xiàng)l例》中規(guī)定,執(zhí)行濕地政策須充分考慮到原住民生活特點(diǎn)與習(xí)慣,給予原住民參與濕地管理和保護(hù)的權(quán)利,該規(guī)定同樣體現(xiàn)在昆士蘭州出臺(tái)的相關(guān)條例中,即一切有關(guān)濕地的開發(fā)利用都應(yīng)以該地的原住民群體的需求為標(biāo)準(zhǔn)[25]。

綜上所述,相比較我國(guó)而言,美國(guó)、澳大利亞、加拿大、英國(guó)等國(guó)家的濕地保護(hù)起步時(shí)間早,通過(guò)立法和國(guó)家政策指導(dǎo)的方式已經(jīng)逐步建立起完備的濕地保護(hù)體系,具備了較為豐富的濕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)。在濕地生態(tài)補(bǔ)償方面可融合事前補(bǔ)償機(jī)制,例如我國(guó)可借鑒濕地緩解銀行做法,適當(dāng)引入市場(chǎng)模式以增加補(bǔ)償資金來(lái)源與拓寬補(bǔ)償主體范圍。同時(shí),根據(jù)濕地類型,以生態(tài)功能作為主要考量因素,構(gòu)建起符合我國(guó)實(shí)際情況的分級(jí)管理制度。在濕地保護(hù)公眾參與方面,可參考澳大利亞當(dāng)?shù)厝酥卫砼c非政府組織參與治理的經(jīng)驗(yàn),鼓勵(lì)多方主體投入濕地保護(hù)實(shí)踐中。但不可忽視的是,我國(guó)與上述國(guó)家在管理體制、自然生態(tài)環(huán)境等方面各有不同,在吸收借鑒基礎(chǔ)上,應(yīng)探索適用于我國(guó)國(guó)情的濕地保護(hù)制度。

3 我國(guó)現(xiàn)有濕地保護(hù)法律制度存在的不足

近年來(lái),我國(guó)陸續(xù)開展與探索濕地保護(hù)的路徑,同步出臺(tái)了一系列濕地開發(fā)與保護(hù)的相關(guān)政策文件,為新時(shí)期國(guó)家和地方層面加快完善濕地保護(hù)法律制度,指明了新的目標(biāo)和方向。但仍有部分制度在實(shí)踐中未能充分發(fā)揮其作用,制約了濕地的保護(hù)和利用,也為濕地管理的矛盾沖突留下隱患,具體表現(xiàn)在如下制度中。

3.1 完備的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度體系尚未形成

2013 年國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》第二十七條和第二十八條提出建立“濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度”,明確要求對(duì)濕地實(shí)行保護(hù)和管理。隨后,我國(guó)出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《濕地保護(hù)法》)第三十六條中規(guī)定:“國(guó)家建立濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”,這說(shuō)明了生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明體系具有深刻意義。但經(jīng)過(guò)多年的濕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐,至今仍未形成統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法律制度,對(duì)于濕地生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的研究在理論層面與實(shí)踐方面表現(xiàn)出諸多問題。

首先,我國(guó)對(duì)于濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的研究起步較晚,學(xué)界在理論層面對(duì)該制度的研究成果較少,雖然不少的法律文件中提到“濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”的概念,但仍缺少一個(gè)明確的制度定義予以指導(dǎo)實(shí)踐。其次,從我國(guó)多年的補(bǔ)償實(shí)踐來(lái)看,目前的濕地生態(tài)補(bǔ)償以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金撥款的方式為主,但因地域差異較大,各地區(qū)因保護(hù)生態(tài)受到損失的程度不同,因此以相同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是不合理的,對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)也是不現(xiàn)實(shí)的[26]。據(jù)中華人民共和國(guó)財(cái)政部公布的資料表明,2022年中央財(cái)政投入約20億元人民幣濕地保護(hù)相關(guān)資金,資金規(guī)模是2012 年的10 倍。據(jù)統(tǒng)計(jì),2018—2022年中央財(cái)政累計(jì)安排濕地保護(hù)相關(guān)資金近92億元人民幣[27]。當(dāng)下我國(guó)在濕地生態(tài)補(bǔ)償主體中,政府基本承擔(dān)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹饕?zé)任,巨大的財(cái)政支出會(huì)進(jìn)一步加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān),此種補(bǔ)償方式在短時(shí)間內(nèi)可能為濕地補(bǔ)償提供強(qiáng)大的資金支持,但長(zhǎng)時(shí)間來(lái)看,可能因后期資金供應(yīng)不足、政府財(cái)政支出預(yù)算受限等原因而導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償制度無(wú)法繼續(xù)開展[28]。最后,長(zhǎng)時(shí)間由政府承擔(dān)濕地生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任則可能與我國(guó)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中“污染者負(fù)擔(dān)”原則相違背,長(zhǎng)此以往,只會(huì)縱容一些肆意破壞濕地的行為人逃避補(bǔ)償責(zé)任,違背社會(huì)公平[29]。同時(shí),《濕地保護(hù)法》鼓勵(lì)引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,但就如何利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償?shù)木唧w舉措未有實(shí)質(zhì)性規(guī)定,存在法律空白。

3.2 缺乏明確的濕地開發(fā)許可標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)《濕地保護(hù)法》中并沒有采用“建立健全濕地開發(fā)許可制度”的相關(guān)表述,而是在該法第二十一條以國(guó)家嚴(yán)格控制占用濕地的規(guī)定予以體現(xiàn),規(guī)定了濕地開發(fā)者在申請(qǐng)開發(fā)建設(shè)濕地項(xiàng)目時(shí),需征得林業(yè)主管部門同意。

一方面,在堅(jiān)持濕地0.53億hm2生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上,濕地開發(fā)者若想得到開發(fā)濕地的許可,應(yīng)當(dāng)具備的申請(qǐng)條件未明確,并沒有對(duì)申請(qǐng)主體應(yīng)當(dāng)具備的資質(zhì)加以必要限制,以至于在實(shí)踐中出現(xiàn)了無(wú)論是個(gè)人、企業(yè)抑或是社會(huì)組織都可以提交濕地開發(fā)申請(qǐng)的局面;另一方面,濕地開發(fā)許可制度是對(duì)于濕地各項(xiàng)權(quán)益如所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、捕撈權(quán)、取水權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓和終止進(jìn)行確認(rèn)的法律制度[30]。濕地的開發(fā)利用涉及多部門審批與管理,《濕地保護(hù)法》第五條雖已明文規(guī)定國(guó)務(wù)院林業(yè)草原主管部門負(fù)責(zé)開展全國(guó)濕地資源的監(jiān)管、規(guī)劃、修復(fù)與管理工作,但該部門具體在哪個(gè)方面擁有審批權(quán)限并不明確,且在實(shí)踐中仍出現(xiàn)林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等多部門齊抓共管的局面,依照我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制安排,林業(yè)部門與其他部門之間處于同級(jí)行政地位,很難做到有效地組織與開展?jié)竦乇Ｗo(hù)工作,這可能會(huì)發(fā)生權(quán)責(zé)難以統(tǒng)一的現(xiàn)象,進(jìn)而導(dǎo)致各部門之間因出現(xiàn)責(zé)任承擔(dān)時(shí)互相推諉,從而影響濕地開發(fā)制度落到實(shí)處[31]。最后,濕地開發(fā)者申請(qǐng)建設(shè)工程項(xiàng)目,涉及國(guó)家與省級(jí)重要濕地的情況下,僅規(guī)定征求國(guó)務(wù)院林業(yè)草原主管部門與地方林業(yè)部門意見,未將與濕地有密切聯(lián)系的利益相關(guān)者意見與訴求考慮在內(nèi),難免存有決策失誤和行使自由裁量權(quán)過(guò)大的可能性,不利于濕地的開發(fā)與保護(hù)。

3.3 濕地分級(jí)管理存有局限性

在《濕地公約》呼吁下,截至2020年,我國(guó)現(xiàn)有國(guó)際重要濕地共有64處已納入《國(guó)際重要濕地名錄》,為更好地踐行締約國(guó)義務(wù),原國(guó)家林業(yè)局頒布《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《國(guó)家濕地公園管理辦法》,分別建立自然保護(hù)區(qū)與濕地公園用于保護(hù)濕地資源?！稘竦乇Ｗo(hù)法》第十四條、第二十四條仍沿襲上述法律的規(guī)定,根據(jù)濕地所處生態(tài)區(qū)位、面積以及維護(hù)生物多樣性3個(gè)維度出發(fā),將我國(guó)分為重要濕地與一般濕地兩級(jí),但此種較為籠統(tǒng)的分類,一定程度上增加了管理難度,不利于發(fā)揮獨(dú)特性的保護(hù)優(yōu)勢(shì)。一方面,實(shí)行分級(jí)管理制度僅從縱向?qū)用鎰澐?此種兩級(jí)劃分制度僅過(guò)度關(guān)注濕地生態(tài)效益,未將濕地的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益考慮其中,濕地特殊價(jià)值除了保護(hù)生物多樣性外,還體現(xiàn)在調(diào)節(jié)氣候、旅游觀光、養(yǎng)殖水產(chǎn)以及教育科研等諸多方面;另一方面,我國(guó)濕地面積較廣,僅將其分為重要濕地與一般濕地兩級(jí),這在一定程度上也加大了相關(guān)部門的管理難度與負(fù)擔(dān),由政府每年通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付下放的濕地保護(hù)專項(xiàng)資金也不能有針對(duì)性地投入使用,且多部門共管模式下易造成權(quán)責(zé)不清與資金浪費(fèi)的問題。

3.4 社會(huì)公眾參與有待落于實(shí)處

良好的公眾參與機(jī)制能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性,提高公眾保護(hù)濕地的意識(shí),以構(gòu)建人與自然和諧共生的良好氛圍。《濕地保護(hù)法》第七條同樣規(guī)定了公眾參與濕地保護(hù),政府通過(guò)開展?jié)竦乇Ｗo(hù)教育宣傳活動(dòng)以鼓勵(lì)群眾、社會(huì)組織與企業(yè)等主體參與濕地保護(hù),但是實(shí)踐情況來(lái)看并沒有達(dá)到預(yù)期效果,對(duì)于公眾參與,僅停留在宣傳教育階段,并未擬定出具體的公眾參與機(jī)制以提供參與途徑。

具體到濕地保護(hù)領(lǐng)域,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)社區(qū)共管模式尚未健全,公眾參與濕地保護(hù)意識(shí)較弱。對(duì)于自然資源的保護(hù),包括濕地保護(hù)在內(nèi),相關(guān)立法文件均規(guī)定了采取社區(qū)共管模式,即由政府部門與社區(qū)自然資源周邊生存的居民協(xié)調(diào)合作,共同開展自然資源保護(hù)工作。但目前我國(guó)社區(qū)共管模式仍處于初級(jí)探索階段,且未形成系統(tǒng)性機(jī)制。目前仍有多數(shù)公眾未認(rèn)識(shí)到濕地與人們的生活息息相關(guān)的重要性,除公眾主觀保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)以外,客觀上也存在參與渠道不通、信息閉塞等問題?！稘竦乇Ｗo(hù)法》第五條雖規(guī)定國(guó)務(wù)院林業(yè)草原主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院自然資源、水行政以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門建立濕地保護(hù)協(xié)作和信息通報(bào)機(jī)制,但就濕地保護(hù)工作現(xiàn)狀是否向社會(huì)公眾公布以及如何公布、公布程序等事項(xiàng)未予以明確規(guī)定,從而導(dǎo)致社會(huì)公眾無(wú)法知悉內(nèi)部信息而降低了參與濕地保護(hù)的積極性[32]。作為保護(hù)濕地的重要舉措,也是建立人與自然和諧共生的橋梁,由于該模式缺乏相應(yīng)的配套機(jī)制,致使社區(qū)居民參與濕地保護(hù)的積極性大打折扣。同時(shí),社會(huì)公眾參與濕地決策的渠道與信息公開機(jī)制不完善,使得多數(shù)居民仍未真正參與其中,共同承擔(dān)濕地共管的責(zé)任[33]。

(2)濕地保護(hù)專家咨詢委員會(huì)的第三方獨(dú)立性弱。為更好地保護(hù)與利用濕地,我國(guó)也嘗試建立專門的社會(huì)公眾參與機(jī)制即由專門的濕地保護(hù)專家、學(xué)者等具有濕地保護(hù)專業(yè)性經(jīng)驗(yàn)的人組成的專家委員會(huì),《濕地保護(hù)法》第十七條重申了縣級(jí)以上人民政府建立專家咨詢機(jī)制的重要性,從而提高濕地保護(hù)的專業(yè)性與科學(xué)性。但從以往的實(shí)踐操作中發(fā)現(xiàn),專家咨詢機(jī)制僅是對(duì)政府部門起到了輔助作用,并且多數(shù)情況下,專家組的工作均通過(guò)濕地保護(hù)主管部門下達(dá),自主性較低,最終的決策權(quán)仍掌握在主管部門手中,這在不同程度上消磨了其作為第三方的中立性,無(wú)法從客觀上真正地發(fā)揮提供科學(xué)建議與監(jiān)督的作用,例如《云南省濕地保護(hù)條例》第十三條第二款規(guī)定濕地專家委員會(huì)的具體工作由省級(jí)人民政府林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施,與英國(guó)的濕地管理委員會(huì)相比缺少實(shí)質(zhì)性的參與機(jī)制。

4 我國(guó)濕地保護(hù)法律制度的完善路徑

因政治體制以及生態(tài)環(huán)境的不同,各國(guó)濕地保護(hù)法律制度也各有特色與優(yōu)勢(shì),通過(guò)分析美國(guó)、英國(guó)、加拿大與澳大利亞的相關(guān)濕地制度,并結(jié)合當(dāng)下我國(guó)相應(yīng)制度存在的現(xiàn)狀,分析在濕地保護(hù)法出臺(tái)的背景下,從濕地生態(tài)補(bǔ)償制度、開發(fā)許可制度、分級(jí)管理制度以及社會(huì)公眾參與層面提出切實(shí)可行的完善建議,從而提高我國(guó)濕地保護(hù)的整體水平。

4.1 建立完備的濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系

美國(guó)與加拿大在開展?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償制度上具有較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)聯(lián)邦政府建立了以市場(chǎng)機(jī)制為主體的濕地緩解銀行制度,利用市場(chǎng)力量修復(fù)和補(bǔ)償濕地,從而實(shí)現(xiàn)濕地“零凈損失”的目標(biāo)。而加拿大的替代費(fèi)制度則側(cè)重于濕地保護(hù)的事后修復(fù)與治理,以引入第三方修復(fù)主體的模式同樣值得我國(guó)學(xué)習(xí)與借鑒。因此,結(jié)合我國(guó)實(shí)際,對(duì)于我國(guó)濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的完善,可以從以下幾個(gè)方面予以展開。

(1)加大對(duì)濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度理論基礎(chǔ)的研究。明確濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍?并圍繞生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍、方式、機(jī)制等開展深入研究,在此基礎(chǔ)上建立濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,并明確規(guī)定具體的操作要求,這樣才能更有利于我國(guó)開展?jié)竦乇Ｗo(hù)工作與實(shí)現(xiàn)濕地資源的可持續(xù)利用。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況,可嘗試將濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償定義為:為保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境或改善濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,在相關(guān)部門指導(dǎo)下采用行政、市場(chǎng)等手段,由良好生態(tài)受益者或者是破壞生態(tài)者向生態(tài)保護(hù)者或因生態(tài)損害而受損失的人,通過(guò)直接采取資金補(bǔ)償或間接的生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償?shù)姆绞?以彌補(bǔ)、改善與恢復(fù)濕地生態(tài)受損的行為。

(2)在公共產(chǎn)品理論指導(dǎo)下,建構(gòu)起以政府為主、市場(chǎng)為輔、多方主體參與的補(bǔ)償主體框架?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第九條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國(guó)家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。濕地資源作為我國(guó)國(guó)有資產(chǎn),所有權(quán)歸國(guó)家所有,因此國(guó)家可承擔(dān)起濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕?zé)任,在堅(jiān)持政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式作為濕地補(bǔ)償主體的地位下,可適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制,由政府下放濕地使用權(quán)以激發(fā)市場(chǎng)活力?；谖覈?guó)濕地資源屬于國(guó)家所有或集體所有(在法律規(guī)定下),且實(shí)行登記制,因此,可借鑒美國(guó)濕地銀行經(jīng)驗(yàn),實(shí)行生態(tài)服務(wù)有償使用,對(duì)我國(guó)引入市場(chǎng)機(jī)制予以適當(dāng)變通,具體操作如下:對(duì)于濕地資源歸國(guó)家所有的,濕地主管部門可將部分具有較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的濕地以“濕地定價(jià)”的方式向社會(huì)公示,具有濕地需求且符合申請(qǐng)條件的開發(fā)者可予以申請(qǐng),并根據(jù)濕地的區(qū)位、面積、生態(tài)功能價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值大小予以定價(jià),向濕地開發(fā)者征收濕地使用費(fèi)。

(3)以生態(tài)修復(fù)為主、財(cái)產(chǎn)罰為輔,體現(xiàn)損害者負(fù)擔(dān)原則。《濕地保護(hù)法》在法律責(zé)任一章中,雖體現(xiàn)損害者擔(dān)責(zé)的原則,但從整體來(lái)看,忽視對(duì)濕地原生態(tài)功能價(jià)值的修復(fù),濕地?fù)p害者承擔(dān)的責(zé)任更偏重于財(cái)產(chǎn)罰且罰款金額高低數(shù)額之間差距較大,相關(guān)部門處罰權(quán)擁有較大的自由裁量性,存有濫用公權(quán)的嫌疑。但承擔(dān)濕地修復(fù)責(zé)任下不可忽視的問題是,在現(xiàn)實(shí)中,多數(shù)濕地?fù)p害者(一般多為工程建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)者)往往不具備科學(xué)的修復(fù)技術(shù),因此可借鑒加拿大濕地替代費(fèi)制度,由損害者與第三方機(jī)構(gòu)就濕地生態(tài)修復(fù)達(dá)成協(xié)議以轉(zhuǎn)移生態(tài)修復(fù)責(zé)任,第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循原址修復(fù)或就近修復(fù)的原則,盡可能地恢復(fù)濕地生態(tài)功能,但若經(jīng)主管部門評(píng)估后原址修復(fù)已無(wú)可能,則應(yīng)責(zé)令損害者根據(jù)生態(tài)等價(jià)原則,以修建同等價(jià)值的人工濕地作為承擔(dān)責(zé)任的方式。同時(shí),統(tǒng)一濕地財(cái)產(chǎn)罰標(biāo)準(zhǔn),按照濕地分級(jí)管理制度,應(yīng)根據(jù)受損濕地所處類別,結(jié)合濕地所在區(qū)位、所占面積以及生態(tài)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的受損程度設(shè)置相應(yīng)罰款幅度,并將濕地破壞者的主觀惡意、修復(fù)濕地的成本費(fèi)用考慮在內(nèi),綜合各方面的賠償因素以形成科學(xué)合理的處罰金額。

4.2 明確濕地開發(fā)許可的主體、標(biāo)準(zhǔn)與程序

完善的開發(fā)許可制度是阻止建設(shè)項(xiàng)目對(duì)濕地造成重大破壞的重要舉措,在申請(qǐng)開發(fā)階段由有關(guān)部門進(jìn)行資格審查,從而減少濕地破壞的可能性。濕地的開發(fā)與保護(hù)實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)與生態(tài)價(jià)值的統(tǒng)一,因當(dāng)下我國(guó)濕地的開發(fā)利用多為寬泛性與原則性規(guī)定,難以達(dá)到二者的協(xié)調(diào)。因此,建立配套的濕地開發(fā)許可制度對(duì)我國(guó)濕地保護(hù)而言具有重要意義。

首先,明確濕地開發(fā)者主體資格與申請(qǐng)條件。為避免濕地開發(fā)利用而造成永久性損害或不可修復(fù)性情況發(fā)生,開發(fā)者要向主管部門證明,只能在此塊濕地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè),沒有其他可替代性方案,且將建設(shè)項(xiàng)目對(duì)濕地的影響降到最小[34]。同時(shí),開發(fā)者在建設(shè)前須按法律規(guī)定開展?jié)竦丨h(huán)境影響評(píng)價(jià),若主管部門有理由認(rèn)為該項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)對(duì)濕地造成嚴(yán)重破壞的,可要求開發(fā)者繳納一定數(shù)額的保證金用于以后的濕地修復(fù)。其次,國(guó)家林業(yè)與草原局可下設(shè)專門的濕地委員會(huì),由濕地委員會(huì)牽頭,具體實(shí)施濕地開發(fā)許可審批。對(duì)于審批許可流程,可以以申請(qǐng)者所申請(qǐng)的濕地分類等級(jí)適用一般許可程序與重要許可程序,適用于一般許可程序的開發(fā)申請(qǐng)可直接由濕地委員會(huì)予以審批通過(guò),涉及國(guó)家重要濕地與省級(jí)重要濕地的應(yīng)適用重要許可程序,可與相關(guān)部門開展聯(lián)席會(huì)議聽取多方意見,建立跨部門聯(lián)合評(píng)估小組審查開發(fā)方案,并最終由濕地委員會(huì)作出許可決定。值得注意的是,開發(fā)項(xiàng)目所選區(qū)域涉及周邊民眾利益的,應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見、接受監(jiān)督并賦予周邊民眾參與聯(lián)席會(huì)議發(fā)表意見的權(quán)利,充分尊重公眾合法權(quán)益。

4.3 構(gòu)建多層級(jí)濕地分類管理體系

目前我國(guó)的濕地層級(jí)管理僅以生態(tài)功能為主要標(biāo)準(zhǔn)劃分為重要濕地與一般濕地兩級(jí),且此種分級(jí)未能體現(xiàn)各種類型濕地的特殊價(jià)值,在開展保護(hù)工作中僅存在普遍性保護(hù)對(duì)策而缺乏個(gè)性化保護(hù)對(duì)策,難以真正做到有效管理。在借鑒英國(guó)類型化濕地分類的基礎(chǔ)上,并結(jié)合濕地法對(duì)濕地類型的劃分,綜合考量相關(guān)因素以構(gòu)建起符合我國(guó)實(shí)際的分級(jí)分類管理制度。

首先綜合考慮濕地生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)以進(jìn)行分級(jí)管理。一般來(lái)說(shuō),遴選標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)性質(zhì)可分為幾類,包括生態(tài)性標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)性標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn),如生態(tài)性標(biāo)準(zhǔn)可細(xì)分為包括生物物種多樣性、自然環(huán)境的真實(shí)性、生態(tài)系統(tǒng)代表性等[35]。因此,在以生態(tài)功能為主要?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,濕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值包含在內(nèi),可將我國(guó)的濕地分為國(guó)家級(jí)濕地、省級(jí)濕地、區(qū)域濕地三級(jí)。其后可根據(jù)濕地內(nèi)所生存野生動(dòng)植物珍稀狀況、特殊科學(xué)實(shí)驗(yàn)價(jià)值、維持生態(tài)平衡狀況以及經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值等標(biāo)準(zhǔn)將每一級(jí)濕地分為核心保護(hù)區(qū)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)修復(fù)區(qū)、緩沖地帶利用區(qū)。同時(shí),核心保護(hù)區(qū)要根據(jù)各級(jí)主管部門批準(zhǔn),可將核心區(qū)濕地納入國(guó)家自然保護(hù)區(qū),主要包括濱海紅樹林濕地、泥炭沼澤濕地、珍稀野生動(dòng)植物棲息地。此外,可根據(jù)濕地分級(jí)設(shè)置國(guó)家、省級(jí)與區(qū)域濕地委員會(huì),具體以對(duì)照濕地保護(hù)的生命周期:調(diào)查-監(jiān)測(cè)-評(píng)價(jià)-保護(hù)-修復(fù)-利用等階段履行以下職責(zé):管理所在轄區(qū)濕地、監(jiān)督濕地開發(fā)利用、編制濕地保護(hù)資金使用辦法、開展?jié)竦貏?dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與生態(tài)評(píng)估、制定濕地個(gè)性化修復(fù)方案以及協(xié)調(diào)與其他相關(guān)部門與公眾的關(guān)系[36]。

4.4 重視民間力量以拓寬公眾參與渠道

在濕地保護(hù)工作中,公眾是公認(rèn)的重要參與者,濕地的保護(hù)需要公眾的智慧參與其中,然而由于公眾濕地保護(hù)意識(shí)較低、渠道不通等原因,極大地降低了公眾參與度,也就失去了這個(gè)制度的初衷。因此,可借鑒澳大利亞的做法,以借鑒當(dāng)?shù)卦∶駞⑴c治理、重視民間組織參與保護(hù)的經(jīng)驗(yàn),完善我國(guó)社會(huì)公眾參與制度。

(1)完善社區(qū)共管模式,保障周邊居民權(quán)利。根據(jù)近年來(lái)我國(guó)推行的用于保護(hù)自然資源的社區(qū)共管模式所總結(jié)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),該管理模式可適用于人群聚居區(qū)的濕地保護(hù),即濕地管理主管機(jī)構(gòu)與所在社區(qū)居民建立伙伴關(guān)系,按照法律程序及時(shí)向公眾公開濕地管理現(xiàn)狀、專項(xiàng)資金利用等相關(guān)信息以保障公眾的知情權(quán),制定透明的監(jiān)督規(guī)則,通過(guò)線上線下結(jié)合方式合理引導(dǎo)公眾監(jiān)督、舉報(bào)違法行為。政府也可通過(guò)稅收減免政策、提高個(gè)人濕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、提供就業(yè)崗位減輕就業(yè)負(fù)擔(dān)等方式,鼓勵(lì)居民積極參與本地區(qū)的濕地保護(hù)管理方案的擬定與實(shí)施,這樣既可以緩解主管部門的管理壓力,也可以提高公眾保護(hù)意識(shí)與參與力度,主動(dòng)參與到濕地保護(hù)中保障與自己切身利益相關(guān)的環(huán)境權(quán)益。

(2)提高濕地專家咨詢委員會(huì)地位。咨詢委員會(huì)的設(shè)置在濕地保護(hù)中發(fā)揮著重要作用,該團(tuán)體以其擁有的專業(yè)知識(shí)與人才、技術(shù)參與濕地保護(hù),但多數(shù)情況下在政府主導(dǎo)下工作,難以發(fā)揮自身獨(dú)立性。因此,應(yīng)在《濕地保護(hù)法》中明文規(guī)定專家委員會(huì)的權(quán)利與義務(wù),明確其作為第三方的中立性地位,除了向政府部門提供科學(xué)建議外,適當(dāng)賦予其執(zhí)行與監(jiān)督的權(quán)力,在決議的執(zhí)行過(guò)程中,專家委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督、規(guī)范各方參與主體的行為,從而起到緩解部門間因缺乏溝通、理解而形成的矛盾的作用,最終推動(dòng)濕地保護(hù)工作開展。

(3)重視民間環(huán)保組織的作用。近年來(lái),我國(guó)環(huán)保民間組織以其專業(yè)優(yōu)勢(shì)與社會(huì)影響力在推動(dòng)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)方面已有相當(dāng)大的成就,不僅如此,環(huán)保組織可在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、政府環(huán)境行動(dòng)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)督、環(huán)境公益訴訟以及環(huán)境宣傳教育等方面大有作為?；诖?在濕地保護(hù)工作中,環(huán)保組織可發(fā)揮橋梁作用,通過(guò)調(diào)查走訪、科學(xué)評(píng)估我國(guó)濕地資源的開發(fā)利用潛力,以此確定可優(yōu)先開發(fā)的經(jīng)濟(jì)類濕地,向主管機(jī)構(gòu)提出規(guī)劃建議,同時(shí),環(huán)保組織可利用自身影響力,加大濕地保護(hù)的宣傳教育,定期開展?jié)竦乇Ｗo(hù)志愿服務(wù)活動(dòng)、開展?jié)竦貙ｎ}講座等,以此提高公眾的參與濕地保護(hù)的社會(huì)責(zé)任感。

5 結(jié)論

濕地是地球上集生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值于一身的環(huán)境載體,在具體功能上發(fā)揮著涵養(yǎng)水源、應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)生物多樣性等作用。但面臨著經(jīng)濟(jì)開發(fā)的巨大壓力,大規(guī)模濕地面積遭到破壞與退化,喪失原本的生態(tài)價(jià)值,世界各國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)際合作,共同攜手保護(hù)濕地。在我國(guó)出臺(tái)《濕地保護(hù)法》后,雖使我國(guó)濕地保護(hù)有法可依,但在具體制度設(shè)計(jì)上仍存有不足。在濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度中,其基礎(chǔ)理論研究、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式與范圍尚未明確。此外,在濕地開發(fā)許可申請(qǐng)主體與審批程序、濕地分級(jí)保護(hù)的單一性、公眾參與濕地保護(hù)的積極性不高與參與渠道受限等制度內(nèi)容方面仍缺乏相應(yīng)的具有實(shí)際可操作性的配套制度與標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致我國(guó)在濕地保護(hù)過(guò)程中缺乏程序與制度依據(jù),繼而降低了濕地保護(hù)的實(shí)效性。因此,結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況,可適當(dāng)借鑒美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家的濕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn),把科學(xué)保護(hù)濕地的理念原則和有益做法經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度,立足濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)修復(fù)、填補(bǔ)我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)立法空白,豐富完善我國(guó)生態(tài)文明制度體系,實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地的可持續(xù)保護(hù)與利用。