關于推進人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調的調研與思考

袁建輝 聶文鵬 劉俊杰

（浙江省人大常委會研究室，杭州，310025）

黨的二十大提出要以黨內監(jiān)督為主導，促進各類監(jiān)督貫通協調。人大監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。如何推進人大監(jiān)督與其他監(jiān)督有機貫通、相互協調，切實提升人大監(jiān)督剛性和實效，成為當前人大工作者的熱議話題。本文在簡要總結相關面上情況的基礎上，從貫通協調的重要性、可行性角度，研究提出創(chuàng)新深化人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調的實踐路徑，以期為推動新時代人大監(jiān)督工作高質量發(fā)展提供參考。

一、推進人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調的現實意義

人大監(jiān)督是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權，在推進國家治理體系和治理能力中發(fā)揮著重要作用。推進人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調，放大人大監(jiān)督功效，完善嚴密黨和國家監(jiān)督體系，是大局所需、大勢所趨。

（一）習近平總書記和黨中央有部署。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多次強調要改革完善監(jiān)督制度，以黨內監(jiān)督為主導，促進各類監(jiān)督貫通協調。黨的十九大報告中，總書記強調要把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力。黨的十九屆四中全會上，又強調要以黨內監(jiān)督為主導，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協調。黨的二十大上，再次強調要健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，完善權力監(jiān)督制約機制，以黨內監(jiān)督為主導，促進各類監(jiān)督貫通協調。習近平總書記在浙江工作期間指出，“人大及其常委會的監(jiān)督，是作為國家權力機關最高層次的監(jiān)督，也是最具法律效力的監(jiān)督。”在中央人大工作會議上又強調，要更好發(fā)揮人大監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，用制度的籠子管住權力，用法治的韁繩駕馭權力。

（二）健全嚴密法治監(jiān)督體系有要求。嚴密的法治監(jiān)督體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是加強對權力運行制約和監(jiān)督的必然要求。2022 年浙江省委出臺文件就加強嚴密法治監(jiān)督體系建設作出部署，其中對推動健全有機貫通、相互協調的法治監(jiān)督機制作出專章部署，明確要健全法治監(jiān)督協調推進、線索研判、協同配合、成果共享、績效評價等機制。建設嚴密的法治監(jiān)督體系，就是要規(guī)范立法、執(zhí)法、監(jiān)察、司法機關權力行使，增強監(jiān)督的嚴肅性、協同性、有效性。人大監(jiān)督是依法監(jiān)督，是法治監(jiān)督的重要力量。要通過推動人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通融合，使各項監(jiān)督制度相互制約、相得益彰，確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權、監(jiān)察權、審判權、檢察權依法正確行使。

（三）增強人大監(jiān)督剛性和實效有需要。全國人大常委會多次對推進人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通融合作出部署、提出要求，在2021 年4 月出臺的《關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》中，強調要健全人大預算審查監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督的貫通協調機制。目前，人大監(jiān)督專業(yè)力量不足、精準性深透性不強，存在“粗、寬、松、軟”現象，不便監(jiān)督、不好監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的問題還比較突出，沒有與其他監(jiān)督真正貫通。要加快人大監(jiān)督與其他監(jiān)督的有機貫通、相互協調，善于借助和依托其他監(jiān)督主體專業(yè)力量，發(fā)揮數字化改革牽引撬動作用，把其他監(jiān)督的剛性元素植入人大監(jiān)督中，加強整合優(yōu)化，著力破解人大監(jiān)督難題，切實增強人大監(jiān)督剛性和實效。

二、實現人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調的可行性分析

黨和國家監(jiān)督體系是以黨內監(jiān)督為主導，包含人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督主體。這些監(jiān)督職責法定、目標明確，各有領域、各有所長。要深刻把握人大監(jiān)督的性質特點，找準貫通協調的結合點，發(fā)揮各類監(jiān)督的專責優(yōu)勢，增強人大監(jiān)督效能，切實發(fā)揮人大監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

（一）人大監(jiān)督的性質特點。人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監(jiān)督。人大監(jiān)督是代表國家和人民進行的具有法律效力的監(jiān)督。與其他監(jiān)督相比，人大監(jiān)督有以下鮮明特征。一是民主性。人大的監(jiān)督權，是人民當家作主的重要表現形式，是人民通過各級人大對“一府一委兩院”是否依法履職的一種監(jiān)督[1]。二是全局性。人大監(jiān)督主要是從制度上解決全局性問題，緊緊圍繞黨和國家工作大局，抓住關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題開展監(jiān)督。三是權威性。人大作為國家權力機關，是代表人民、以國家的名義進行的監(jiān)督，是最高層級的監(jiān)督，具有很強的法律效力，因而具有很大的權威性[2]。四是法定性。人大及其常委會監(jiān)督的對象、內容、方式，都是依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序進行。

（二）人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調的內在邏輯?！耙桓晃瘍稍骸倍加扇嗣翊泶髸a生，對它負責，受它監(jiān)督，這是必須遵守的憲法原則、必須履行的法律義務。根據監(jiān)督主體的性質特點，將人大監(jiān)督與其他監(jiān)督進行貫通協調，具有較強的理論基礎和操作空間。

一是監(jiān)督目標具有一致性。無論人大監(jiān)督，還是其他監(jiān)督，都是在黨的統一領導下，堅決保障憲法和法律的貫徹執(zhí)行，聚焦社會熱點難點，助推法治政府建設，促進經濟社會高質量發(fā)展，努力讓人民群眾感受到法治可信賴、公正可預期、權利可保障。目標的高度一致，為人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調提供了良好前提條件。

二是監(jiān)督對象具有交叉性。人大監(jiān)督的對象是由人大產生、對人大負責的國家機關和國家工作人員[3]。紀檢監(jiān)察監(jiān)督的對象是國家各級權力機關、行政機關、司法機關、監(jiān)察機關、黨政機關中的公職人員；行政監(jiān)督的對象是國家行政機關及其公務員；司法監(jiān)督的對象不僅有公安機關、國家安全機關、檢察機關、審判機關，還包括行政機關；審計監(jiān)督的對象包括各級人民政府和部門、國有金融機構、企業(yè)事業(yè)單位、法律行政法規(guī)規(guī)定的其他單位和行政機關的工作人員；群眾監(jiān)督的對象是各級國家機關及其組成人員；輿論監(jiān)督的對象是各級國家機關和公職人員[4]。這些監(jiān)督對象具有一定的交叉，為人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調提供了重要基礎。

三是監(jiān)督內容具有契合性。人大監(jiān)督包括工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，主要是對“一府一委兩院”執(zhí)法、監(jiān)察、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實施，確保依法行政、依法監(jiān)察、公正司法。紀檢監(jiān)察監(jiān)督主要是對公職人員政治品行、行使公權力和道德操守情況進行監(jiān)督檢查；行政監(jiān)督主要是對監(jiān)督對象遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和行政命令決定等情況的監(jiān)督；司法監(jiān)督是對公正司法和依法行政情況開展的監(jiān)督；審計監(jiān)督主要是對被審計單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實性、合法性、效益性進行的監(jiān)督；群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的內容是不限定的，國家機關、公民法人和其他社會組織都在監(jiān)督的范圍之內[5]。這些監(jiān)督內容具有一定的契合，為人大監(jiān)督與其他監(jiān)督的貫通協調提供了關鍵支撐。

四是監(jiān)督方式具有互補性。根據監(jiān)督法，人大及其常委會監(jiān)督的主要形式有7 種，分別是聽取和審議專項工作報告，計劃、預決算審查監(jiān)督和國資管理情況監(jiān)督，法律法規(guī)實施情況的檢查，規(guī)范性文件備案審查，詢問和質詢，特定問題調查、撤職。紀檢監(jiān)察監(jiān)督屬于專責監(jiān)督，主要有查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等方式[6]；行政監(jiān)督主要有報告工作、執(zhí)法監(jiān)督檢查、審查批準等方式；司法監(jiān)督主要有檢察建議、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督等方式；審計監(jiān)督主要有審查賬表、審閱資料、現場檢查等方式。這些監(jiān)督方式具有一定的互補，有利于釋放雙向倍增法律效應，為人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調提供了有效載體。

三、當前人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調的基本情況

中央對各類監(jiān)督貫通協調作出部署以來，各級人大把推進人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調作為提升人大監(jiān)督剛性和實效的突破口和主抓手，在實踐中探索，取得了積極進展和初步成效。

（一）全國人大常委會層面。從目前了解到的情況來看，全國人大常委會思想上高度重視，雖然沒有出臺人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調的綜合性文件，但在《關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》等文件，以及全國人大常委會領導多次講話中作了相關部署要求。尤其是2020年全國人大常委會機關黨組專門建立了與紀檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督貫通協調的任務清單，明確要求建立健全貫徹黨中央重大決策部署的落實措施配合、與監(jiān)察體制改革和反腐敗領域的立法協同、人大對監(jiān)委的監(jiān)督、法律實施程序銜接、情況通報和線索移交、加強預算決算和國有資產管理監(jiān)督協調配合、信息溝通和成果共享、全國人大機關與國家紀委監(jiān)委機關信息溝通等八方面機制，為貫通協調工作破冰解題、開辟快車道。

（二）省市人大層面。省級人大開展這項工作比較少，目前只有廣東省人大常委會出臺了《關于推動人大監(jiān)督與紀檢監(jiān)察專責監(jiān)督貫通協調工作方案》；內蒙古自治區(qū)黨委政法委等五部門聯合制定《關于加強黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督、檢察機關法律監(jiān)督、人大司法監(jiān)督、紀委監(jiān)委專責監(jiān)督銜接工作的若干規(guī)定》；北京、吉林、廣西、貴州等地正研究推進這項工作。相比較而言，市、縣兩級人大行動更為迅速，積極性比較高，比如蘇州市出臺《關于加強人大監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督貫通協調的實施意見》南通市制定《關于建立人大常委會執(zhí)法司法監(jiān)督與檢察機關法律監(jiān)督貫通協調機制的意見》；廣州市圍繞守好國有資產，建立人大國資監(jiān)督與預算決算審查監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督相銜接的有效機制；江蘇徐州市泉山區(qū)、四川宣漢縣、貴州天柱縣等地積極探索實踐，做法各有特色。

（三）浙江人大層面?？偟膩砜矗「骷壢舜笤谕夵h委的領導下，通過出臺文件、試點試行、召開會議等方式，穩(wěn)妥有序推進人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調工作。比如，省人大出臺了《關于建立完善與省公檢法司機關工作聯系機制的意見》，建立了人大財經監(jiān)督與審計監(jiān)督貫通協同、人大監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督貫通協調等機制，正抓緊制定人大監(jiān)督與行業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督貫通協調等規(guī)范性文件；寧波、麗水、海鹽、越城、上虞等地建立“人大+監(jiān)委”“人大+檢察”“基層單元+共享法庭”監(jiān)督模式；嘉興在全市范圍開展人大財政監(jiān)督與審計監(jiān)督“四同聯動”試點；金華通過“在線監(jiān)督+暗訪調研+電視督政”持續(xù)推動民生實事辦好辦實。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在強化監(jiān)督政府工作力度和效果上進行了探索創(chuàng)新，開創(chuàng)了基層人大監(jiān)督工作新局面。比如，上虞區(qū)謝塘鎮(zhèn)創(chuàng)新建立“1+X”人大監(jiān)督模式，“1”即鎮(zhèn)人大、鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察辦聯合組建監(jiān)督辦公室，由鎮(zhèn)人大主席兼任主任，鎮(zhèn)紀委書記、監(jiān)察辦主任、人大副主席兼任副主任，負責對政府工作監(jiān)督的組織協調和問題反饋；“X”即圍繞政府重點工作、重點工程組建若干個代表專業(yè)監(jiān)督小組，“點對點”對政府工作開展精準監(jiān)督，及時通報監(jiān)督發(fā)現的問題，并以清單形式送有關部門整改，整改結果與考核掛鉤，讓人大監(jiān)督長出“牙齒”。

由于缺乏制度規(guī)范的指引和上級人大的示范，當前這項工作處于摸索階段，沒有真正實現人大監(jiān)督與其他監(jiān)督的數據貫通、工作協同、成果共享。

四、創(chuàng)新深化人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調的實踐路徑

打通人大監(jiān)督與其他監(jiān)督內在聯系，構建系統集成、高效協同監(jiān)督體系，是新時代打開人大剛性監(jiān)督新路徑的必然選擇。要在黨內監(jiān)督主導下，建立健全人大監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通協調的工作機制，積極推動在監(jiān)督內容上貫通、監(jiān)督方式上對接、監(jiān)督資源上整合、監(jiān)督成果上共享。

（一）找好監(jiān)督內容“結合點”。要聚焦貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央重大決策部署，聚焦黨委中心工作，聚焦人民群眾急難愁盼、牽腸掛肚的問題，找好監(jiān)督最佳結合點，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，凝聚人大監(jiān)督的強大合力。一是監(jiān)督議題征集要“廣泛”。人大在編制年度監(jiān)督計劃時，在充分吸收傳統六大途徑征求到的意見建議基礎上，要認真分析研判“一府兩院”、紀檢監(jiān)察、審計、財會、統計等部門在工作中發(fā)現的問題和認為應該重點關注的領域。同時，還要充分運用主流媒體、人大微信公眾號、數字應用場景等平臺載體，廣泛征集人大代表和人民群眾對監(jiān)督選題的意見，確保人大監(jiān)督議題選得好、選得準。二是協同監(jiān)督項目要“會商”。人大要提前介入、及早謀劃，對各類監(jiān)督主體提出的工作計劃，主動提出意見建議，及時將人大監(jiān)督要求融入相關工作中。人大制定年度監(jiān)督工作計劃，要會同“一府一委兩院”充分研究、充分論證、充分會商，明確協同監(jiān)督項目。對列入協同監(jiān)督的項目，要明確參與主體的監(jiān)督重點、介入時間、方式方法、成果運用等事項，確保聯合監(jiān)督聯到實處、督出實效。

（二）建好調研檢查“對接口”。要聚焦監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，完善對接聯系載體，豐富調研檢查手段，充分發(fā)揮其他監(jiān)督的優(yōu)勢和特點，使人大監(jiān)督更加吃透法律精神、摸清短板不足、找準問題癥結。一是強化信息互通。要根據協同監(jiān)督議題的性質特點，確定專門聯絡人員，定期通報人大監(jiān)督工作中相關信息，方便參與主體掌握人大監(jiān)督進度、適時了解監(jiān)督情況、更好開展監(jiān)督工作。探索建立聯席會議、重要文件信息報送等機制，及時傳送與人大監(jiān)督工作有關的報告文件，及時研究探討監(jiān)督中遇到的新情況新問題，及時通報人大代表和人民群眾反映的意見建議。二是強化協同聯動。人大在調研檢查時，要善于借用、依托各類監(jiān)督主體所轄下屬中介組織、第三方評估機構等專業(yè)力量，或聘為人大咨詢專家，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢；必要時可以邀請“一府一委兩院”、不是代表的專家學者參加，便于全面了解情況。各參與監(jiān)督主體要準確把握監(jiān)督協同的關鍵和重點，立足本職發(fā)揮優(yōu)勢，協同開展相關監(jiān)督，確保監(jiān)督工作同心同向、同頻同力。三是強化數字貫通。依托互聯網、大數據、人工智能等現代信息技術，建好用好財經數智、法治政府建設、生態(tài)環(huán)境等監(jiān)督系統。加快與公權力大數據監(jiān)督、全域數字法院、浙江數字檢察、金審工程等場景貫通、平臺貫通、數據貫通，一屏掌控相關情況，一鍵智達意見建議，確保人大監(jiān)督更加精準有效。

（三）彈好審議整改“協奏曲”。要堅持問題導向、效果導向，緊緊抓住提升審議和整改的質量這一關鍵，互通信息、互補優(yōu)勢，力爭“審”出問題的根源癥結，“議”出解決問題的對策建議，“改”出推動工作的實績實效。一是聽取審議要全面準確。會議審議時，既要“聽”“一府兩院”的工作報告，又要“看”人大專工委的調研報告，也要“查”紀委監(jiān)委、審計等部門的建議報告，確保信息掌握全面準確。比如，在開展法治政府建設情況監(jiān)督時，在聽取政府專項報告、政府組成部門主要負責人履職情況報告的基礎上，可視情要求相關方面提供相應的紀律作風、審判、法律監(jiān)督、審計等情況報告和干部的基本信息和輿論風評等，還可邀請紀委監(jiān)委、審計、新聞媒體等部門相關人員到場聽取意見、回答詢問，提升組成人員的審議質量。二是線索移送要規(guī)范及時。要明確線索移送的內容和程序，對人大專題審議和整改落實時發(fā)現的突出問題和典型問題，及時移送有關方面。紀委監(jiān)委在日常監(jiān)督、專項治理、巡視巡查、處理群眾信訪中發(fā)現貫徹實施法律法規(guī)不到位打折扣，司法監(jiān)督中由個案監(jiān)督發(fā)現的類案問題，審計監(jiān)督查找出的問題等，也要及時反映給同級人大常委會。三是整改落實要優(yōu)勢互補。人大審議意見要以清單形式轉送給有關方面抓好整改落實，對一些事關群眾切身利益的難點痛點堵點、改革發(fā)展中的深層次瓶頸問題，不是一兩年就能解決的，必須扭住不放，堅持反復抓、連續(xù)抓、一抓到底，必要時可通過立法、決定等形式予以固化規(guī)范。在抓落實過程中，要發(fā)揮其他監(jiān)督主體的專業(yè)優(yōu)勢，比如派駐紀檢監(jiān)察組具有近距離、全天候、常態(tài)化的特點，探索把所駐單位落實人大審議意見責任納入紀檢監(jiān)察監(jiān)督范疇，督促有關方面對照問題清單逐一對賬銷號，切實推動相關問題解決。

（四）打好成果共享“組合拳”。要堅持互促互進、共融共贏，打好共享組合拳，切實增強人大監(jiān)督的權威性和威懾力。一是注重與紀檢建議相結合。人大在研究處置移送的問題線索等工作中形成的監(jiān)督成果，必要時可通過紀檢監(jiān)察部門提出紀律檢查建議書等形式，形成再監(jiān)督再落實機制，切實推動相關方面解決問題、改進工作。對相關監(jiān)督主體落實整改不力、弄虛作假的，可納入政治生態(tài)和法治政府建設的重要內容。二是注重與審計成果相結合。要借助審計力量，運用審計監(jiān)督成果，將審計發(fā)現的普遍性問題作為開展經濟工作、預算審查、國有資產管理等監(jiān)督的重要依據。充分運用專項報告、審議意見等形式，監(jiān)督審計查出問題整改落實，提升審計監(jiān)督實效。三是注重與輿論風向相結合。要積極借助主流媒體，依托人大自有媒體，開展宣傳報道，使人大監(jiān)督故事深入人心，飛入尋常百姓家。對人大監(jiān)督發(fā)現的典型違法案例，及時與黨委宣傳部門對接溝通，在有關媒體特別是主流媒體上及時曝光，借助輿論擴大人大監(jiān)督的社會影響力。對人民群眾反映強烈的問題和新聞媒體曝光的典型事件，要及時納入人大監(jiān)督范圍，積極回應社會關切。四是注重與績效評價相結合。開展專題詢問、滿意度測評、工作評議的結果，應及時轉送同級黨委組織部門，作為年度考核、推薦評優(yōu)、干部考察的重要依據，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用。