農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系建設(shè)現(xiàn)狀及發(fā)展對策

劉 濤

（石家莊市市場監(jiān)督管理局 河北 石家莊 050031）

1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系建設(shè)現(xiàn)狀

黨的十八大以來，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的系列講話為指導(dǎo)，堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全“守底線”“拉高線”同步推，“保安全”“提品質(zhì)”一起抓，不斷鞏固農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全穩(wěn)定向好態(tài)勢，努力護(hù)航農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展?？傮w上看，我國農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全是有保障的。

1.1 質(zhì)量安全水平明顯提升。自2001 年至2021 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全面通過實(shí)施“無公害食品行動計劃”以來，在京津滬深等幾個大城市對禁用藥物及瘦肉精等問題開始專項(xiàng)整治及抽檢等措施。結(jié)果顯示，我國農(nóng)產(chǎn)品例行監(jiān)測合格率從2001 年的64%提高到2021 年97.7%，提高了33.7 個百分點(diǎn)，從“及格生”提升至“優(yōu)等生”水平，且近7 年農(nóng)產(chǎn)品例行監(jiān)測合格率連續(xù)穩(wěn)定在97%以上，禁限用藥物檢出率為0.9%，常規(guī)藥物超標(biāo)率為1.4%。

1.2 標(biāo)準(zhǔn)化品牌化生產(chǎn)大幅度提高。一方面，我國建設(shè)了較完善的標(biāo)準(zhǔn)體系，制定的農(nóng)藥殘留限量的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)10 092 項(xiàng)，獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)2 191 項(xiàng)，農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)5 479 項(xiàng)，在世界中處于中上等水平。所有標(biāo)準(zhǔn)已基本覆蓋常見農(nóng)產(chǎn)品，且多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為都能夠做到有標(biāo)可依。另一方面，品牌建設(shè)不斷加強(qiáng)，綠色食品企業(yè)近2.3 萬家，農(nóng)產(chǎn)品5 萬個；有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)1 253 家，農(nóng)產(chǎn)品4 623 個；地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品3 400 多個。

1.3 突出問題得到有效遏制和解決。我國連續(xù)15 年開展重點(diǎn)問題專項(xiàng)整治行動，尤其從2018 年開始，習(xí)近平總書記批示開展農(nóng)村假冒偽劣食品專項(xiàng)治理行動。十八大以來，執(zhí)法人員出動3 224.1 萬人次，查處問題28.9 萬起，制假售假、私屠濫宰、非法添加等違法違規(guī)問題得到了有效遏制。有關(guān)部門開展農(nóng)資打假專項(xiàng)治理行動，為農(nóng)民挽回經(jīng)濟(jì)損失40 億元。

1.4 監(jiān)管制度體系逐步健全。當(dāng)前國家推行網(wǎng)格化管理，實(shí)行區(qū)域定格，即“格定人，人定責(zé)”的管理方式，監(jiān)管體系、檢測體系及評估體系逐步健全。監(jiān)管體系方面，全國部、省、市、縣四級質(zhì)檢機(jī)構(gòu)共2 279 家，其中部級質(zhì)檢機(jī)構(gòu)220 家。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大縣的主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管人員達(dá)7.6 萬人，村級協(xié)管員42 萬人。評估體系方面，當(dāng)前我國已設(shè)立105 家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估實(shí)驗(yàn)室和148 家風(fēng)險評估實(shí)驗(yàn)站，用來提前進(jìn)行一些未知風(fēng)險的摸排和篩查。截至目前，國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣市已創(chuàng)建318 個，32.7 萬的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和40.5 萬的小農(nóng)戶開具使用承諾達(dá)標(biāo)合格證，已實(shí)現(xiàn)國家農(nóng)產(chǎn)品追溯平臺與31 個省的對接。2022 年9 月全國人大第36 次會議上，全票通過了新修訂的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，主要變化包括3 點(diǎn)：①全主體管理；②引入承諾制；③處罰更科學(xué)。2018 年，全國人大執(zhí)法檢查組問卷調(diào)查結(jié)果顯示，64.28%受訪者對我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全總體形勢持樂觀態(tài)度，消費(fèi)者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題中的農(nóng)獸藥超標(biāo)、違法違規(guī)使用添加劑和重金屬超標(biāo)等問題的關(guān)注度最高。消費(fèi)者同樣對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和品質(zhì)也較為關(guān)注，消費(fèi)者對無公害農(nóng)產(chǎn)品和綠色農(nóng)產(chǎn)品購買欲也有所增加，在消費(fèi)者中的占比分別為44.67%和43.58%。

2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)存在的問題

雖然近年來農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢總體穩(wěn)定，但仍存在一些問題。當(dāng)前最突出的是禁用藥物檢出和常規(guī)農(nóng)藥超標(biāo)這兩大“頑疾”，其他如產(chǎn)地環(huán)境、生物毒素等問題也時有曝光。

2.1 禁用藥物仍有檢出。蔬菜上的禁用農(nóng)藥檢出樣本98 個，檢出率為1%，檢出較多的為毒死蜱、甲拌磷和克百威；蛋類禁用藥物檢出樣品48 個，檢出率為0.67%，檢出較多的為產(chǎn)蛋期不得使用的恩諾沙星、環(huán)丙沙星、氟苯尼考；水產(chǎn)品檢出停用的沙星類藥物；屠宰環(huán)節(jié)注水注射藥物，農(nóng)產(chǎn)品收儲運(yùn)環(huán)節(jié)非法使用保鮮劑、防腐劑、染色劑以及牛羊肉瘦肉精等問題時有發(fā)生。

2.2 常規(guī)藥物殘留超標(biāo)成為新問題。超劑量用藥即不遵守農(nóng)藥安全間隔期和獸藥休藥期規(guī)定，另外還有超范圍用藥，包括小宗作物上登記農(nóng)藥較少，沒有合法用藥。蔬菜商不合理使用吡唑醚菌酯、腐霉利、噻蟲嗪、滅蠅胺、啶蟲脒及甲氨基阿維菌素、苯甲酸鹽、多效唑等；超標(biāo)樣品199 個，超標(biāo)率為1.9%。畜禽方面使用磺胺類藥物、氟喹諾酮類藥物等，超標(biāo)樣品38個，超標(biāo)率為0.53%。

2.3 產(chǎn)地環(huán)境和生物毒素污染風(fēng)險不容忽視。稻米鎘超標(biāo)，玉米、花生等嘔吐毒素、黃曲霉毒素超標(biāo)問題依然存在。

2.4 產(chǎn)生問題的原因。生產(chǎn)主體質(zhì)量安全意識水平不高，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)能力較弱。我國仍存在2.3 億小農(nóng)戶，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、小散經(jīng)營情況突出，無法實(shí)現(xiàn)歐美規(guī)?；?jīng)營。監(jiān)管部門能力跟不上、責(zé)任落實(shí)不到位。部分地方快檢設(shè)備只能檢測有機(jī)磷和氨基甲酸酯類農(nóng)藥，而且很多農(nóng)藥已被禁用但仍在檢測，與實(shí)際生產(chǎn)用藥存在不匹配的問題，有些監(jiān)管部門存在不會執(zhí)法、責(zé)任落實(shí)不到位的問題；監(jiān)管體系建設(shè)投入和支撐保障不足。雖然質(zhì)量安全問題做不到零發(fā)生，但可力爭做到零容忍。國家針對違禁藥物殘留超標(biāo)的突出問題提出3 年行動，圍繞11 個重點(diǎn)品種開展“治違禁、控藥殘、促提升”的3 年行動，包括“三棵菜、一枚蛋、一只雞、兩塊肉、四條魚”，將禁用藥物違法使用和常規(guī)農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)問題分類施策。

3 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作面臨的新形勢和重點(diǎn)任務(wù)

3.1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全面臨的新形勢。保證人民群眾吃得安全放心是最基本的民心工程、民生工程，我國糧食總產(chǎn)連續(xù)7 年超過1.3 萬億斤。過去是8 億人吃不飽，現(xiàn)在是14 億人吃不完。目前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是要在保障高產(chǎn)的情況下，讓百姓吃得安全放心，筑牢農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全基石。縱觀全球，許多發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定程度時，都會將質(zhì)量安全上升為國家戰(zhàn)略。如德國的“以質(zhì)量推動品牌建設(shè)”和美國的“質(zhì)量振興法案”等[1]。我國目前也逐漸從“增產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“提質(zhì)”，著重強(qiáng)調(diào)質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)和品牌強(qiáng)農(nóng)。2017 年的中央農(nóng)村工作會上，習(xí)近平總書記談到走“七個之路”，其中就包含“質(zhì)量興農(nóng)”之路，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)已提升至國家戰(zhàn)略層面。

3.1.1 中央要求越來越嚴(yán)。在2013 年中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記指出“食品安全關(guān)系群眾身體健康，關(guān)系中華民族未來”。此外，總書記在2015 年中共中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時提出“四個最嚴(yán)”，也是目前管理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的基本原則，即“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰和最嚴(yán)肅的問責(zé)”，切實(shí)加強(qiáng)食品藥品安全監(jiān)管。安全的農(nóng)產(chǎn)品是產(chǎn)出來的，不合格的農(nóng)產(chǎn)品是檢出來的。法律的生命力在于執(zhí)行，對違法者縱容，就是對守法者傷害。實(shí)施最嚴(yán)厲的處罰，讓生產(chǎn)經(jīng)營者知敬畏守規(guī)矩[2]。對于責(zé)任履行方面，應(yīng)有責(zé)必盡，失責(zé)必問，切實(shí)落實(shí)“三方責(zé)任”，即生產(chǎn)者的主體責(zé)任、地方政府的屬地責(zé)任和監(jiān)管部門的行業(yè)管理責(zé)任。中央在歷年的中央經(jīng)濟(jì)工作會和農(nóng)村工作會一號文件中均對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行高位部署，特別是在2019 年中共中央國務(wù)院下發(fā)的《深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》中，在“四個最嚴(yán)”基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化了生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任。

3.1.2 人民群眾的期待越來越高。馬斯洛需求層次理論中提及人的需求由低到高，可分為生理需求、安全需求、社會需求、自尊需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。人們在低層次需求得到滿足后，自然會向高層次需求躍升，人民群眾對糧食安全的需求逐漸從“吃飽”向“吃好”再向“吃的綠色優(yōu)質(zhì)健康”方向發(fā)展。2021 年，我國居民恩格爾系數(shù)降至29.8%，國家進(jìn)入更高的發(fā)展層次，百姓對衣食住行的期待也越來越高，向“吃得更安全、穿得更時尚、住得更舒適、行得更便捷”的方向發(fā)展，與此同時，人們對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的期待也與日俱增。

3.1.3 鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合度越來越緊。產(chǎn)業(yè)要興旺，先要抓質(zhì)量。質(zhì)量安全是鄉(xiāng)村振興的“第一興、第一旺”，2010 年“海南毒豇豆”事件，2011 年“雙匯瘦肉精”問題，2015 年“草莓乙草胺”事件等，曝光后對產(chǎn)業(yè)造成了十分嚴(yán)重甚至毀滅性的打擊。國務(wù)院發(fā)表促進(jìn)綠色發(fā)展的意見提出后，打響了“農(nóng)業(yè)面源污染攻堅戰(zhàn)”、實(shí)施了“農(nóng)業(yè)病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治”及“農(nóng)藥化肥減量使用”等等，這些舉措深刻說明，鄉(xiāng)村振興與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題休戚與共。

3.2 扎實(shí)做好新時代農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作。我國目前有14 億人口，日平均消費(fèi)百萬噸基本糧食，即使僅有2% ～3%的不合格率，其絕對數(shù)仍不容忽視，且對具體的消費(fèi)者來說，就是100%的風(fēng)險。

3.2.1 強(qiáng)化全鏈條、全覆蓋農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。切實(shí)踐行全程監(jiān)管的理念，在加強(qiáng)產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品科學(xué)使用以及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，不斷壓實(shí)批發(fā)市場、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者及食品生產(chǎn)者等主體責(zé)任。

3.2.2 強(qiáng)化突出問題治理。國家已連續(xù)15 年開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專項(xiàng)整治行動，“持久戰(zhàn)與攻堅戰(zhàn)”相結(jié)合，推動各地加大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全案件的查辦力度，在農(nóng)獸藥殘留問題治理上分類施策：對禁限用藥物，加大監(jiān)督抽查和公開曝光力度；對常規(guī)農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)，一手抓上市前抽檢，引導(dǎo)生產(chǎn)者科學(xué)規(guī)范用藥，避免出現(xiàn)“超劑量用藥、超范圍用藥、不按生產(chǎn)間隔期用藥”等情況。繼續(xù)深入實(shí)施“治違禁、控藥殘、促提升”三年行動，重拳出擊，力爭早日解決農(nóng)獸藥超標(biāo)問題[3]。

3.2.3 強(qiáng)化風(fēng)險監(jiān)測。大宗農(nóng)產(chǎn)品與小宗農(nóng)產(chǎn)品均要強(qiáng)化風(fēng)險監(jiān)測，聚焦重點(diǎn)品種，提高例行監(jiān)測的隨機(jī)性和科學(xué)性。針對小宗品種，輪流開展專項(xiàng)檢測，切實(shí)做到“大宗產(chǎn)品不放松，小宗產(chǎn)品不落空”。積極構(gòu)建省部聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)基層檢測機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，著力提高市縣兩級的“雙認(rèn)證”比例。

3.2.4 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。切實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)產(chǎn)品“三品一標(biāo)”的落實(shí)工作，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，以綠色、安全、優(yōu)質(zhì)、營養(yǎng)為目標(biāo)，加快構(gòu)建高質(zhì)量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系。

4 進(jìn)一步完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系的措施

4.1 健全相應(yīng)法律法規(guī)體系。黨的十九大以來，我國不斷建立并完善各種法律體系，爭取做到均有法可依。法律是基準(zhǔn)也是保障，應(yīng)加快《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及其相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的修訂和完善，做到農(nóng)產(chǎn)品從種植到加工、從農(nóng)田到餐桌的全鏈條質(zhì)量監(jiān)管有法可依。同時加大普法宣傳，提高全民的法律意識，從而提升全民的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)一步提升[4]。

4.2 加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)合作組織。目前我國的生產(chǎn)模式大多以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，個體戶之間缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，難免造成生產(chǎn)者為了片面追求產(chǎn)量和利益，導(dǎo)致農(nóng)藥等有害物質(zhì)使用超標(biāo)的問題。對此，可借鑒先進(jìn)國家的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保障經(jīng)驗(yàn)，同時結(jié)合我國的基本國情，完善、優(yōu)化我國相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在保證生產(chǎn)者利益的基礎(chǔ)上，因地制宜組建農(nóng)業(yè)合作組織，從而形成一套健全的組織體系和有效的運(yùn)行機(jī)制，為安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和管理提供機(jī)制保障。

4.3 規(guī)范檢測檢驗(yàn)體系，加強(qiáng)基層監(jiān)管能力建設(shè)。省市級政府及監(jiān)督管理部門應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)政策和資金支持，保障檢測體系的完善和監(jiān)管能力的不斷提升[5]。進(jìn)一步壓實(shí)屬地管理責(zé)任，在縣鄉(xiāng)級基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行網(wǎng)格化管理，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管員和村級協(xié)管員、信息員隊(duì)伍建設(shè)，加大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全常態(tài)化巡查檢查的力度，確保涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量有人管、有人干。

4.4 加強(qiáng)對生產(chǎn)者安全生產(chǎn)和誠信的教育。生產(chǎn)者的安全意識和誠信意識對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題產(chǎn)生很大影響[6]，因此，不僅要對生產(chǎn)者進(jìn)行普法教育，更要引導(dǎo)他們注重品牌的打造。充分發(fā)揮各地的資源和地理優(yōu)勢，從品種、品質(zhì)、質(zhì)量等多方面打造特色農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)品品牌化、質(zhì)量可追溯，實(shí)現(xiàn)品牌農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，從而使得生產(chǎn)者在滿足自身利益的要求之上遵從農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量要求，調(diào)動和提高生產(chǎn)者依標(biāo)生產(chǎn)、規(guī)范管理的積極性和自覺性，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品增值，實(shí)現(xiàn)誠信創(chuàng)造品牌，品牌帶來利益，利益進(jìn)一步的督促品質(zhì)的良性循環(huán)。

4.5 消費(fèi)者加入監(jiān)督體系，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。消費(fèi)者是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題的主要受害者，國家應(yīng)加大與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)的普法教育力度，充分利用自媒體等新興網(wǎng)絡(luò)媒介，使作為消費(fèi)者的人民群眾充分了解及學(xué)習(xí)食品質(zhì)量安全相關(guān)的法律法規(guī)，提高自身維權(quán)意識，充分發(fā)揮消費(fèi)者“最后一道防線”的監(jiān)督作用[7]。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題是一項(xiàng)涉及全社會的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要從生產(chǎn)到市場、再到消費(fèi)者各個環(huán)節(jié)共同努力，才能保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全可靠。充分發(fā)揮政府和市場監(jiān)管部門的主體力量，強(qiáng)化“合格農(nóng)產(chǎn)品是產(chǎn)出來”的理念，從抓生產(chǎn)入手，實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)到消費(fèi)、從產(chǎn)品到商品、從田間到餐桌的全過程監(jiān)督，逐步建立起市場監(jiān)督為主，消費(fèi)者全員參與的監(jiān)督體系。同時，可以通過地名、人名、產(chǎn)品優(yōu)勢及當(dāng)?shù)匚幕拳h(huán)節(jié)進(jìn)行創(chuàng)新命名，樹立差異化品牌形象，提升品牌溢價能力，從而加速我國鄉(xiāng)村振興步伐，促進(jìn)農(nóng)民增收，滿足人們對美好生活的追求，促進(jìn)農(nóng)業(yè)更好更快地發(fā)展。