警惕文稿外包下的治理能力喪失

戴志華

（湖南省人大教科文衛(wèi)委，長沙，410007）

當(dāng)前，在地方立法、規(guī)劃編制、規(guī)范性文件制定中，職能部門常和高校、智庫、律師事務(wù)所合作，由合作方起草專家稿，再內(nèi)部審稿、修改，在一定范圍內(nèi)征求意見，最后形成提請會議審議或研究的法規(guī)案和文件稿。這事如果干好了，是善于“借智”，是咨政服務(wù)。但在實(shí)際工作中，一些地方有越來越走偏的趨勢，慢慢變成了職能部門發(fā)包，高校教授或行業(yè)專家承包，學(xué)生或臨時工干活的文稿分包機(jī)制。

這種文稿分包制下的“蛋”，一是好練“屠龍術(shù)”，匯天下創(chuàng)新而抄之，光鮮亮麗，不接地氣，不解決本地實(shí)際問題；二是練徒弟不練師傅，八稿十稿，都是最低層級的“社畜”在搞，憑名頭揭榜的“專家”遲遲不出場；三是流程漫長，多元主體，多頭組織，每次修改，淺嘗輒止，難以持續(xù)深化；四是責(zé)任心瓦解，討論修改稿件時，起草單位常以第三方心態(tài)居之，甚至成為承包方的“辯手”；五是文本質(zhì)量堪憂，常見的邏輯錯誤、病詞錯句，在上會審議或研究時，堂皇登場，審議會變成了改稿會；等等。最終把責(zé)、權(quán)、利清晰分明的部門制，攪成了誰都負(fù)責(zé)、誰都不最終負(fù)責(zé)的眾籌式。這樣的文稿分包，直接損害著地方治理的核心能力——制度創(chuàng)制能力。長久漠視，必會導(dǎo)致地方治理的空心化、劣質(zhì)化。

對地方而言，直接分配資源、管束行為的具體治理固然重要，也是衡量一地一域治理水平的直觀標(biāo)尺。但設(shè)計(jì)制度、厘清權(quán)益的立法活動和文件頒布，更具有基礎(chǔ)性價值，是良法善治的“地基”。很難想象，一級地方政權(quán)，如果沒有良好的定規(guī)立制、發(fā)號施令能力，還能做到有序管理、官安民寧。現(xiàn)代治理，特別是超大型國家體的治理，是人類歷史上的超級難題，難以直接找到現(xiàn)成的治理模式和具體方式。但落實(shí)到一地一域、一行一業(yè)，在國家治理體系明確的基礎(chǔ)上，并沒有復(fù)雜到不可設(shè)計(jì)、不可操作的程度。特別是作為治理一線的職能部門和地方立法機(jī)關(guān)，本就是“庖丁解?！钡牟僮魇?，但為何不能進(jìn)化到“何以為?！薄昂我杂寂！钡母呔辰缒?？這其中，恐怕有眼界受限、約束缺失、動力不足等內(nèi)外交錯的因素吧。

從歷史的長鏡頭看，政權(quán)機(jī)關(guān)及主要施政者，本身就是政治性、政令性、法治性文件的第一起草者，所以才有“文章，經(jīng)國之大業(yè)，不朽之盛事”的美譽(yù)。當(dāng)年劉邦進(jìn)駐咸陽，和關(guān)中百姓“約法三章”，為奪取天下最大限度聚合民心。毛澤東同志在新中國成立初期千頭萬緒、夜以繼日的繁忙中，親自領(lǐng)銜起草新中國第一部憲法，率起草小組在杭州潛心改稿77天，“搞憲法是搞科學(xué)”至今仍振聾發(fā)聵。習(xí)近平總書記擔(dān)任浙江省委書記期間，在日理萬機(jī)中主筆“之江新語”，撰寫了232篇短論，為地方治理留下寶貴的政治智慧與科學(xué)方法?！稗k一縣事，要有一省的眼光；辦一省事，要有一國的眼光?！钡胤街卫肀仨氉裱卫淼钠毡橐?guī)律和歷史邏輯，可以在戰(zhàn)略上咨詢、戰(zhàn)術(shù)上借鑒，但決不應(yīng)把“立規(guī)矩”的大事假手于人，把法規(guī)案和文件起草這“第一棒”一包了之。

讓起草工作回歸本位，是作風(fēng)、能力與機(jī)制的艱難改革。這需要公權(quán)者“我是誰、為了誰”的自我警醒，需要“必須為、如何為”的監(jiān)督約束，還要有“為干事者撐腰、對盡職者重用”的激勵保障。其中最核心、最關(guān)鍵的，是破除把寫材料作為小部分老實(shí)人的“專利”，一支隊(duì)伍里大多數(shù)人“不動筆墨”卻怡然自得的現(xiàn)象。當(dāng)年毛澤東同志告誡全黨全軍，“沒有文化的軍隊(duì)是愚蠢的軍隊(duì)，而愚蠢的軍隊(duì)是不能戰(zhàn)勝敵人的?！毙碌男蝿菹拢覀円獞?zhàn)勝強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興進(jìn)程中一個個可見或不可見的“敵人”，攻克高質(zhì)量發(fā)展中的一道道險(xiǎn)關(guān)，必須把“拿起筆桿子”作為干部能力素質(zhì)和作風(fēng)建設(shè)的重要內(nèi)容。這，不是期盼，是警策。