建設(shè)工程綜合監(jiān)督模式下的履職風(fēng)險與工作標(biāo)準(zhǔn)化研究

歐陽新

當(dāng)前，我國建設(shè)工程政府監(jiān)督還沒有形成成熟的、能夠全面融合工程質(zhì)量、安全及建筑市場監(jiān)管職能的綜合監(jiān)督管理模式，也尚無可借鑒的成熟經(jīng)驗。國內(nèi)部分城市的質(zhì)量、安全監(jiān)督機構(gòu)已進(jìn)行整合，但絕大部分監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量、安全及建筑市場監(jiān)督管理工作仍然各自獨立開展，還沒有實現(xiàn)機構(gòu)整合后預(yù)期的監(jiān)督效能提升。推行綜合監(jiān)督管理關(guān)鍵在人，而目前具備高素質(zhì)的綜合性監(jiān)督管理人才還比較缺乏，人才隊伍建設(shè)任重道遠(yuǎn)，為解決這一核心問題，需要進(jìn)行多維度、多層次的系統(tǒng)研究。本文擬從分析履職風(fēng)險的視角，探索綜合監(jiān)督模式下的工作優(yōu)化措施。

1 建設(shè)工程綜合監(jiān)督模式下的履職風(fēng)險

1.1 工作方法陳舊

1.1.1 工作人效不高

在綜合監(jiān)督管理模式下，每項業(yè)務(wù)都有相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求，而且涉及到的法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量龐雜，要同時勝任所有業(yè)務(wù)工作，必須要有綜合性的專業(yè)知識和豐富的實踐經(jīng)驗。而實際開展工作過程中，因綜合監(jiān)督人才緊缺，各業(yè)務(wù)部門對同類問題的處置口徑或處置方式方法不一致，對監(jiān)管項目不同階段的工作側(cè)重點把握不一致，導(dǎo)致開展綜合監(jiān)管工作效率不高，影響了綜合監(jiān)督管理改革成效的發(fā)揮[1]。

1.1.2 工作痛點改進(jìn)緩慢

在綜合監(jiān)督管理模式下，存在著很多工作的痛點，這些痛點極大地阻礙了工作效率的提高。如綜合監(jiān)督管理模式與上級條線管理要求的重復(fù)與沖突、監(jiān)督用語標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)工作程序不統(tǒng)一、政策文件的要求與落地操作的沖突、監(jiān)理單位的不作為和亂作為、問題工作導(dǎo)向和目標(biāo)工作導(dǎo)向混淆、部門管理職能交叉、社會監(jiān)督缺乏有序引導(dǎo)。

1.2 疏于學(xué)習(xí)改進(jìn)

1.2.1 學(xué)習(xí)時效性不足

建設(shè)工程領(lǐng)域相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范性文件等數(shù)量非常多，歸口管理部門也很多，且每年都有大批量的替換、更新、出新。這么多的新內(nèi)容，如不及時進(jìn)行宣貫、培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，一線工作人員很難準(zhǔn)確把握最新的要求，對工作必然造成負(fù)面影響。

1.2.2 學(xué)習(xí)系統(tǒng)性不足

從單位層面來說，每年都有安排年度培訓(xùn)計劃，培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)對象、責(zé)任部門、計劃時間等都有列舉。但從最近幾年的實踐來看，培訓(xùn)的實際效果并不是很理想。原因有以下3 個方面：第1，培訓(xùn)計劃時沒有考慮動態(tài)因素，內(nèi)容不全面；第2，培訓(xùn)計劃中負(fù)責(zé)具體培訓(xùn)的責(zé)任部門，本身承擔(dān)著日常工作任務(wù)，對于培訓(xùn)的內(nèi)容的課件準(zhǔn)備也多是基于本部門的工作經(jīng)驗和工作方法，但并不一定是最科學(xué)、最通用的；第3，很多培訓(xùn)內(nèi)容并不能直接轉(zhuǎn)化為工作新技能，學(xué)習(xí)實效不高[2]。

1.3 缺乏實踐創(chuàng)新

1.3.1 工作總結(jié)提煉不夠

在綜合監(jiān)督管理模式下，實行了工程質(zhì)量、施工安全、建筑市場管理的職責(zé)一體化、報監(jiān)一體化、監(jiān)督告知一體化、日常監(jiān)督抽查一體化、監(jiān)管系統(tǒng)一體化，在這樣的模式下對工作人員的綜合素質(zhì)要求提高到了前所未有的高度。在沒有成熟經(jīng)驗可以借鑒的情況下，工作的階段性總結(jié)提煉、改進(jìn)措施試水就顯得尤為重要。在實際工作中，一線工作人員、相關(guān)的部門負(fù)責(zé)人、甚至單位領(lǐng)導(dǎo)并沒有在這方面引起足夠的重視并采取具體措施。

1.3.2 實踐創(chuàng)新缺乏方法和引導(dǎo)

監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化，不是隨便說說、隨便想想就能實現(xiàn)。在實踐中，大膽創(chuàng)新舉措很少，容錯機制缺失，同時對實踐創(chuàng)新缺少科學(xué)引導(dǎo)和激勵，未形成以問題為導(dǎo)向或以目標(biāo)為導(dǎo)向，一步一個臺階式的“實踐?創(chuàng)新?再實踐”的良性發(fā)展循環(huán)。

1.4 行政倫理失范

1.4.1 缺乏責(zé)任心和擔(dān)當(dāng)精神

在實際監(jiān)管中選擇性檢查，特別是針對一些比較敏感的監(jiān)管內(nèi)容，即使發(fā)現(xiàn)問題也本著“多一事不如少一事”的原則視而不見。在實際檢查中放寬標(biāo)準(zhǔn)，針對一些法律法規(guī)有明確要求檢查內(nèi)容，在實際檢查中降低標(biāo)準(zhǔn)。對新聞媒體曝光、人民來信來訪，不敏感、反應(yīng)遲緩或拖延調(diào)查處理。

1.4.2 官本位和官僚主義作風(fēng)

對綜合監(jiān)督管理過程中遇到的問題，不深入建筑工地一線調(diào)查研究，無視實際情況，想當(dāng)然、過于依賴個人經(jīng)驗和主觀判斷。另外還有過分注重工作留痕，導(dǎo)致工作效率降低、工作效果也不佳[3]。

1.4.3 權(quán)力尋租

在綜合監(jiān)督模式下，監(jiān)管人員都被賦予了一定的檢查權(quán)力，那么就有存在著一定的權(quán)力尋租可能。在建設(shè)工程領(lǐng)域越來越內(nèi)卷的環(huán)境下，有些工程建設(shè)參與方，也可能利用體制內(nèi)人員的行政權(quán)力明示或暗示去影響市場競爭結(jié)果。

2 工作標(biāo)準(zhǔn)化研究

2.1 工作標(biāo)準(zhǔn)化對履職風(fēng)險防范的相關(guān)意義

2.1.1 提升工作能效，促進(jìn)人才梯度培養(yǎng)

在綜合監(jiān)督模式下，對監(jiān)管人員的綜合素質(zhì)要求高，是當(dāng)前工作中遇到的最大痛點。建設(shè)工程綜合監(jiān)督過程中，會遇到各種新老問題，需要監(jiān)管人員準(zhǔn)確快速判定、果斷正確處理。但是在個人知識體系不完備、工作規(guī)范性不強、過多依靠經(jīng)驗處置的情形下，工作實際能效不高。而工作標(biāo)準(zhǔn)化，通過對專業(yè)工作內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的分類、固化程序、提煉要點、明晰處置方法，對監(jiān)管人員的實際工作能效提升將有很大幫助，同時在工作標(biāo)準(zhǔn)化的帶動下，個人工作能力也將迅速提升。

2.1.2 規(guī)范工作尺度，限制自由裁量范圍

在綜合監(jiān)督模式下，每一項監(jiān)管內(nèi)容，涉及的法律、法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，都不可能面面俱到、言甚詳明。換句話說，在處理具體問題的過程中，監(jiān)督人員是有一定的自有裁量權(quán)的。如果工作沒有標(biāo)準(zhǔn)化，那么個人的專業(yè)水平、個人的主管傾向、甚至外來影響，都可能使工作的尺度發(fā)生很大波動，影響工作實際質(zhì)量。

2.1.3 便于工作評價，避免行政倫理失范

在綜合監(jiān)督模式下，如果工作沒有標(biāo)準(zhǔn)化，那么即使相同的工作內(nèi)容，在不同的監(jiān)督人員及相同監(jiān)督人員在不同時期，都可能發(fā)生工作尺度不同的情況。而更壞的結(jié)果是，即使上述情況發(fā)生了，只要沒有明顯違反法律、法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，對于工作的質(zhì)量將很難評價。隨之，行政倫理失范就很可能會慢慢出現(xiàn)。通過工作標(biāo)準(zhǔn)化，能最大限度防止此類情形發(fā)生。

2.2 工作標(biāo)準(zhǔn)化的實踐探索

2.2.1 加強學(xué)習(xí)引導(dǎo)，提升綜合能力素質(zhì)

有計劃的系統(tǒng)性學(xué)習(xí)。在綜合監(jiān)督模式下，對在建項目進(jìn)行監(jiān)督檢查，本身也是碎片化學(xué)習(xí)的過程。在遇到的具體問題的處置過程，調(diào)用到相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計圖紙、工程資料，再采取適當(dāng)?shù)膭幼?。這種碎片化的學(xué)習(xí)過程可以增加工作經(jīng)驗，但不易形成可復(fù)制的思維邏輯。系統(tǒng)性學(xué)習(xí)的優(yōu)勢是知識和技能要素集中呈現(xiàn)，容易形成較完整的個人知識體系，對學(xué)習(xí)者易形成可復(fù)制的思維邏輯。在綜合監(jiān)督模式下，對監(jiān)管人員的綜合素質(zhì)要求極高，如果不能進(jìn)行系統(tǒng)性學(xué)習(xí)，那么就容易出現(xiàn)知識面斷層，影響整體工作質(zhì)量。

針對新要求及時學(xué)習(xí)。在建設(shè)工程領(lǐng)域，每年都有法律、法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的更新和更替，新技術(shù)、新工藝也不斷涌現(xiàn)。這就要求監(jiān)管人員主動、及時進(jìn)行知識更新，這是綜合監(jiān)督模式下做好工作的前提和基礎(chǔ)。反之，知識就會老化、思想就會僵化、能力就會退化，就可能在工作中因循守舊、盲目行動，就會導(dǎo)致新的要求落實不力、執(zhí)行尺度出現(xiàn)偏差、甚至引起不良社會反響。

2.2.2 綜合監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)

如圖1 所示，綜合監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)主要有以下5 個方面：

圖1 建筑工程綜合監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)構(gòu)思（來源：作者自繪）

1）綜合監(jiān)督用語標(biāo)準(zhǔn)化。在綜合監(jiān)督管理模式下，每項業(yè)務(wù)都有相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求，而且涉及到的法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量龐雜，要同時勝任所有業(yè)務(wù)工作，必須要有綜合性的專業(yè)知識和豐富的實踐經(jīng)驗。制訂地方標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)工程綜合監(jiān)督用語標(biāo)準(zhǔn)》，有利于解決建設(shè)工程一線監(jiān)督人員力量不足、綜合監(jiān)督管理專業(yè)知識不全面、監(jiān)督尺度不統(tǒng)一、監(jiān)督文書規(guī)范性不足等問題，將有助于加快把城鄉(xiāng)建設(shè)綜合行政執(zhí)法體制改革試點由機構(gòu)和人員簡單的“物理合并”向各項監(jiān)管職能融合的“化學(xué)合并”推進(jìn)[4]。

2）內(nèi)部管理制度流程化。在數(shù)字化時代，流程管理比制度管理更重要，主要原因在于流程管理更容易被執(zhí)行，更容易標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、智能化，從而達(dá)到管理的精益化。流程化的主要步驟：第1，制度初篩。對內(nèi)部管理制度進(jìn)行梳理，初篩適合進(jìn)行流程化的制度，通過進(jìn)一步調(diào)研、訪談、實踐驗證流程化的可行性。第2，流程固化。從提高效率與管控風(fēng)險兩方面進(jìn)行研判，按照隱性流程顯性化、顯性流程固定化的原則，進(jìn)行流程梳理、固化。 第3，流程優(yōu)化。以業(yè)務(wù)開展邏輯順序為主線，對部門內(nèi)部各主要業(yè)務(wù)流進(jìn)行關(guān)聯(lián)；以部門職能為主線，使部門職能與關(guān)鍵流程有機結(jié)合。簡化流程中的冗余環(huán)節(jié)，實現(xiàn)流程優(yōu)化的目標(biāo)。

3）專業(yè)工作內(nèi)容模塊化。以現(xiàn)行國家和地方有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，建設(shè)工程綜合監(jiān)督主要工作內(nèi)容可以分為4 個模塊，分別是建筑市場行為、工程質(zhì)量、施工安全和施工揚塵防治。其中，建筑市場行為，依據(jù)建筑市場管理的系列文件，結(jié)合工作需要，共劃分3 個子模塊（工程承發(fā)包行為、人員到崗履職、農(nóng)民工工資支付保障）。工程質(zhì)量，依據(jù)《建筑工程施工質(zhì)量驗收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》，以建筑工程的分部工程劃分為基礎(chǔ)，結(jié)合工作需要，共劃分10 個子模塊（質(zhì)量行為、地基與基礎(chǔ)工程、主體結(jié)構(gòu)工程、建筑結(jié)構(gòu)加固工程、建筑裝飾裝修工程、屋面工程、綠色建筑工程（建筑節(jié)能、建筑環(huán)境）、電氣工程、給排水及采暖工程、通風(fēng)與空調(diào)工程）。施工安全，依據(jù)《建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)》、《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》等，結(jié)合工作需要，共劃分18 個子模塊（安全行為、危大工程管理、文明施工、扣件式鋼管腳手架、承插型盤扣式鋼管腳手、架附著式升降腳手架、高處作業(yè)吊籃、基坑工程、模板工程、高處作業(yè)操作平臺、施工用電、物料提升機、施工升降機、塔式起重機、起重吊裝、施工機具、施工現(xiàn)場消防管理）。施工揚塵防治，按照工地?fù)P塵管控六個百分百要求，共劃分6 個子模塊（工地周邊圍擋、裸土及物料堆放覆蓋、濕法作業(yè)、路面硬化保潔、出入車輛清洗、渣土車輛密閉運輸）[5]。

4）專業(yè)工作內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化。在專業(yè)工程內(nèi)容模塊化的基礎(chǔ)上，對各工作子模塊進(jìn)行研究，對各子模塊中的每一項工作內(nèi)容，按照行為、實物的順序，梳理出常用的、重要的條目。各條目按照序號、抽查對象、抽查內(nèi)容、問題描述、違反條文、處置方式等進(jìn)行設(shè)置。對于處置方式，在具體應(yīng)用中，可結(jié)合有關(guān)法律法規(guī)的要求，采取相應(yīng)處置措施。初次違規(guī)或違規(guī)行為輕微，且責(zé)任單位及時改正沒有造成危害后果的，可不予處罰。通過以上梳理，形成標(biāo)準(zhǔn)化的成套工作清單。

5）綜合監(jiān)督業(yè)務(wù)平臺數(shù)字化。一方面，通過探索建立綜合監(jiān)督數(shù)字化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而建立綜合監(jiān)督數(shù)字化業(yè)務(wù)系統(tǒng)，主動將監(jiān)督模式改革創(chuàng)新與數(shù)字化改革深度融合，建設(shè)全面有效覆蓋建設(shè)工程監(jiān)管全過程的數(shù)字監(jiān)督工作機制。在數(shù)字化業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，強化信息化手段運用，連通“信息孤島”，消除“數(shù)據(jù)壁壘”，構(gòu)建大數(shù)據(jù)智慧監(jiān)管預(yù)警模型，對所監(jiān)督領(lǐng)域的工程質(zhì)量、施工安全、建筑市場行為、工地?fù)P塵管控、城市長效管理、工程質(zhì)量創(chuàng)優(yōu)、工程安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化等數(shù)據(jù)進(jìn)行研究分析，依托平臺累積原始數(shù)據(jù)、跨部門數(shù)據(jù)、跨單位同行數(shù)據(jù)等多途徑來源，加強碰撞比對分析，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)和重點問題，以數(shù)字賦能實現(xiàn)智慧監(jiān)督、高效監(jiān)督。

另一方面，加強大數(shù)據(jù)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)預(yù)警問題的分析研判，建立“分類處置—反饋追溯—結(jié)果運用”閉環(huán)工作機制，發(fā)揮“上下部門”聯(lián)動協(xié)作作用，推動預(yù)警問題精準(zhǔn)高效處置，嚴(yán)肅查處預(yù)警問題背后的質(zhì)量、安全和市場行為問題。形成靠信息化監(jiān)管的長效機制，持續(xù)推動數(shù)字化聚變效應(yīng)轉(zhuǎn)化為綜合監(jiān)督工作效能。

3 結(jié)語

基于履職風(fēng)險的視角開展工作標(biāo)準(zhǔn)化研究和嘗試是積極推行建設(shè)工程綜合監(jiān)督模式改革的重要一環(huán)。工作方法的其他創(chuàng)新也已被改革先行者提上議事日程，如推行住宅工程工地開放日、推廣使用水印相機、加強多部門工作聯(lián)動、協(xié)調(diào)社會力量、發(fā)揮黨建引領(lǐng)等等。在工作標(biāo)準(zhǔn)化方面，編制地方標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行相關(guān)課題研究、工作全域標(biāo)準(zhǔn)化等探索也正在持續(xù)。