產(chǎn)業(yè)鏈政策：優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策與強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的結(jié)合點(diǎn)

欒群

產(chǎn)業(yè)鏈政策是新時(shí)期產(chǎn)業(yè)實(shí)踐的創(chuàng)新成果，是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策在新時(shí)代的升級(jí)演化，當(dāng)前已經(jīng)成為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要抓手。產(chǎn)業(yè)鏈政策并不排斥競(jìng)爭(zhēng)政策，恰恰相反，產(chǎn)業(yè)鏈暢通循環(huán)亟需加強(qiáng)實(shí)施公平有序?qū)捤捎卸鹊母?jìng)爭(zhēng)政策。

當(dāng)前，地緣沖突、世紀(jì)疫情、產(chǎn)業(yè)變革交織繁復(fù)、互為影響，全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在極大的不確定性，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈正在加速調(diào)整和重構(gòu)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策不僅長(zhǎng)期被詬病有干預(yù)市場(chǎng)之虞，而且無(wú)法很好地解決產(chǎn)業(yè)鏈不安全、不高效、不牢靠、不友好等問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)鏈政策在新形勢(shì)下應(yīng)運(yùn)而生。產(chǎn)業(yè)鏈政策是用以協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈條上主體間的經(jīng)營(yíng)協(xié)作關(guān)系，保障產(chǎn)業(yè)鏈條穩(wěn)定可控的一系列政策支持體系，是我們深化改革開(kāi)放和新時(shí)期產(chǎn)業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)升華的結(jié)果，更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)揮政府和市場(chǎng)作用，是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策與強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的結(jié)合點(diǎn)。

一、新時(shí)期產(chǎn)業(yè)實(shí)踐呼喚產(chǎn)業(yè)鏈政策

（一）產(chǎn)業(yè)鏈政策產(chǎn)生的必然性

總體來(lái)看，進(jìn)入新時(shí)代后，產(chǎn)業(yè)政策日益表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)鏈政策。中共二十大報(bào)告明確指出，要“著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平”，“確保糧食、能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全”。國(guó)民經(jīng)濟(jì)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，“提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平”。2022年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)展和安全并舉”，“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施方式”，“著力補(bǔ)強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)”。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史和經(jīng)濟(jì)規(guī)律看，政府出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策最初的目的是扶持幼稚產(chǎn)業(yè)和助推產(chǎn)業(yè)組織跨越產(chǎn)業(yè)化鴻溝，是后發(fā)經(jīng)濟(jì)體實(shí)現(xiàn)趕超式發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)做法，典型如日本。后隨著經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，產(chǎn)業(yè)分工從產(chǎn)業(yè)間、產(chǎn)業(yè)內(nèi)演變至產(chǎn)品內(nèi)分工，且被分散在全球范圍，產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)由點(diǎn)線而成鏈網(wǎng)。如波音747系列飛機(jī)共有600多萬(wàn)個(gè)零件，大如波音公司也不可能自己包攬所有零件的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和維護(hù)——而且這樣也不經(jīng)濟(jì)——所以就形成了來(lái)自20多個(gè)國(guó)家（地區(qū)）上萬(wàn)家企業(yè)和機(jī)構(gòu)的供應(yīng)商體系。這一體系從經(jīng)濟(jì)上看便是產(chǎn)業(yè)鏈，從商業(yè)上看便是供應(yīng)鏈。近年來(lái)，地緣政治、新冠疫情等不確定性因素頻仍，一個(gè)環(huán)節(jié)受阻則會(huì)使得整個(gè)鏈條不暢，全球化狀態(tài)下的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈卡頓體感強(qiáng)烈；特別是，以美國(guó)為首的西方國(guó)家實(shí)施逆全球化、力建“小院高墻”，也成為當(dāng)前產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈?zhǔn)茏璨粫车闹饕蛩刂弧?/p>

（二）產(chǎn)業(yè)鏈政策的時(shí)代實(shí)踐

從地方層面看，一些省市的“產(chǎn)業(yè)鏈鏈長(zhǎng)制”是產(chǎn)業(yè)鏈政策的典型代表。2017年，湖南長(zhǎng)沙就率先分配了20位市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任長(zhǎng)沙市各產(chǎn)業(yè)鏈的“鏈長(zhǎng)”；2019年，浙江省提出通過(guò)實(shí)施“鏈長(zhǎng)制”破解中美貿(mào)易摩擦下造成的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈緊張難題，2020年繼而推出了《十大標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長(zhǎng)制”工作方案》，以應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的新冠疫情“斷鏈”影響。根據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，截至2021年底，中國(guó)已有29個(gè)省市實(shí)施了鏈長(zhǎng)制或者與鏈長(zhǎng)制相關(guān)的政策，現(xiàn)在則更多。從中央層面看，產(chǎn)業(yè)鏈成為各類政策的高頻詞匯，政策產(chǎn)出部門根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，以產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)政策促進(jìn)恢復(fù)生產(chǎn)、解決“卡脖子”難題和推動(dòng)國(guó)際合作等。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳就發(fā)布了《關(guān)于積極推進(jìn)供應(yīng)鏈創(chuàng)新與應(yīng)用的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了推進(jìn)農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、供應(yīng)鏈金融和綠色供應(yīng)鏈、全球化供應(yīng)鏈創(chuàng)新的政策；商務(wù)部、科技部等也印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好供應(yīng)鏈創(chuàng)新與應(yīng)用試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于加快培育發(fā)展制造業(yè)優(yōu)質(zhì)企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等；2020年，在新冠疫情暴發(fā)不久，工信部等國(guó)家部委就發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展產(chǎn)業(yè)鏈固鏈行動(dòng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》《關(guān)于規(guī)范發(fā)展供應(yīng)鏈金融 支持供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定循環(huán)和優(yōu)化升級(jí)的意見(jiàn)》等，都可視為產(chǎn)業(yè)鏈政策。此外，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移相關(guān)的產(chǎn)業(yè)布局政策、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域發(fā)展政策和“一帶一路”等國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略實(shí)施，產(chǎn)業(yè)鏈政策都是其主要內(nèi)容。

二、產(chǎn)業(yè)鏈政策實(shí)施必須同時(shí)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策和強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策

（一）產(chǎn)業(yè)鏈政策是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策在新時(shí)代的繼承性創(chuàng)新

回顧歷史，新中國(guó)從一窮二白到改革開(kāi)放取得舉世矚目的成就，中國(guó)經(jīng)濟(jì)從數(shù)量到質(zhì)量再到高質(zhì)量發(fā)展，離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)鏈政策是一種新的產(chǎn)業(yè)政策模式，以更好解決新時(shí)期產(chǎn)業(yè)安全、產(chǎn)業(yè)鏈短板、大宗商品穩(wěn)價(jià)保供和新一輪“走出去”等新的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。從推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革看，產(chǎn)業(yè)鏈政策由于著眼于產(chǎn)業(yè)“鏈”，天然就是旨在打通供給側(cè)和需求側(cè)，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)。既然要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)暢通循環(huán)，就必須要做到不被“卡脖子”，被卡就不能暢通和循環(huán)，所以產(chǎn)業(yè)鏈政策更強(qiáng)調(diào)支持創(chuàng)新的政策，支持實(shí)現(xiàn)自立自強(qiáng)、自主創(chuàng)新就成為政府決策時(shí)的一種必然。產(chǎn)業(yè)鏈政策要求整合一定地域范圍內(nèi)的企業(yè)、組織和政府力量，開(kāi)展政府協(xié)調(diào)、龍頭領(lǐng)航、創(chuàng)新協(xié)同、穩(wěn)鏈保供、項(xiàng)目共建、精準(zhǔn)招商等活動(dòng)，共同探索數(shù)字賦能、綠色低碳等時(shí)代課題，具有強(qiáng)烈的實(shí)踐性和時(shí)代性。如同改革開(kāi)放初期“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”這一巨大制度創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)鏈政策也是發(fā)端于地方后又在全國(guó)推廣，最終一定會(huì)獲得系統(tǒng)性豐碩成果。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力下，產(chǎn)業(yè)鏈政策已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)”“六保”任務(wù)目標(biāo)的有效性手段，“六穩(wěn)”“六保”的每項(xiàng)工作任務(wù)都要有可控可靠的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈作為支撐。

（二）產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策共同構(gòu)成高質(zhì)量發(fā)展政策體系

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展從長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型而來(lái)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策在助推國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力趕超世界先進(jìn)水平的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中功不可沒(méi)。產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策都是政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)管理的形式手段，在不同發(fā)展階段二者理應(yīng)有不同的優(yōu)先級(jí)。時(shí)至新時(shí)代，在高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)下，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成為國(guó)家戰(zhàn)略選擇。創(chuàng)新最大的敵人是僵化，最好的朋友是法治，最喜歡的環(huán)境是自由競(jìng)爭(zhēng)。此時(shí)，帶有選擇性和差異性特征的產(chǎn)業(yè)政策就變得不合時(shí)宜，競(jìng)爭(zhēng)政策在國(guó)家的政策體系中獲得了基礎(chǔ)性和優(yōu)先級(jí)地位。2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》首次提出，“逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位”；中共十九大和十九屆四中全會(huì)，進(jìn)一步深化關(guān)于“競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位”的認(rèn)識(shí)；2020年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》又強(qiáng)調(diào)了“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位”；2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要再次重申了這一表述。充分競(jìng)爭(zhēng)才能解決進(jìn)一步發(fā)展的效率和公平問(wèn)題，才能真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。在國(guó)際國(guó)內(nèi)新的發(fā)展形勢(shì)下，保障市場(chǎng)體系更好運(yùn)行的政策一定不是傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策，而應(yīng)該是競(jìng)爭(zhēng)政策，甚至有學(xué)者提出“競(jìng)爭(zhēng)政策是最好的產(chǎn)業(yè)政策”。

三、推行產(chǎn)業(yè)鏈政策必須強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施

（一）把產(chǎn)業(yè)鏈政策作為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要抓手

加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，是黨中央統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外兩個(gè)大局、兩種循環(huán)作出的立破并舉的戰(zhàn)略部署，是建設(shè)高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇。產(chǎn)業(yè)鏈影響力和競(jìng)爭(zhēng)力是爭(zhēng)取國(guó)際貿(mào)易談判利益和斗爭(zhēng)勝利的重要砝碼，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是改善我國(guó)外貿(mào)環(huán)境并有效吸引外資的重要舉措。產(chǎn)業(yè)鏈政策致力于增強(qiáng)我國(guó)對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的影響力和競(jìng)爭(zhēng)力，旨在發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈上下游各相關(guān)方力量協(xié)同滿足國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求，不斷實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈向高端方向躍遷。產(chǎn)業(yè)鏈政策要統(tǒng)籌考慮在產(chǎn)業(yè)生態(tài)和全鏈條維度上產(chǎn)業(yè)鏈的“補(bǔ)短、培優(yōu)、鍛長(zhǎng)”，要突破行政區(qū)劃對(duì)供應(yīng)鏈創(chuàng)新鏈人才鏈資金鏈的地理圈囿，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)布局政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)梯次布局，通過(guò)打造重點(diǎn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈集群，帶動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）產(chǎn)業(yè)鏈暢通循環(huán)需要公平有序?qū)捤捎卸鹊母?jìng)爭(zhēng)政策

產(chǎn)業(yè)鏈本就是市場(chǎng)機(jī)制作用的結(jié)果，要營(yíng)造穩(wěn)定、持續(xù)、法治的基礎(chǔ)制度環(huán)境，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素健康有序流動(dòng)。產(chǎn)業(yè)鏈暢通循環(huán)是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的直接表現(xiàn)，所謂“市場(chǎng)失靈”是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)功能喪失、公平失序的病癥，競(jìng)爭(zhēng)政策恰是保障生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)實(shí)現(xiàn)暢通循環(huán)的藥方。作為保障市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策體系，競(jìng)爭(zhēng)政策主要目標(biāo)在于著力消除市場(chǎng)壁壘，建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，做好反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)工作，構(gòu)建覆蓋事前、事中、事后全環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施機(jī)制。在產(chǎn)業(yè)鏈管理方面，應(yīng)更加注重引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加快實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)市場(chǎng)化，切實(shí)提高產(chǎn)業(yè)鏈管理效能。同時(shí)還需強(qiáng)調(diào)的是，公平競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)際經(jīng)貿(mào)往來(lái)的重要基礎(chǔ)，在美國(guó)為首的西方世界實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義、公然逆全球化潮流之際，我們更要著力打造以國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)為內(nèi)核，對(duì)全球先進(jìn)資源要素形成強(qiáng)大吸引力的新場(chǎng)域，加快建設(shè)以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主的“雙循環(huán)”新格局。

（三）實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策保障產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)高端化智能化綠色化

高質(zhì)量發(fā)展必然要求實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈高端化、智能化、綠色化，更多通過(guò)市場(chǎng)手段、依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域現(xiàn)代化治理體系和治理能力的表現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)鏈高端化發(fā)展，首要的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化，發(fā)展核心基礎(chǔ)零部件、基礎(chǔ)元器件、基礎(chǔ)材料、關(guān)鍵基礎(chǔ)軟件和先進(jìn)基礎(chǔ)工藝，關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)要更多采用“揭榜掛帥”等市場(chǎng)化方式，為創(chuàng)新主體通過(guò)技術(shù)招投標(biāo)開(kāi)展市場(chǎng)化運(yùn)作提供渠道和機(jī)會(huì)。智能化是未來(lái)產(chǎn)業(yè)鏈確定的發(fā)展方向，是產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化的更進(jìn)一步。但智能化改造是一個(gè)投入巨大的事情，如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)鏈配套和商業(yè)利益刺激，傳統(tǒng)企業(yè)很難主動(dòng)去做。堅(jiān)持智能制造主攻方向，實(shí)施“5G+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”工程，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制作用和競(jìng)爭(zhēng)政策保障，引導(dǎo)提供智能化改造服務(wù)的企業(yè)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以應(yīng)用場(chǎng)景為牽引，帶動(dòng)技術(shù)突破和應(yīng)用迭代發(fā)展。建設(shè)綠色產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，更是考驗(yàn)市場(chǎng)成熟度和現(xiàn)代化的時(shí)代考題。要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，必須揚(yáng)棄傳統(tǒng)觀念和粗放發(fā)展方式，而要依靠綠色工廠、綠色園區(qū)、綠色供應(yīng)鏈，讓更優(yōu)的綠色技術(shù)路線在競(jìng)爭(zhēng)中勝出，通過(guò)市場(chǎng)化推廣應(yīng)用節(jié)能減碳和資源綜合利用技術(shù)，做強(qiáng)做優(yōu)綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

總之，產(chǎn)業(yè)鏈政策是產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新形式，其并不排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，它從底層邏輯上恰恰需要充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這樣才能保障產(chǎn)業(yè)鏈上下游各環(huán)節(jié)都能夠健康均衡發(fā)展。產(chǎn)業(yè)鏈政策實(shí)施需要強(qiáng)化市場(chǎng)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，確保產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)處于緊張活潑、自由公平的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，這是市場(chǎng)活力的源泉。實(shí)際上從日本的產(chǎn)業(yè)政策歷史看，除了戰(zhàn)后短暫的飛速發(fā)展有產(chǎn)業(yè)政策的直接作用，如果把視野放得更久遠(yuǎn)一些，在更長(zhǎng)時(shí)期里其發(fā)展仍是靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和工匠精神。保持產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的韌性和安全，與避免天災(zāi)相比，更應(yīng)注意避免人禍；與警惕市場(chǎng)失靈相比，可能更要警惕政府失靈。此中，最重要的就是圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)施好公平有序?qū)捤捎卸鹊母?jìng)爭(zhēng)政策，實(shí)現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)主體從棋子到棋手、從并跑者到領(lǐng)跑者、從跟隨規(guī)則到制定規(guī)則的角色轉(zhuǎn)變。

（作者為中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院副研究員）

責(zé)任編輯：馬莉莎