基層政府應(yīng)急物資管理問題探討

張麗桃

摘要：隨著社會的進(jìn)步，國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國政府購買和儲備應(yīng)急物資的能力日益增強(qiáng)。應(yīng)急物資，就是在突發(fā)公共事件應(yīng)急處置過程中所需要的物資。我國基層政府每年要投入大量資金儲備應(yīng)急物資以應(yīng)對突發(fā)事故，這就要求負(fù)責(zé)應(yīng)急物資采購和儲存的單位必須完善應(yīng)急物資管理制度，包括采購、儲備和核算等。本文以基層應(yīng)急管理部門應(yīng)急物資的儲存管理和搶險(xiǎn)救災(zāi)物資的會計(jì)核算為例，分析了其存在的問題，同時(shí)提出了應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：基層應(yīng)急管理部門；應(yīng)急物資儲備管理；會計(jì)核算

充足的應(yīng)急物資儲備是對突發(fā)公共事件進(jìn)行應(yīng)急處置的強(qiáng)有力的物資保障。2022年10月11日，應(yīng)急管理部牽頭，聯(lián)合國家發(fā)改委、國家糧食和儲備局以及財(cái)政部印發(fā)了《“十四五”應(yīng)急物資保障規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），重點(diǎn)指向應(yīng)急管理部門所主管的應(yīng)急物資，明確了要提升應(yīng)急物資實(shí)物儲備能力、強(qiáng)化應(yīng)急物資保障建設(shè)的信息化程度等五個(gè)主要任務(wù)，還有應(yīng)急物資的儲備庫建設(shè)、應(yīng)急物資管理信息化建設(shè)等六項(xiàng)工程項(xiàng)目。這就為基層政府機(jī)關(guān)單位的應(yīng)急物資管理工作提供了強(qiáng)有力的政策依據(jù)和政治保障。但是，基層應(yīng)急管理部門是2019年機(jī)構(gòu)改革，在原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的基礎(chǔ)上整合其他應(yīng)急救援職能而重新組建的單位，其在應(yīng)急物資管理方面仍存在不少亟待解決的問題。本文擬從應(yīng)急物資儲備管理和應(yīng)急物資會計(jì)核算兩方面對此加以分析研究。

一、應(yīng)急物資儲備管理和應(yīng)急物資會計(jì)核算存在的問題

（一）應(yīng)急物資儲備管理不善

1.應(yīng)急物資儲存庫建設(shè)不符合標(biāo)準(zhǔn)

有無庫房和庫房的規(guī)模都影響著政府應(yīng)急物資的儲備數(shù)量?；鶎討?yīng)急管理部門儲備物資的能力有限，大部分基層應(yīng)急管理部門沒有應(yīng)急物資儲備庫，儲備物資以租用第三方倉庫為主，有的基層應(yīng)急管理部門即使已著手建設(shè)儲備庫，但由于選址困難，建成的儲備庫大小也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急物資儲備庫。2009年1月，民政部出臺的《救災(zāi)物資儲備庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定縣級救災(zāi)物資儲備庫的總建筑面積為630-800㎡，但很多縣市應(yīng)急管理局的儲備庫遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于該標(biāo)準(zhǔn)。由于儲備庫面積小，儲備物資種類多，導(dǎo)致每類物資的儲存數(shù)量很不充足，影響了基層政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的應(yīng)急處理能力。

2.應(yīng)急物資儲備缺乏管理人才及崗位設(shè)置存在問題

部分基層應(yīng)急管理部門在應(yīng)急物資管理上缺乏專業(yè)的管理人才和合理的崗位設(shè)置。應(yīng)急管理部門是職能整合單位，雖然“人隨事走”是整合的原則，隨職能轉(zhuǎn)進(jìn)來的人員也是原機(jī)構(gòu)職能部門的專職人員，但這部分人員的管理能力較弱，在人員數(shù)量上也存在不足，加之職能的轉(zhuǎn)變對原單位的全體員工也是新的挑戰(zhàn)，這導(dǎo)致單位應(yīng)急物資管理人員數(shù)量不足、管理崗位設(shè)置不明確，與《規(guī)劃》里應(yīng)急物資要建設(shè)信息化管理系統(tǒng)的要求相差甚遠(yuǎn)。

3.應(yīng)急物資儲存管理不規(guī)范

由于應(yīng)急物資儲存庫建設(shè)不符合標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)急物資儲備缺乏管理人才及崗位設(shè)置存在問題，直接導(dǎo)致應(yīng)急儲備物資在儲存管理上不規(guī)范，具體表現(xiàn)在對儲備的應(yīng)急物資分類管理不嚴(yán)格、日常維護(hù)和定期盤點(diǎn)不及時(shí)等。

基層應(yīng)急管理部門在對應(yīng)急物資的管理上沒有實(shí)行嚴(yán)格的分類管理。應(yīng)急物資在購入初期，由于物資庫存量小、貨架置備不周全，驗(yàn)收入庫時(shí)往往只是進(jìn)行簡單的大件歸類、小件堆放，沒有物資名稱標(biāo)簽，這就為物資的日常維護(hù)和定期盤點(diǎn)增加了困難。有的物資需要定期維護(hù)，以延長其使用壽命，比如像水泵、電機(jī)之類的機(jī)電物資，部分單位不能定期盤點(diǎn)和維護(hù)儲備物資，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)物資的虧損程度，對一些存儲時(shí)間久而損壞的東西不能及時(shí)作報(bào)廢處理，如編織袋、橡皮筏之類易損物資。這些問題都會影響到政府對突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置能力，有可能給人民生命財(cái)產(chǎn)造成安全隱患。

（二）基層應(yīng)急管理部門應(yīng)急儲備物資的會計(jì)核算不準(zhǔn)確

政府儲備的應(yīng)急物資的確認(rèn)、初始計(jì)量和后續(xù)計(jì)量必須單獨(dú)進(jìn)行會計(jì)核算，要有別于單位的存貨和固定資產(chǎn)，這樣才能真實(shí)準(zhǔn)確地反映出政府儲備物資的儲備數(shù)量和儲備規(guī)模。目前，基層應(yīng)急管理部門在應(yīng)急儲備物資的會計(jì)核算中往往會按照以前的核算辦法，將應(yīng)急物資作為存貨和固定資產(chǎn)處理。其在取得應(yīng)急物資確認(rèn)單位資產(chǎn)時(shí)，純粹按價(jià)值對物資進(jìn)行劃分，達(dá)到固定資產(chǎn)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的就計(jì)入固定資產(chǎn)，否則就計(jì)入存貨。在后期的發(fā)出、調(diào)用、毀損及報(bào)廢中分別按固定資產(chǎn)和存貨的核算原則進(jìn)行賬務(wù)處理。在財(cái)務(wù)賬面上，無法體現(xiàn)應(yīng)急物資的儲備金額。在臺賬管理上，無法準(zhǔn)確計(jì)量應(yīng)急物資的在庫數(shù)量。這種會計(jì)處理方法對于現(xiàn)在的應(yīng)急管理部門已經(jīng)不再適用。

二、解決對策

（一）加強(qiáng)應(yīng)急物資儲備庫建設(shè)

為解決應(yīng)急物資儲備庫面積不足或未進(jìn)行應(yīng)急物資儲備庫建設(shè)的問題，基層應(yīng)急管理部門應(yīng)借鑒機(jī)構(gòu)改革前各類應(yīng)急物資主管部門的儲存辦法：一是自行采購，自行進(jìn)行實(shí)物保管；二是租用庫房，自行管理；三是自行購買，委托第三方儲存管理；四是與有生產(chǎn)能力的單位簽訂協(xié)議，進(jìn)行生產(chǎn)能力儲備。這幾種方法可以多種并用，相互彌補(bǔ)不足。

應(yīng)急物資儲備并不是越多越好，儲存太多，其管理和輪換成本就會增加，會造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。突發(fā)安全事件的不確定性高，應(yīng)急物資也有隨機(jī)性，基層政府要因地制宜，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，科學(xué)合理安排物資儲備，既要保證應(yīng)急的必需數(shù)量，又要考慮到突發(fā)時(shí)物資的批量用量，所以儲存方式可以多措并舉，以既能保證應(yīng)對突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置能力最大化，又可避免在存儲和管理物資的過程中浪費(fèi)資金。

（二）培養(yǎng)應(yīng)急物資儲備管理人才，合理進(jìn)行崗位設(shè)置

基層應(yīng)急管理部門要解決應(yīng)急物資儲備管理中管理人員的問題，首先應(yīng)該制定儲備物資庫管理制度，合理安排庫房管理人員，明確管理人員的崗位職責(zé)。入庫、出庫以及日常維護(hù)都要制度化，并由單位相關(guān)業(yè)務(wù)股考核管理，與年終績效掛鉤，保證庫房管理規(guī)范化和應(yīng)急儲備物資的安全性。其次，要提高庫房管理水平，不能只是人員的疊加運(yùn)用與制度的強(qiáng)制規(guī)范，單位還要配置一套庫房管理軟件實(shí)現(xiàn)庫房管理信息化，使從采購入庫到領(lǐng)用出庫的各個(gè)環(huán)節(jié)，以及審批簽字的每一個(gè)流程，都能在信息系統(tǒng)中得以執(zhí)行和監(jiān)督。同時(shí)庫房管理系統(tǒng)要和單位工作系統(tǒng)對接，尤其要與單位的財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門實(shí)行數(shù)據(jù)對接，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急部門管理信息一體化。提高管理人員的技術(shù)和管理水平，實(shí)現(xiàn)物資儲備的信息化管理有利于在應(yīng)對突發(fā)公共安全事件時(shí)應(yīng)急物資的迅速調(diào)用，提高基層應(yīng)急部門應(yīng)急處置能力，因此要加強(qiáng)對管理人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，培養(yǎng)應(yīng)急物資儲備管理的信息化專業(yè)人才。

（三）加強(qiáng)應(yīng)急儲備物資的日常維護(hù)，定期盤點(diǎn)

基層應(yīng)急管理部門從領(lǐng)導(dǎo)層到業(yè)務(wù)股室都要提高應(yīng)急儲備物資管理意識，從思想上改變“重采購疏管理”的錯(cuò)誤習(xí)慣，明確應(yīng)急物資儲備不是政府委派的工作，而是應(yīng)急部門的職責(zé)。應(yīng)急物資的完好程度直接關(guān)系到政府應(yīng)對突發(fā)安全事件的能力，所以要“日常維護(hù)保性能，定期盤點(diǎn)保數(shù)量”?；鶎討?yīng)急管理部門在制定庫房管理制度時(shí)要明確這一點(diǎn)，配置專業(yè)師傅負(fù)責(zé)儲備物資的日常維護(hù)工作，并定期盤點(diǎn)儲備物資，將盤點(diǎn)情況及時(shí)報(bào)于單位財(cái)務(wù)和相關(guān)業(yè)務(wù)部門，便于單位領(lǐng)導(dǎo)層了解應(yīng)急儲備物資的實(shí)時(shí)情況，為應(yīng)急物資的調(diào)度運(yùn)用提供決策依據(jù)。

（四）規(guī)范核算方法

1.正確區(qū)分應(yīng)急儲備物資、存貨與固定資產(chǎn)

要想對應(yīng)急儲備物資進(jìn)行正確的會計(jì)核算，就有必要正確區(qū)分應(yīng)急儲備物資、存貨與固定資產(chǎn)。

（1）正確區(qū)分應(yīng)急儲備物資與存貨

部分基層應(yīng)急管理部門在取得應(yīng)急儲備物資時(shí)就直接將其計(jì)入存貨，后續(xù)的領(lǐng)用都是按存貨的核算方法來核算。但存貨和應(yīng)急儲備物資有著本質(zhì)的區(qū)別。存貨是政府會計(jì)主體在進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)或其他活動(dòng)中，需要耗用或者是為出售而儲存的資產(chǎn)，像產(chǎn)品、包裝物、材料以及低值易耗品，還有未達(dá)固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)植物、用具和裝具等。其可以服務(wù)于本單位的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，給本單位帶來經(jīng)濟(jì)利益的流入；應(yīng)急儲備物資是政府會計(jì)主體為了滿足應(yīng)對突發(fā)事件等特定的公共需求而控制并儲存管理的各種物資。它在取得目的上、使用調(diào)撥上與存貨準(zhǔn)則所規(guī)范的存貨有著本質(zhì)上的區(qū)別。應(yīng)急儲備物資取得的目的是用來應(yīng)對非日常性的公共需求，如對突發(fā)性的災(zāi)害進(jìn)行救助、應(yīng)對突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件等；而存貨取得的目的是為了滿足本單位日常性業(yè)務(wù)耗用；在使用調(diào)撥上，存貨的保管使用單位自身有一定的自主權(quán)，而應(yīng)急儲備物資只有在發(fā)生特定事件或情形時(shí)才能被批準(zhǔn)使用，不符合動(dòng)用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能使用。單位要對兩者進(jìn)行明確劃分。

（2）正確區(qū)分應(yīng)急儲備物資與固定資產(chǎn)

固定資產(chǎn)，是指政府會計(jì)主體自身開展業(yè)務(wù)活動(dòng)或其他活動(dòng)所需要且能控制的資產(chǎn)，該資產(chǎn)的使用年限在1年以上（不含1年），并在使用過程中基本保持原有的物質(zhì)形態(tài)不變的有形資產(chǎn)，比如像單位的專用設(shè)備、通用設(shè)備、房屋及構(gòu)筑物等；還有就是單位價(jià)值雖然未達(dá)到固定資產(chǎn)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，但使用年限超過1年（不含1年）的大批量同類物資，如家具用具、圖書、裝具等也應(yīng)該確認(rèn)為固定資產(chǎn)，其在后續(xù)計(jì)量過程中是需要計(jì)提折舊的。政府應(yīng)急物資儲備物資與固定資產(chǎn)在服務(wù)對象上截然不同，把政府應(yīng)急儲備物資等同于單位固定資產(chǎn)，按固定資產(chǎn)來核算很明顯是不妥當(dāng)?shù)?。再者，固定資產(chǎn)的調(diào)撥程序、審批流程比較繁瑣，需要上級主管部門和財(cái)政部門逐級審批后才能調(diào)撥。在發(fā)生突發(fā)事件，需要緊急調(diào)撥政府應(yīng)急物資時(shí)，按固定資產(chǎn)的審批程序就無法及時(shí)迅速地調(diào)用應(yīng)急物資，嚴(yán)重削弱了政府的應(yīng)急處置能力。為此，要對應(yīng)急儲備物資與存貨進(jìn)行明確劃分。

2.正確核算應(yīng)急儲備物資

應(yīng)急管理部門的應(yīng)急儲備物資屬于“政府儲備物資”的范疇，應(yīng)急儲備物資的會計(jì)核算應(yīng)通過“政府儲備物資”科目來核算。

2017年7月28日，財(cái)政部印發(fā)了《政府會計(jì)準(zhǔn)則第6號-政府儲備物資》（以下簡稱《6號準(zhǔn)則》），指出“政府儲備物資”是指為滿足國家的安全與發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，在抗災(zāi)、救災(zāi)和應(yīng)對公共突發(fā)事件時(shí)所需要的、由政府會計(jì)主體控制的有形資產(chǎn)。由此可以確定基層政府部門的應(yīng)急儲備物資符合政府儲備物資的資產(chǎn)特性，屬于“政府儲備物資”的范疇，所以應(yīng)急物資的會計(jì)核算應(yīng)通過“政府儲備物資”科目來核算。同時(shí)，在《6號準(zhǔn)則》的《附則》中明確指出2018年1月1日以前已經(jīng)確認(rèn)為固定資產(chǎn)、存貨及其他資產(chǎn)的政府儲備物資，應(yīng)在2018年1月1日將所確認(rèn)的該項(xiàng)資產(chǎn)按其賬面余額重新劃分，調(diào)整為政府儲備物資。下面就以基層應(yīng)急管理部門的防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)物資為例，說明其正確的會計(jì)核算方法。

例：2019年3月1日X應(yīng)急管理局按預(yù)算用財(cái)政資金購入防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)物資共50萬元。其中編織袋30000條，2元/條；救生筏100個(gè)，2000元/個(gè)；充氣泵10臺，4000元/臺；棉帳篷20頂，10000元/頂，已驗(yàn)收入庫。7月3日所在地發(fā)生訊災(zāi)，經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)出編織袋30000條，棉帳篷15頂（預(yù)計(jì)要收回）。7月31日收回棉帳篷15頂，10頂驗(yàn)收入庫，5頂經(jīng)鑒定已損壞不能再用。8月5日，經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)撥10頂帳篷給當(dāng)?shù)豖鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于疫情防控。8月7日響應(yīng)政府號召，向國內(nèi)某災(zāi)區(qū)無償捐贈(zèng)救生筏100個(gè)，發(fā)生運(yùn)費(fèi)1000元，使用銀行存款支付。年底進(jìn)行盤點(diǎn)，1臺充氣泵損毀。其會計(jì)分錄如下：

3月購入防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)物資時(shí)

借：政府儲備物資-在庫? 500 000

貸：財(cái)政撥款收入? ? ? 500 000

借：行政支出-資本性支出-政府儲備物資? ?500 000

貸：財(cái)政撥款預(yù)算收入500 000

7月經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)出救災(zāi)時(shí)（預(yù)算會計(jì)不做處理）

借：業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)? ? ? 60 000

政府儲備物資-發(fā)出? ?150 000

貸：政府儲備物資-在庫? ?210 000

7月收回帳篷時(shí)（預(yù)算會計(jì)不做處理）

借：政府儲備物資-在庫? ? 100000

業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)? ? 50000

貸：政府儲備物資-發(fā)出150000

8月5日無償調(diào)撥棉帳篷時(shí)（預(yù)算會計(jì)不做處理）

借：無償調(diào)撥凈資產(chǎn)? ?100000

貸：政府儲備物資-在庫? ?100000

8月7日捐贈(zèng)救生筏時(shí)

借：資產(chǎn)處置費(fèi)用? ?200 000

? ?業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi) 1 000

貸：政府儲備物資-在庫200 000

? ?銀行存款? ? 1 000

借：行政支出? 1 000

貸：資金結(jié)存? ?1 000

年底進(jìn)行資產(chǎn)盤點(diǎn)時(shí)（預(yù)算會計(jì)不做處理）

借：待處理財(cái)產(chǎn)損溢 4 000

貸：政府儲備物資-在庫4 000

三、結(jié)束語

加強(qiáng)應(yīng)急物資儲備管理，是保證應(yīng)急物資完整性的前提，也是在應(yīng)急情況下及時(shí)高效調(diào)用應(yīng)急物資的有力保障，而正確的會計(jì)核算能為政府應(yīng)急處置決策提供精準(zhǔn)的數(shù)字依據(jù)，為此，基層應(yīng)急管理部門應(yīng)對這兩方面進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化，以提高政府應(yīng)急處置能力。

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